《服务贸易总协定》的背景及产生过程

第一节　《服务贸易总协定》的背景及产生过程

1994年4月15日，在摩洛哥的马拉喀什，111个国家和地区签署了具有深远历史意义和现实影响的乌拉圭回合谈判最终协议。《服务贸易总协定》作为其中最重要的协定之一，经各国立法部门的批准后于1995年1月1日生效。乌拉圭回合多边服务贸易谈判的重要成果，就是确立了国际社会将继续努力并不断推进贸易领域自由化的宗旨，将建立各具体服务贸易领域规则协定的活动继续进行下去。

一、《服务贸易总协定》的产生背景

（一）是经济全球化发展和国际服务贸易自身发展的客观需要

自“二战”尤其是20世纪70年代以来，世界各国间的经济联系日益加深，商品、资本、服务等各要素的流动和配置更为活跃，其中国际服务贸易的增长速度更是大大高于同期的货物贸易的增长速度。而服务业又是一个涉及面非常广泛的行业，其内容包罗万象，涉及国家主权、国防经济安全、社会就业、人力资本、通信技术设施、教育等多个方面。在这样的情况下，如果没有一个原则性的国际服务贸易规范框架，不仅会使各国间的贸易处于低效率状态，更有可能因各国不同的政策法规而造成混乱和障碍。因此，《服务贸易总协定》的产生不仅适应了国际贸易发展态势的要求，而且也必会促进经济全球化和国际服务贸易的快速发展。

（二）发达国家对服务贸易自由化的倡导

以美国为首的发达国家积极倡导服务贸易自由化。美国的服务贸易自由化主张源自于两个方面：一是跨国公司集团的压力；二是推进美国在服务贸易和国际投资领域的利益。美国在许多服务行业，如金融、保险、数据处理、专业服务、电信、广告、影视娱乐等部门都具有明显的优势，作为世界最大的服务贸易出口国，美国急切地希望打开其他国家的服务贸易市场，通过大量的服务贸易出口来弥补其货物贸易逆差，推动经济增长；而各国对服务贸易的不同程度的限制，成为美国利益最大化的障碍。为了促使国际社会在服务贸易方面达成有利于美国的国际协定，美国在关贸总协定的框架中极力主张建立服务贸易自由化的国际规则，积极倡导实行全球服务贸易自由化。

早在东京回合谈判中，美国政府就根据《1974年贸易法》的授权，试图把服务贸易作为该回合谈判的议题之一，但因当时有更需要解决的问题，美国没有提出服务贸易减让谈判。发展中国家和一些发达国家抵制美国的提议，欧共体起初对美国的提议持疑虑，但经过调查发现欧共体的服务贸易出口量要高于美国，转而坚决支持美国。日本虽然是服务贸易的最大进口国，呈逆差形势，但由于在国际货物贸易中呈现顺差，加之为调解与美国之间日益尖锐的贸易摩擦，也支持美国的主张。

（三）发展中国家对服务贸易自由化态度发生转变

当美国开始提出服务贸易问题时，绝大多数发展中国家都坚决反对服务贸易自由化，主要原因是：服务业中的许多部门，如银行、保险、证券、通信、信息、咨询、专业服务，都是一些资本—知识密集型行业，在发展中国家这些行业都是很薄弱的，不具备竞争优势；发展中国家的服务部门尚未成熟，难以抵挡发达国家激烈竞争的冲击，过早地实行服务贸易自由化会挤垮这些尚处于幼稚阶段的民族服务业，因此，在这些行业获得竞争力以前，不会实施开放；有些服务行业还涉及国家主权、机密和安全。随着发达国家在服务贸易谈判问题上的认识的逐步统一，发展中国家坚决抵制的立场有所改变。首先，一些新兴的发展中国家和地区某些服务业已取得相当的优势，如韩国的建筑工程承包就具有一定的国际竞争力，新加坡的航空运输业在资本、成本和服务质量上也具有明显的优势，这些国家希望通过谈判扩大本国优势服务的出口。其次，大部分发展中国家一方面迫于来自发达国家的压力，另一方面也认识到如果不积极参与服务贸易的谈判，将会形成由发达国家制定服务贸易的规则，而自己只能成为被动的接受者，其利益将会受到更大的损害。因此，许多发展中国家也先后表示愿意参加服务贸易谈判。

