中国外汇管理体制和人民币汇率制度改革

4.4　中国外汇管理体制和人民币汇率制度改革

4.4.1　中国外汇管理体制改革

4.4.1.1　中国外汇管理体制的演变

随着我国对外开放程度的进一步加大和国力的进一步增强，外汇管理措施也进行了相应的调整改革，总的趋势是由紧到松的过程，最终促使我国融入国际经济体系中。回顾我国外汇管理体制的变化，大致可分为三个阶段。

第一阶段（1949—1978年）：严格外汇管理时期

（1）建国初期外汇管理（1949—1952年）

新中国成立前夕，国内物价飞涨，通货膨胀严重，同时进口货物价格低廉，出现了巨大的国际收支逆差。货币贬值过快，金融秩序混乱，外汇黑市交易猖獗，资金外逃严重。随着全国各地的先后解放，华北、华东、华中、华南各大行政区分别颁布了外汇管理办法和实施细则。当时外汇管理的主要任务是建立独立自主的外汇管理制度和汇价体系。

此时期外汇管理主要有以下几个方面的内容：一是建立了外汇的供汇和结汇制度。规定出口货物所获外汇、各种业务和劳务所得的外汇以及华侨汇款，均须卖给或集中于中国银行。进口所需外汇和其他非贸易用途的外汇，可以按规定向外汇管理机关申请，申请批准后，由国家银行卖给外汇。针对当时的进出口贸易主要由私人经营的情况，全面实行了进出口贸易许可证管理制度。二是外汇的统一分配使用。在1950年10月颁布的《外汇分配使用暂时办法》中，规定了各种外汇收入一律由中央人民政府财经委员会统一掌握分配使用。外汇分配的原则是：先中央后地方，先工业后商业，先公后私。三是建立了独立自主的人民币汇价体系。天津于1949年1月18日首先挂出了人民币对资本主义国家的汇价。汇价的计算由出口物资比价、进口物资比价、侨汇购买力比价三者综合加权平均值计算得出。当时国内由于国民党统治时期遗留下来的通货膨胀和其他因素影响，物价节节上涨。如上海批发物价指数在1948年6月为100，到了1950年3月则上涨到2 242.93，而同期的美国由于经济危机，物价下跌。根据物价变动，政府为了鼓励国内大宗物资出口，将美元汇率从1949年4月10日的1美元等于618元旧人民币下调为1950年3月13日的1美元等于42 000元旧人民币。1950年3月，我国执行了《关于统一国家财政经济工作的决定》以后，迅速制止了全国性物价上涨，物价逐步趋于稳定。四是建立了外汇指定银行管理制度。在全国共核准了53家银行经营外汇业务，同时加强了对外商银行的管理，取消了这些银行在华的一些特权。五是建立了人民币、外币和金银进出国境的管理制度，严格禁止私自携带或邮寄人民币、外币和金银出境。

经过这一时期的努力，国家外汇收入有了大量增加，扭转了新中国成立前的大量外汇逆差。但这一时期由全国各大行政区实行各自的外汇管理法令，外汇管理处于分散状态。

（2）计划经济时期外汇管理（1953—1978年）

从1953年起，我国进入社会主义改造和建设时期，随着私营金融业和私营出口商的社会主义改造的完成，对外贸易由国营外贸专业公司统一经营，外汇业务开始由中国银行统一经营，这一时期的外汇管理采取“集中管理，统一经营”的方针。对外汇收支实行全面的指令性计划管理，外贸用汇实行计划管理，加强对非贸易外汇的管理，中国国内禁止外币流通、使用、质押等，禁止私自买卖外汇，禁止任何形式的套汇、逃汇。

这一时期的汇价较为稳定，从1953年至1972年，主要产品价格纳入国家计划，国内物价全面稳定，而国际货币体系所确定的以美元为中心的汇率也相对稳定，所以人民币对外币的比价也较稳定，汇价大致稳定在1美元等于2.46元人民币。1973年起世界经济激烈动荡，布雷顿森林体系崩溃，人民币汇率原则上采用钉住汇率制，货币的构成按1975年11月时，美元集团和西德马克集团货币汇率的中间线上选用13种货币加权平均，美元和西德马克的比重较大。这一时期人民币对美元升值，由1972的1∶2.24升为1979年的1∶1.55。

