银行监管的必要性

第一节　银行监管的必要性

一、银行系统的内在不稳定性

银行系统的内在不稳定性表现为银行挤兑。银行挤兑是存款人集中大量提取存款的行为，是一种突发性、集中性、灾难性的危机。自有银行以来，挤兑现象就相并而存。据载，世界上最早的两家银行是1272年和1310年在意大利设立的巴尔迪银行和佩鲁齐银行，均因债务和挤兑问题于1348年倒闭。始于银行挤兑而爆发的1929～1933年的经济大危机，使美国大约1.1万家银行倒闭或被兼并，造成金融混乱。20世纪70年代以来，银行危机发生的频率越来越高，世界上有100多个国家和地区的银行曾发生过银行挤兑的灾难。

金融系统存在的这种内在不稳定性的理论依据是银行资产负债表的期限错配(maturity mismatch)特征，银行负债(主要是存款)的期限较短，而银行资产的期限较长且流动性差。当银行的流动性需求超过银行短期资产价值时，银行挤兑就会发生。如果整个金融系统出现流动性危机，那么，金融危机就会发生。论证银行内在不稳定性的理论很多，在此根据当代金融危机理论，作一简单介绍。

(一)囚犯困境与银行挤兑

一般来说，在发生大规模金融危机期间，挤兑现象会非常严重，同时正是由于挤兑国内银行，导致金融危机愈加严重。比如在1998的东南亚金融危机、俄罗斯金融危机，以及2008年美国金融危机时，银行挤兑现象都非常严重，很多时候正是银行挤兑摧残了雪上加霜的国家经济。

银行挤兑往往是由于谣言四起，存款客户不再放心将钱放在银行中，在这种情况下，根据囚犯困境^[1]，每个存款者会算计到:第一，给定对方提款，自己面临两种选择:提款或不提款。假设提款不会受损失，而若不提款则会使存款全部损失掉，所以最优策略是提款。第二，给定对方不提款，自己面临两种选择:提款或不提款。假设提款可以使得自己要么得到额外的好处，要么至少可以得到本该得到的好处，所以最优策略仍是应该提款。因此，权衡的结果是，无论给定对方何种策略，自己的最佳策略就是提款。而这一各自进行理性算计的结果显然从双方整体上看并不是最佳的。因为，存款者纷纷去银行提取存款，在很短的时间内，银行又无法筹措大量的现金，最终的结果就是银行倒闭，很多人只能取回银行存款的一部分，甚至可能是一分存款都拿不到。这种情况往往就是现实生活中许多银行因挤兑风潮倒闭的根源。

囚犯困境模型证明了当事人个体理性与集体理性的冲突:每个人都按照自身眼前利益最大化的原则行事，只要银行无法充分保证未来的流动性需求总能顺利得到满足，就有可能使得银行挤提发生。当然，囚犯困境的解释过于极端或悲观。现实是人们在别人的既定策略下可能有不同的最优策略。亦即，不会无论如何都将存款提了再说。

但是，囚犯困境模型告诉人们，只有强有力、权威的、有担保能力的政府才可以出面保证客户资金安全并辟谣，来防止挤兑的发生，即加强政府对银行的监管。

(二)道德风险与银行危机

道德风险模型强调金融机构的道德风险与资产泡沫之间的关系。20世纪80年代美国出现了大量的储蓄贷款协会倒闭的现象，经济学家和政策制定者在对这场倒闭风潮的反思和寻找其引发的根源时认识到，在一个管制松散的环境中，存款保险制度会引发严重的道德风险问题，道德风险问题是引起这场金融混乱和动荡的主要原因。

研究道德风险与金融危机关系的代表人物是克鲁格曼(Krugman，1998)，他认为，政府对国内银行负债的隐性或显性担保会导致国内银行借贷活动中的道德风险问题。由于有政府的隐性或显性担保，国外投资者以较低的利率借款给国内银行，资本充足率低且缺乏谨慎监管的国内银行由于有政府的担保而投资于高风险领域，导致资产泡沫化。当资产泡沫破灭时，由于国内银行资产过多地暴露于资产市场而使其资产负债急剧恶化，陷入困境，引发银行危机。

同时，克鲁格曼还认为，国内银行所持有的巨额不良贷款是政府将来的消费支出，银行和政府之间的紧密关系使得存款者认为政府会对陷入困境的国内银行进行援助。因此，从本质上看，国内银行的不良贷款与政府支出是等价的。

因此，完善政府的金融监管措施是今后金融改革的重要内容之一。

(三)金融恐慌与银行挤兑

在戴梦德(Diamond)和戴博维格(Dybvig，1983)的银行挤兑模型中，他们认为，银行将存款人的存款投资于中长期项目，银行实现这一投资活动的前提是所有存款人不会在同一时间提取存款。在正常情况下，银行的贷款得以支持长期经济活动，经济运转正常，存款人得到存款利息，银行赚取贷款利息。但当许多存款人从银行提取存款时，由于银行的流动资金有限，银行不得不将其投资从长期贷款中提前收回，这将导致银行贷款收益的损失。此时，银行不能偿还所有存款人的本息，从而最先提取存款的存款人损失最小，而最后提取存款的存款人损失最大。因此，如果由于某种原因使得存款人确信他人会提前提取存款，那么每一个存款人的理性选择就是立即从银行提取存款，结果导致所有存款者都将遭受较大损失，银行危机发生。