二、服务贸易谈判的历程和《服务贸易总协定》的产生

1986年开始的第八轮谈判即“乌拉圭回合”首次将服务贸易列为三大新议题之一并展开谈判，目标是实现服务贸易自由化，制定各缔约方普遍遵守的国际服务贸易规则。“乌拉圭回合”谈判的成果之一就是达成了《服务贸易总协定》。概括起来，“乌拉圭回合”服务贸易的谈判经历了四个阶段。

（一）第一阶段：1986年10月27日至1988年11月

这一阶段也可称为谈判的初期阶段。该阶段的谈判重点主要围绕以下5个方面：①服务贸易的定义与统计问题；②服务贸易原则与规则的概念；③服务贸易多边框架的范围；④现行国际纪律与安排；⑤促进或限制服务贸易发展的措施与做法。这一阶段各方分歧很大。鉴于美国《1984年贸易和关税法》的谈判授权所涉及的把服务和投资与“贸易”挂钩的问题，发展中国家在1986年埃斯特角宣言中同意谈判包括服务贸易，但前提是服务贸易谈判与货物贸易谈判必须分开，并明确以发展为方向。此外发展中国家要求对国际服务贸易做比较狭窄的定义，即“居民与非居民进行的跨国境的服务购销活动”。这个定义将跨国公司内部交易和诸如金融、保险、咨询、法律服务等不必跨越国境的交易排除在外。而美国等发达国家则坚持较为广泛的定义，将所有涉及不同国民或国土的服务活动纳入国际服务贸易范畴，并且更为关注阻碍服务贸易的壁垒。欧共体则主张不预先确定谈判范围，而是根据谈判需要对国际服务贸易采取不同定义。多边谈判基本上采纳了欧共体的意见。

（二）第二阶段：1988年12月至1990年6月

这一阶段是“乌拉圭回合”服务贸易谈判的实质性阶段。在多边贸易谈判委员会于1988年12月在加拿大召开的蒙特利尔部长级中期评审会议上，为加速谈判进程，各国通过制定一个有很大灵活性的定义来摆脱对服务贸易定义的纠缠，将谈判重点集中在透明度、逐步自由化、国民待遇、最惠国待遇、市场准入、发展中国家的更多参与、例外和保障条款以及国内规章等原则在服务部门的运用方面。1989年4月，服务贸易工作举行会议，决定就电信、建筑、运输、旅游、金融（含保险）和专业服务部门等6个部门进行实验性谈判，以便检验中期审评确定的服务贸易原则或规则在具体服务部门的适用性。

从1989年后期开始，特别是在1990年初之后，一些国家向服务贸易谈判组提交了有关部门框架协议草案的提案。1990年5月由中国、印度、喀麦隆、埃及、肯尼亚、尼日利亚和坦桑尼亚7个亚非国家联合提交的“服务贸易多边框架原则与规则”提案（简称“亚非提案”），对最惠国待遇、透明度、发展中国家的更多参与等一般义务与市场准入、国民待遇等待定义务做了区分。后来《服务贸易总协定》文本结构采纳了“亚非提案”的主张，并承认成员方发展水平的差异，对发展中国家作出了很多保留和例外，这在很大程度上反映了发展中国家的利益和要求。

（三）第三阶段：1990年7月至12月

1990年7月服务贸易谈判组举行高级官员会议，各方代表对于国民待遇、最惠国待遇等原则在服务贸易领域的适用已达成共识，但在各国开放和不开放服务部门的列举式上，出现了“肯定式列表”（即减让表对所包含的部门列出各成员愿意接受的市场准入和国民待遇承诺）和“否定式列表”（即减让表包括的措施是各成员想保持的与共同规则不一致的例外）之争。

美国和加拿大等发达国家提出“否定式列表”方式，要求各国将目前无法实施自由化原则的部门清单列在框架协议的附录中作为保留，部门清单一经提出，便不能再增加，要承诺在一定期限内逐步减少不予开放的部门。发展中国家则提出“肯定式列表”方式，即各国列出能够开放的部门清单，之后可随时增加开放的部门数量。因为服务贸易范围广泛且不断扩大，发展中国家难以预先将本国不能开放的部门全部列举出来，如果采用“否定式”列表方式将会带来难以预料的后果。后来文本采纳了发展中国家的主张，对市场准入和国民待遇等特定义务按“肯定式列表”方式加以确定，从而使发展中国家的利益有了一定程度的保障。

1990年12月初，部长级会议在比利时首都布鲁塞尔召开，由于美国和欧共体在农产品问题上僵持，使得会议以失败而告终，服务贸易谈判也未能取得大的进展，仅是通过了将无条件最惠国待遇写入服务贸易框架协议草案之中。在这之后，“乌拉圭回合”谈判基本处于停顿状态，直到1991年4月才重新开始。