第二阶段（1979—1993年）：由紧向松的外汇管理体制改革时期

1980年我国在国际货币基金组织和世界银行的席位的恢复，要求外汇管理与国际规范相适应。随着20世纪70年代与一些发达国家的正常交往恢复，对外开放逐渐增加，国际交往增强，在贸易、投资领域的交流越来越多，原来的集中的外汇管理体制表现出其应变能力差、缺乏灵活性、不利于鼓励出口创汇的积极性等缺陷。随着我国经济体制改革步伐的加快，外汇管理体制的改革也启动了。主要内容如下：

（1）设立了专门管理外汇机构。国务院于1979年3月正式批准建立国家外汇管理局，并赋予其管理全国外汇的职能。

（2）外汇留成制和外汇调剂市场的建立。随着外汇经营权的下放，鼓励外商投资企业自行出口产品，外汇留成制及外汇调剂市场的出现打破了原来的统收统支的集中体制。允许在地方外汇管理局开设留成账户，把创汇和用汇相结合，鼓励出口企业的积极性。从1988年到1993年，上海外汇调剂市场的外汇交易总量达到153亿美元，年交易额从1988年的7.3亿美元，增加到1993年的53亿美元。

（3）允许个人持有外汇。1984年7月中国银行开办了个人外币储蓄存款，允许国内居民持有外汇。个人收入的外汇准许个人保留，但不准私自买卖、私自携带或邮寄出境，国内居民出国探亲、移居出境、出国留学等所需外汇凭有关证明向外汇管理部门申请，经批准后，向银行购买外汇。

（4）建立了外债管理体制和外债统计监测系统。国家外汇管理局是监测和管理中国外债的机构。1987年7月，国家外汇管理局发布了《外债统计监测规定》，规定所有境内机构的外债必须向国家外汇管理局登记。并于1989年11月公布了实施细则，细化外债登记的有关规定。

（5）对携带外汇、贵金属和人民币出入境的管理。中国居民从国外及港澳地区收到外汇收入可以保留并在中国银行或指定银行开立外汇账户。在国外或港澳地区工作的中国居民所得外汇收入必须调回境内，不允许存放在境外。非居民可在中国银行和其他批准的金融机构设立非居民账户。非居民汇入或带入的外汇必须兑成人民币或外汇券（Foreign Exchange Certificate，FEC）才能用于各种支付，外汇券是1980年国务院授权中国银行发行的一种含有外汇兑换证明的人民币代用券。

黄金制品、白银制品入境不受限制，但入海关时必须申报；携带金银和金银制品出境时，携带者必须提交入境时的申报单或人民银行开出的准带证明。非居民可在专门的商店购买金银和金银制品，但带出境时要提交购买发票。

第三阶段（1994年至今）：外汇管理体制的重大改革时期

1993年12月25日，国务院发布了《国务院关于进一步改革外汇管理体制的通知》，中国人民银行也于1993年12月16日对外公布了《关于进一步改革外汇管理体制的公告》，开始了我国外汇管理的根本性改革，采取了一系列举措，构建外汇运作市场机制的框架。

（1）人民币实行以市场供求为基础的单一的、有管理的浮动汇率制度。1994年1月1日，官方汇率和调剂市场汇率并轨，使用单一汇率。汇价为1美元兑换8.7元人民币。并在1994年4月4日，在上海建立了全国统一的银行间外汇市场，使人民币汇率形成机制发生了根本性变化，汇率产生不是由国家外汇管理局挂牌，而是由外汇市场上外汇指定银行间的外汇买卖所决定，中国人民银行根据前一日银行间外汇市场交易的加权平均价，公布人民币对美元交易的中间价，并参照国际外汇市场变化，同时公布人民币对其他主要货币的汇率。各外汇指定银行在此汇率的基础上，在中国银行规定的上下2.5‰的浮动幅度范围内补充自行挂牌，对客户买卖外汇。中国人民银行参与外汇市场吞吐外汇，适时调控，使人民币汇率稳定在一个合理的水平上。

（2）实行银行的结汇、售汇制。对外汇收支体制做出了重大改革的外汇管理体制取消了外汇上缴的额度和现汇留存制度，实行新的结汇、付汇和售汇办法及相应的外汇账户管理制度，并为此发布实施《结汇、售汇和付汇管理的暂行规定》。

（3）1994年元月起停止发行外汇券，已发行流通的外汇券，可继续使用逐步兑回。从1995年1月1日起，外汇兑换券停止在市场上流通，境内机构以及来华人员、华侨、港澳台同胞和境内居民个人不得用外汇兑换券计价、收付、结算。至1995年6月30日中国银行兑换结束。这样曾在我国对外开放初期起过特殊作用的外汇券退出历史舞台。