因此，根据戴梦德的金融恐慌模型，银行挤兑是理性的存款者的预期自我促成的。即任何引起存款者预期挤兑会发生的事情都会导致挤兑现实地发生，而与银行本身的健全与否无关。如果所有的存款者都不提取存款，那么，所有存款者的福利都增加。尽管如此，在预期给定的情况下，单个存款者提前提取存款仍然能增加个体的福利，这就意味着每一个存款者都有提前提取存款的激励。因此，当所有的存款者选择逃离时，银行挤兑和金融危机很快就会发生。

根据戴梦德和戴博维格的观点，对银行来说，任何引起存款者预期会发生挤兑的事情都会现实地引起挤兑的发生。因此，银行必须对保持存款者的信心予以特别关注。

二、银行危机的传染性

当单个银行倒闭时，如果对整个金融系统不具有传染性，政府也没有必要花大力气对银行实施监管。但不幸的是，经济学家告诉我们，银行危机具有很强的传染性。这种传染主要体现在以下两个方面:

(一)信息传染

在银行同业市场上，由于信息的外部性，当存款者观察到银行经营业绩之间的强相关性时，信息传染就会发生。因为，根据信息的溢出效应，经济中多家银行的风险投资收益具有正的相关性，每一家银行中具有耐心的存款者能获得银行风险投资项目结果的完全信息，一旦银行的存款者首先观察到这种信息，就会导致一些银行倒闭。其他银行的存款者会对由银行倒闭数目所提供的嗓音信号作出反应，并在获得他们进行储蓄的银行的风险投资项目结果的信息之前就对这些银行进行挤兑。这样，单个银行的挤兑会在银行系统中进行传染，导致其他银行的金融恐慌。

(二)信贷传染

由于银行同业风险分担或银行支付清算系统的存在，银行之间存在一定的信贷关系。这种信贷关系会使银行危机借助于信贷传染渠道蔓延下去。以旅行存款为例，旅行存款者可以在一个地方存款，而在另一个地方消费。旅行存款者要么在进行存款的银行取款、携带现金到目的地消费，要么将银行存款转移到目的地银行。当银行之间有信贷业务时，存款者的第二种选择是可行的。如果目的地银行倒闭，那么旅行存款者就会在其开户的银行提前取款，当流动性需求超过这家银行的资产时，这家银行也将倒闭，从而银行挤兑从旅行目的地传染到了旅行出发地。

由银行危机的传染性而引发的风险，经济学家称之为“银行业系统风险”，所谓银行业系统风险，是指系统性事件造成的连锁反应给银行业带来的风险。而这种银行业系统风险的存在使银行危机的社会成本加大。因此，加强对银行业的监管十分必要。

专栏7

1997年亚洲金融危机的爆发与蔓延

一、危机首先在东南亚爆发并波及中国香港、台湾

自1997年初起，国际货币投机者开始把东南亚地区特别是泰国作为其在全球投机中的主攻目标，大量抛空泰铢。泰国政府虽尽力挽救，但仍无法阻止泰铢不断走软，最终在7月2日不得不放弃固定汇率制，造成泰铢狂跌的情况。

国际投机家在泰国得手后，很快又把进攻的矛头指向菲律宾、马来西亚和印尼，从而引起3国货币的狂跌。东南亚国家货币贬值影响到它们的股市，大多数东盟国家的股票市值至10月底都下跌了20%以上，其中尤以金融类和房地产类股票的下跌为最甚。

国际投机家在东南亚金融市场得手后，于1997年第三季度开始对中国台湾和香港的金融市场频频发起攻击。香港特别行政区政府在关键时刻迅速采取了有力的调控措施，成功地捍卫了港元联系汇率制。但是与此同时，香港股市却付出了巨大的代价。据统计，从8月7日恒生指数创下16 800多点高位到10月28日跌至9 000点左右，港股市值损失超过2万亿港元。

二、危机蔓延至东北亚

进入第四季度，在东南亚金融危机的影响下，韩国爆发了一场深刻的金融动荡。从10月底起韩元兑美元的比价持续下跌，11月17日，韩元与美元的比价跌破1 000∶1的强阻力位，11月24日，汉城股指一天内下跌7.61%，创10年来最低点，与年初相比，股市跌幅超过40%。

在金融危机中，韩国的大企业纷纷遭殃，大企业集团的倒闭又连累了一大批为其生产配套设备的中小企业。企业的大量倒闭使韩国银行呆账和坏账剧增。据韩国的外国投资银行估计，韩国银行坏账高达48万亿韩元，相当于韩国国内生产总值的12%。由于银行呆账、坏账累累，它们的信誉大幅度下降，韩国银行几乎已不可能到国际市场上融资了。与此同时，到期应偿还的外债却越来越多，其中2/3在一年内到期，全部外债中银行所欠达到2/3。