（四）第四阶段：1991年至1994年4月15日

恢复谈判后，服务贸易谈判组在1991年5月27日举行了首次正式会议，讨论着重围绕三个重点进行：协定的框架、初步承诺表和部门附件。有关协定的谈判主要集中于最惠国待遇条款，并最终确定了各缔约方可将选择的部门从最惠国待遇适用范围中免除的程度。

1991年6月28日，服务贸易谈判组达成一项《关于最初承担义务谈判准则》的协议，对初步承诺的时间进行了安排。依据该准则，各承诺方要在1991年7月13日之前提交有条件的各项承诺，并详细说明将承担草案文本第3、第4部分中所陈述的义务，同时对影响国际贸易的规则作出解释。各承诺方要求在当年9月20日之前提交最初要求。然后，承诺安排并未如期进行。到1991年11月大多数国家仍没有提交其承诺表。在附件方面，只有海运服务、电信、金融服务和劳动力流动等方面取得了一些进展。

1991年12月20日，关贸总协定总干事邓克尔提交了一份《实施乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后方案（草案）》，即著名的《邓克尔方案》，从而形成了《服务贸易总协定》草案。该草案包括6个部分、35条条款和5个附录，基本确定了该《协定》的结构。

1992年1月13日“乌拉圭回合”多边贸易谈判委员会召开会议，决定以《邓克尔方案》为基础继续进行谈判。在这之后，共进行六轮初步承诺双边谈判，参与国达到几十个。经过各国继续磋商、谈判，协议草案根据各国的要求又进行了进一步修改。最后，各谈判方终于在1994年4月15日于摩洛哥马拉喀什正式签署《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）。该文本在总体结构和主要内容上对框架协议草案并无重大变更，只在部分具体规范上有所调整。该协定作为“乌拉圭回合”“一揽子协议”的组成部分和世界贸易组织对国际贸易秩序的管辖依据之一，于1995 年1月1日与世界贸易组织同时生效。

三、《服务贸易总协定》的意义

《服务贸易总协定》是第一个多边的、具有约束力的国际服务贸易协定，它改变了几十年来服务贸易仅存在于少数几个国家制定的法律框架，而游离于世界多边贸易法律框架之外的状态，是贸易自由化和贸易保护主义长期斗争与妥协的结果。从总体上看，服务贸易总协定明确了今后国际服务贸易的发展方向和必须遵循的共同规则，为国际服务贸易的进一步发展奠定了良好的基础；此外，服务贸易总协定的产生使“世界贸易组织”更加完善，真正成为一个包含货物贸易、技术贸易和服务贸易的世界性贸易组织。

（一）《服务贸易总协定》是代表性最广泛的、专门性的服务贸易多边协议

根据《世界贸易组织协定》关于一揽子接受的规定，所有“世界贸易组织”的成员自动成为服务贸易总协定的成员。这使得服务贸易总协定的成员最多，代表性最广泛，它包含了发达国家、发展中国家、最不发达国家与一些独立的关税领土，所含的服务贸易量占世界服务贸易总量的90%以上。

（二）《服务贸易总协定》是一个综合性的、涉及对象广泛的、具有法律强制力的多边贸易协定

从涉及面来看，服务贸易总协定涵括了几乎所有的服务业部门、服务提供方式和影响服务贸易的措施。从法律地位看，服务贸易总协定初步形成了制定规则、组织谈判、解决争端三位一体的服务贸易国际规则体系，以国际公法的权威形式，建立一套管理全球服务贸易的原则框架，并依靠磋商制度和争端解决程序来分别处理实施过程中的各种问题。

（三）《服务贸易总协定》的产生顺应了各国经济发展的时代潮流，将积极推动国际服务贸易自由化的进程

国际服务贸易自由化进程中最大的障碍之一就是各国出于保护国内市场的目的而采取一系列非关税壁垒，而《服务贸易总协定》的基本精神是逐步实现服务贸易自由化。因此服务贸易总协定在促进自由化的同时，也必然推动服务贸易的增长。

（四）《服务贸易总协定》的各项基本原则具有国际法主体资格，为发展中国家服务贸易走上法制化和国际化轨道起到积极的促进作用

发展中国家既可以为保护国内幼稚服务业或民族服务业的发展而采取一定的限制措施，又可以在适度开放的过程中，学习到发达国家在服务业方面的先进技术和管理方式，并可以在开放过程中引入竞争，促进本国的服务业的发展。