（4）人民币在经常项目下的有条件可兑换发展为经常项目下的可兑换。1996年1月国务院颁布了《中华人民共和国外汇管理条例》，1996年4月1日起正式实施，取代了1980年的暂行条例，使外汇管理步入了规范化和法制化的轨道。该条例也体现了对外汇以直接管理为主过渡到以间接管理为主的管理方式。通过1994年的改革，汇率稳中有升，外汇储备快速增长，使我国对取消经常性国际支付和转移的汇兑限制有了坚定的信心。1996年11月27日，时任中国人民银行行长的戴相龙致函国际货币基金组织，宣布从12月1日起接受国际货币基金组织协定第八条款的义务，取消对经常项目汇兑环节上还存在的部分限制，实现人民币经常项目可兑换。并于1997年1月20日发布了《国务院关于修改〈中华人民共和国外汇管理条例〉的决定》，为人民币经常项目可兑换提供了法律的保障。

4.4.1.2　现行中国外汇管理制度

根据《中华人民共和国外汇管理条例》，现行外汇管理框架主要由进出口收付汇核销系统、资本项目事先审批制、对银行的结售汇和外汇业务执法监管、外汇（债）统计（监测）系统和国际收支统计申报监管系统构成。这里主要介绍经常项目和资本项目的外汇管理。

1.经常项目外汇管理

经常项目外汇管理是外汇管理的关键。我国外汇管理规定：所有外汇收入应全部调回境内，不得在境外存放或以收抵支（该措施不仅针对跨国公司在华企业，对境内其他经济单位同样适用）；经常项目下外汇收入可通过在境内银行开立的外汇结算账户保留，但保留金额受结算账户最高余额限制。为适应我国企业快速融入国际经济竞争环境，国家外汇管理局对有关经常项目外汇管理政策进行了调整，于2001年1月1日起推出出口收汇核销改革政策、中资企业外汇结算账户管理改革政策、境内居民个人自费出国（境）留学售付汇管理改革政策等三项改革政策。

2.资本项目外汇管理

我国资本项目下的外汇收入，包括外汇资本金和外债，应当通过境内银行开立的外汇专用账户保留，结汇需经外汇局逐笔审批；所有对外支付，均需有真实的交易作背景，对外支付的真实性审核由外汇局审批。目前管理的内容主要有：

（1）对资本市场和货币市场准入的限制。

（2）对外借贷款（包括对外担保）的限制。

（3）对外直接投资（包括不动产投资）的限制。

（4）资本项目外汇收入汇回及结汇的限制。资本项目下所有的外汇收入未经批准，都必须调回境内，而不得存放境外。资本项目下的外汇收入可以开立专用账户，保留外汇，经外汇管理部门核准后才可以结汇。

（5）对居民的购汇限制。

4.4.1.3　我国外汇管理体制改革的发展趋势

1.进一步完善人民币汇率的生成机制

目前我国的外汇市场交易主体少，其行为能力受到严格限制；交易币种单调，只有美元、港币和日元，不利于规避风险；交易品种单一，使企业缺乏防范汇率风险的有效手段，不利于中央银行对外汇市场的干预。

为了使市场的供求力量在汇率生成机制中发挥更直接的作用，首先要增加银行间的交易主体。加大市场交易主体的头寸限额弹性，提高它们经营外汇的积极性和主动性。其次，改变目前中央银行根据银行间外汇市场前一营业日加权平均公布基准汇率的做法，由主要几家商业银行根据当日的外汇市场供求情况，参考前一营业日银行间外汇市场的加权平均价，公布当日银行间外汇买卖的汇率浮动幅度；银行与客户之间的即期汇率可在公布的市场即期汇率的一定幅度内由银行确定，客户和银行之间的大额即期买卖汇率，可根据公布的市场汇率由银行和客户自由议定。再次，完善结售汇制，逐渐放松对贸易、非贸易下的结售汇管理，增加外汇需求的市场性。最后，增加交易的币种、品种，并允许汇价在某一幅度内有一定的波动。增加汇率的信号作用，使市场参与者真正地认识到汇率风险及对风险的规避方法，为人民币汇率形成市场与国际汇率市场接轨打下基础，积累经验。

2.积极谨慎地推进人民币自由兑换，最终实现人民币资本项目下的可兑换

随着世界经济一体化的发展，实现人民币可兑换应该是大势所趋。同时，我们也应该认识到，货币可兑换是一把“双刃剑”，而且是一个不可逆的过程。因此，作为一个发展中国家，我们要充分考虑货币可兑换可能带来的好处和风险，审时度势、权衡利弊地做出选择，并在不同的阶段采取合理措施，在实现货币可兑换带来的好处的同时，切实防范可能产生的风险。