四、《服务贸易总协定》的后续谈判及成果

1994年4月结束的“乌拉圭回合”中，各国对国际服务贸易的谈判仅仅是初步的。从1995年1月开始，在服务贸易理事会的指导下，各国政府同意在两个方面进行服务贸易谈判：一是在海上运输服务、金融服务、基础电信、自然人流动和商业信息服务等领域改善市场准入；二是通过在保障措施、补贴和政府采购等方面的谈判，以及对国内管制约束适时解释，来完善框架协议。其中，关于金融和基础电信领域及政府采购的谈判取得了巨大的成功。谈判成果分别被称为“基础电信协议”和“金融服务协议”及“政府采购协议”。到目前为止，它们是世贸组织成立以来在多边贸易谈判上取得的最为重要的成果。

（一）改善市场准入的谈判

1.海运服务谈判

“乌拉圭回合”之后，根据《海运服务贸易谈判部长决议》和《海运服务谈判补充决议》，海运服务谈判组（NGMTS）成立，成员国在1994年4月至1996年6月28日期间进行了一系列谈判，其目标是就国际海运、海运辅助服务、港口设施使用、在约定期间取消限制等问题达成协议。谈判原定于1996年6月结束，但由于各成员国间分歧较大，海运谈判最终未能在多边达成协议。根据1996年6月28日服务贸易理事会通过的《关于海运服务的决定》，谈判将随着新一轮服务贸易谈判的开始而恢复。2000年1月，作为乌拉圭回合既定议程的服务贸易谈判已经如期启动，海运谈判将会纳入此轮服务贸易谈判的范畴。

2.自然人流动

自然人流动是指个人为提供服务而进入某一国家做短期停留，与那些寻求在某一国家长期就业或长期居留的情况无关。在“乌拉圭回合”承诺时间表中，作为第四类供给方式的自然人流动主要限制于两种类型：（1）作为“主要职员”的公司内部调动，如与东道国商业存在相联系的经理和技术人员的流动；（2）商务访问者的流动，他们作为短期访问者一般不被东道国以薪金雇佣。有关谈判于1995年年中结束，达成了服务贸易总协定《第三议定书》。《第三议定书》于1995年7月21日在服务贸易理事会上获得通过，1996年1月30日生效。但是，这一谈判取得的成果有限。各方在附在《第三议定书》之后的关于自然人流动的具体承诺减让表中，改进承诺的幅度不大。

3.基础电信服务谈判

世贸组织成员1997年4月15日达成的服务贸易总协定《第四议定书》及其附件，就是通常所说的“基础电信协议”。《第四议定书》本身十分简短，仅规定了生效时间等程序性问题。而作为其附件的世贸组织成员关于基础电信的具体承诺减让表和GATS第2条例外清单，则是该协议的主要内容。

乌拉圭回合谈判结束时，谈判各方之所以决定就基础电信服务继续进行谈判，是因为它们都希望通过这一延长，使谈判能够反映出技术的飞速发展，以及电信管理体制当时正在进行的一些变革，从而实现更高的市场开放水平。谈判于1994年5月开始，在基础电信谈判组中进行，最初有33个参加方。根据《关于基础电信谈判的决定》，谈判应于1996年4月30日结束。各方参加基础电信谈判组是自愿的。到1996年4月底，谈判组的正式参加方共有53个，另外还有24个为观察员（包括一些申请加入方）。当时，共有48个参加方正式提交了具体承诺（包括在34份减让表中）。但是，一些参加方认为，这一结果不足以使谈判成功结束。

1996年4月，当时的世贸组织总干事鲁杰罗出面斡旋，表示希望各方能维持谈判已取得的成果。他建议将谈判成果先附于议定书之后，待1997年初再给各方1个月的时间重新审议各自在市场准入和最惠国待遇问题上的立场，并对各自在议定书后所附的减让表进行修改。谈判参加方在4月30日的服务贸易理事会上，采纳了总干事的这一建议，并决定将1997年2月15日定为谈判新的最后期限，使谈判出现了进一步取得进展的机会。1996年4月以后，基础电信组成立，代替了原来的基础电信谈判组，负责再次延长之后的谈判。基础电信组修改了关于参加其会议的规则，使所有世贸组织成员对其活动都拥有了发言权。只有仍然在加入过程中的申请方在提出请求后，才以观察员的身份与会。7月，谈判重新恢复。此后，基础电信组每月召开一次会议，各方同时也就各自的市场准入承诺举行了无数次的双边谈判。在12月的新加坡部长级会议期间，各方也保持了非正式的接触。到1997年1月，各方已经为2月的最后期限做好了准备。谈判最终取得了成功。4月15日，服务贸易总协定《第四议定书》在世贸组织服务贸易理事会获得通过。在1997年剩余的时间里，各方展开了国内的批准程序，为议定书的接受和所作承诺的履行做准备。1997年11月最后期限之前已经接受了《第四议定书》的成员们召开了一系列会议，《第四议定书》终于1998年2月5日起生效。此时，该议定书的成员已达到72个，其电信市场约占全球的93%以上。