要实现一国货币可兑换必须具备一定的条件，同时这些条件又不是与生俱来的，而是在推进货币可兑换的进程中逐步形成的。因此，我国要真正实现人民币可兑换，不能也不可能等到各方面条件都具备了以后再进行改革推进。否则，将进一步加大人民币兑换管制的成本，不利于中国融入金融全球化的进程，更不利于中国经济的可持续发展。

我国已经实现了经常项目的可兑换，并正在逐步放宽资本项目的部分管制。从现实选择上，渐进式是我国资本项目可兑换开放的理想模式。在实行资本项目可兑换的次序上，宜先取消对非居民的限制，而后放松对居民的限制；在本国居民中，又宜先公司，后非银行金融机构，再银行，最后个人；在期限上，先放松长期资本后放松短期资本的流入。

4.4.2　人民币汇率制度的演变

人民币汇率制度指的是我国货币当局对人民币汇率变动的基本方式所作的基本安排和规定。它同任何汇率制度一样，包括确定汇率的依据、汇率波动的界限、维持汇率应采取的措施和规定汇率应怎样调整。我国人民币汇率制度的内容是随着我国经济环境的演变而不断变化的，在不同的经济时期，人民币汇率制度有着不同的内容。

4.4.2.1　改革开放后的人民币汇率安排

改革开放以后，我国人民币汇率安排大致经历了四个发展阶段：

第一阶段（1979—1984年）

1979年我国的外贸管理体制开始进行改革，对外贸易由国营外贸部门一家经营改为多家经营。由于我国的物价一直由国家计划规定，长期没有变动，许多商品价格偏低且比价失调，形成了国内外市场价格相差悬殊且出口亏损的状况，这就使得人民币汇价不能同时照顾到贸易和非贸易两个方面。为了加强经济核算并适应外贸体制改革的需要，国务院决定从1981年起实行两种汇价制度，即另外制定贸易外汇内部结算价，并继续保留官方牌价用作非贸易外汇结算价。这就是所谓的“双重汇率制”或“汇率双轨制”。

1980年人民币官方牌价为1美元＝1.5元人民币。从1981年1月到1984年12月期间，我国实行贸易外汇内部结算价，贸易外汇1美元＝2.80元人民币，官方牌价即非贸易外汇1美元＝1.50元人民币。前者主要适用于进出口贸易及贸易从属费用的结算；后者主要适用于非贸易外汇的兑换和结算，且仍沿用原来的一篮子货币加权平均的计算方法。

随着美元在20世纪80年代初期的逐步升值，我国相应调低了公布的人民币外汇牌价，使之同贸易外汇内部结算价相接近。1984年底公布的人民币外汇牌价已调至1美元＝2.796 3元人民币，与贸易外汇内部结算价持平。

第二阶段（1985—1990年）

在人民币双重汇率制下，外贸企业政策性亏损，加重了财政补贴的负担，而且国际货币基金组织和外国生产厂商也对双重汇率提出了异议。1985年1月1日，我国又取消了贸易外汇内部结算价，重新恢复单一汇率制，1美元＝2.80元人民币。

事实上，1986年随着全国性外汇调剂业务的全面展开，又形成了统一的官方牌价与千差万别的市场调剂汇价并存的新双轨制。而且当时全国各地的外汇调剂市场，在每一时点上，市场汇率水平不尽相同。这种官方汇率与市场汇率并存的多重汇率制一直延续到1993年底。进入20世纪80年代中期以后，我国物价上涨速度加快，而西方国家控制通货膨胀取得一定成效。在此情况下，我国政府有意识地运用汇率政策调节经济与外贸，对人民币汇率作了相应持续下调。1995年8月21日，人民币汇率调低至1美元＝2.90元人民币，同年10月3日再次调低至1美元＝3.00元人民币，同年10月30日又调至1美元＝3.20元人民币。

从1986年1月1日起，人民币放弃盯住一篮子货币的做法，改为管理浮动。其目的是要使人民币汇率适应国际价值的要求，且能在一段时间内保持相对稳定。

从改革开放以后至1991年4月9日的10余年间，人民币汇率政策的特点表现为以下几个方面：一是分别实施过贸易外汇内部结算价与公布牌价并存的双重汇率体制，以及官方汇率与市场汇率并存的多重汇率体制；二是公布的人民币官方汇率按市场情况调整，且呈大幅贬值趋势，这与同期人民币对内实际价值大幅贬值以及我国的国际收支状况是基本上相适应的；三是在人民币官方汇率的调整机制上，做过多种有益的尝试，如盯住一篮子货币的小幅逐步调整方式以及一次性大幅调整的方式，这些为以后实施人民币有管理的浮动汇率制度奠定了基础；四是市场汇率的机制逐步完善；五是市场汇率的调节作用在我国显得越来越大。

第三阶段（1991—1993年）

自1991年4月9日起，我国开始对人民币官方汇率实施有管理的浮动运行机制。国家对人民币官方汇率进行适时适度、机动灵活、有升有降的浮动调整，改变了以往阶段性大幅度调整汇率的做法。实际上，人民币汇率实行公布的官方汇率与市场汇率（即外汇调剂价格）并存的多重汇率制度。

我国人民币有管理的浮动汇率制度主要指人民币官方汇率的有管理的浮动，其基本特点是，我国的外汇管理机关即国家外汇管理局根据我国改革开放与发展的状况，特别是对外经济活动的要求，参照国际金融市场主要货币汇率的变动情况，对公布的人民币官方汇率进行适时适度、机动灵活、有升有降的浮动调整。在两年多的时间里，官方汇率数十次小幅调低，但仍赶不上水涨船高的出口换汇成本和外汇调剂价。

第四阶段（1994—2005年）

从1994年1月1日起，我国实行人民币汇率并轨。1993年12月31日，官方汇率为1美元兑换人民币5.8元，调剂市场汇率为1美元兑换人民币8.7元左右。从1994年1月1日起，将这两种汇率合并，实行单一汇率，人民币对美元的汇率定为1美元兑换8.70元人民币。同时，取消外汇收支的指令性计划，取消外汇留成和上缴，实行银行结汇、售汇制度，禁止外币在境内计价、结算和流通，建立银行间外汇交易市场，改革汇率形成机制。这次汇率并轨后，我国建立的是以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。

随着改革开放的不断深入，我国外汇管理体制相继进行了一系列重大的改革，1996年11月27日，中国人民银行正式致函国际货币基金组织：中国将不再适用国际货币基金组织协定第十四条第2款所规定的过渡性安排，并正式宣布，自1996年12月1日起，我国将接受国际货币基金组织协定第八条第2款、第3款和第4款的义务，实现人民币经常项目可兑换，从此不再限制不以资本转移为目的的经常性国际交易支付和转移，不再实行歧视性货币安排和多重汇率制度。

4.4.2.2　人民币汇率安排的新阶段

2005年7月21日，中国人民银行发布［2005］第16号文——关于完善人民币汇率形成机制改革的相关事宜公告。其主要内容如下：

（1）自2005年7月21日起，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。人民币汇率不再盯住单一美元，形成更富弹性的人民币汇率机制。

（2）中国人民银行于每个工作日闭市后公布当日银行间外汇市场美元等交易货币对人民币汇率的收盘价，作为下一个工作日该货币对人民币交易的中间价格。

（3）2005年7月21日19：00时，美元对人民币交易价格调整为1美元兑8.11元人民币，作为次日银行间外汇市场上外汇指定银行之间交易的中间价，外汇指定银行可自此时起调整对客户的挂牌汇价。

（4）现阶段，每日银行间外汇市场美元对人民币的交易价仍在人民银行公布的美元交易中间价上下千分之三的幅度内浮动，非美元货币对人民币的交易价在人民银行公布的该货币交易中间价上下一定幅度内浮动。

（5）中国人民银行将根据市场发育状况和经济金融形势，适时调整汇率浮动区间。同时，中国人民银行负责根据国内外经济金融形势，以市场供求为基础，参考一篮子货币汇率变动，对人民币汇率进行管理和调节，维护人民币汇率的正常浮动，保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定，促进国际收支基本平衡，维护宏观经济和金融市场的稳定。

人民币汇率安排改革的核心是放弃盯美元，参考一篮子货币，以建立调节自如、管理自主的，以市场供求为基础的，更富有弹性的人民币汇率机制。从短期来看，人民币一定的升值，将有利于降低进口技术、设备和引进管理人才的成本，促进企业调整产品结构，从而提高综合竞争力。从长远战略来看，人民币汇率新机制的建立，将有利于推进人民币汇率安排的市场化改革进程，建立健全以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率体制，保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定。

专栏4－3　人民币汇率制度改革与汇率的变化

续　表

资料来源：根据中国金融统计（1949—2005）和中国人民银行网站数据整理。