4.金融服务谈判

“金融服务协议”是指世贸组织成员1997年12月12日达成的服务贸易总协定《第五议定书》及其附件。《第五议定书》本身也仅规定了生效时间等程序性问题。作为附件的世贸组织成员关于金融服务的具体承诺减让表和服务贸易总协定第2条例外清单是该协议的主要内容。世贸组织成员在各自的减让表和例外清单中，就银行、保险、证券以及有关的辅助服务承诺了不同程度的市场开放水平。

1993年乌拉圭回合谈判后期，虽然谈判各方在金融服务部门已经有了一些市场准入和国民待遇的承诺，但是该部门整体上市场开放水平仍然不高，以双边互惠为基础的最惠国待遇例外仍然广泛存在。因此，在乌拉圭回合结束时，谈判各方决定延长该部门的谈判。谈判在《服务贸易总协定》生效后6个月内继续进行，至1995年6月底结束。在此期限之前，世贸组织成员可以改进、修改或撤回其就金融服务作出的部分或全部承诺，也可以援引新的最惠国待遇例外。与此同时，现有以双边互惠为基础的最惠国待遇例外暂不适用。

1995年的谈判实际上结束于7月28日，而不是原计划的6月30日。谈判结果，29个世贸组织成员（欧盟计为一方）或者改进了其在金融服务领域的具体承诺，或者取消、削减了其在金融服务领域的最惠国待遇例外。这些改进后的承诺作为了服务贸易总协定《第二议定书》（“临时金融服务协议”）的附件。但是，由于《第二议定书》的参加方和承诺水平都很有限，特别是美国作为最主要的谈判方之一，没有对其承诺作出改进，而是采取了以双边互惠为基础的广泛的最惠国待遇例外，因此，该议定书被认为是“临时性”的协议。谈判参加方决定再继续进行2年的谈判，直到1997年。

1997年4月，谈判重新开始。世贸组织成员从11月1日起至12月12日谈判的最后期限，再一次有了改进、修改或撤回其金融服务承诺和援引最惠国待遇例外的机会。11月14日，服务贸易理事会首先通过了服务贸易总协定《第五议定书》的案文。随后，谈判各方在12月12日的最后期限，也就各自新的改进后的金融服务承诺达成了协议。代表70个世贸组织成员所作承诺的56份减让表与16份服务贸易总协定第2条例外清单（或对原清单的修正）一起，成为了《第五议定书》的附件。《第五议定书》开放至1999年1月29日，供参加谈判的世贸组织成员批准接受。52个成员在该期限之前接受了该议定书，并根据议定书中的规定决定该议定书于1999年3月1日生效。第二轮谈判临近结束期间，又有27个成员作出了金融服务市场开放的承诺，使得这一协议影响的国家和地区扩大到102个。

5.商业信息服务谈判

随着科技的发展，信息在经济发展中的作用越来越大，在世界范围内的信息技术产品及其信息服务已经得到迅速发展。1996年12月13日，通过谈判世贸组织在新加坡会议上通过了关于信息技术产品贸易的部长会议宣言，即《信息技术产品协议》。该协议将信息技术产品分为6大类：计算机类产品、通信设备、半导体零部件、半导体制造设备、软件类和科学仪器。该协议规定，到2000年，分四个阶段将信息技术产品的进口关税降为零，每一阶段下降25%。到1997年3月，已有40各国家和地区加入该协议。

（二）完善框架协议的谈判

完善框架协议是世贸组织新体制下的重要工作，现已成立《服务贸易总协定》规则工作组，主持有关保障措施、补贴和政府采购三个领域的谈判。其中政府采购领域的谈判获得了重大进展，并于2011年12月15日达成了新的《政府采购协议》，以完善1994年的协定内容。而其他两项谈判因各方争议过大，至今没有得到有效的谈判成果，谈判依旧继续。