东南亚和韩国的金融风暴很快刮到了日本，使原本就不景气的日本经济愈益恶化。日本经济不景气引起日元大幅贬值，另外，企业倒闭之风越刮越猛，1997年日本企业破产达16 000多家。由于“泡沫经济”破灭，银行坏账、呆账惊人。据日本官方公布的资料，日本银行坏账为76.6万亿日元(约合5 500亿美元)，而美国则认为日本坏账已高达1万亿美元。相当于日本GDP的22%以上。坏账久拖未决，严重制约经济复苏。中小企业因金融机构惜贷而面临严重困难。

三、危机深化并波及俄罗斯、巴西

1998年上半年，金融危机给东亚经济造成的巨大杀伤力不断显现，大多数东亚国家(地区)的经济跌入谷底。尽管各国(地区)的货币都已大幅度贬值，但它们的出口仍呈下降趋势。韩国在2月份出现较高增长后，3、4月份又迅速回落，5月份呈3%的负增长。泰国在1999年头四个月中出口同比下降2.7%，菲、马等国的服装、纺织品等的出口继续下滑。

1998年上半年，东亚国家的内外投资呈持续减少的态势。在国内方面，由于金融危机造成高利率和货币贬值，私人投资者大都表现得极其谨慎。海外投资者由于担心金融危机造成东亚地区投资环境的恶化，进入的外资数量锐减，而大量资金却因对本地区经济前景捉摸不定而逃逸。美国《商业周刊》报道:“大约500亿美元已经从印尼流出。日本的投资商们在(1998年)4月的头10天里购买了价值210亿美元的外国债券和股票，创下历史最高纪录，而韩国公司现在出口时一般实行美元结汇，而不兑换成韩元。”危机造成的另一个经济苦果是通货膨胀，1998年6月，菲律宾的通货膨胀率达10.7%，创近3年来最高水平。泰国6月份通胀率亦为10.7%，达到1981年石油危机以来的最高水平。通货膨胀招致物价大幅度上扬，泰国6月份食品和饮料的涨幅达13.6%。与非、泰等国相比，印尼的通胀状况更令人吃惊。1998年5月一个月，印尼的通胀率就达5.24%。

由于出口不振、投资乏力和大量企业破产、倒闭，失业已成为不少东亚国家严重的经济和社会问题。韩国1998年4月的失业率比一年前增加了一倍以上，达到6.7%，失业人数达到130多万人。1998年上半年，泰国的失业人数已达270万人。1998年5月，菲律宾的失业率高达13.3%。

1998年8月，亚洲金融危机严重影响俄罗斯。在俄宣布大幅度扩大卢布与美元比价的浮动范围和推迟偿还外债及暂停国债券交易后，俄股市、汇市猛泻。之后不久，巴西金融市场持续动荡，汇市和股市大泻。俄罗斯和巴西的金融动荡表明亚洲金融危机已对世界金融市场产生破坏性影响。

三、金融监管的理论依据

金融监管理论，是在政府管制理论的基础上，结合对金融业特殊性的分析，发展和完善起来的。目前，金融监管的理论依据主要有:社会利益论、金融风险论、投资者利益保护论以及管制供求论与公共选择论。它们的论证各有自己的侧重点，但相互之间也有一定交叉。

(一)公共利益理论

它主要是建立在政府拥有的信息是充分的、是为社会整体福利服务的以及具有完全信用三个假设基础上，认为由于市场存在着信息不对称、交易成本以及不完全竞争等问题，私人不可能去监管那些实力雄厚的金融机构，只有通过政府对金融机构的监管，才能够克服市场失灵所带来的负面影响，并改善金融机构的治理水平，从而提高金融运行的效率以及维护金融体系的稳定。

公共利益论认为，金融监管的基本出发点首先是要维护社会公众的利益。而社会公众利益的高度分散化和市场缺陷的存在，有必要让代表公众利益的政府在一定程度上介入金融经济生活，通过管制来纠正或消除市场缺陷，以达到提高社会资源配置效率的目的。

历史经验表明，单个金融机构的行为往往存在着一定的“负外部性”。例如，在其他条件不变的情况下，一家银行可以通过其资产对资本比例的扩大，来增加其盈利能力，这当然会使风险增大。但由于全部的风险成本并不是完全由该银行来承担，而是由整个金融体系乃至整个社会经济体系来承担，这就会使该银行具有足够的动力通过增加风险来提高盈利水平。如果不对其实施监管和必要的限制，社会公众的利益就有很大可能受到损害。

金融监管公共利益理论的基本思想是:一方面积极鼓励政府参与银行的经营和管理，实现对金融的直接控制;另一方面通过增强政府金融监管的权力，发挥政府在金融监管中的作用，可以弥补市场不完全所带来的负面影响。

当然，管制也会带来额外的成本，可能会对金融体系运行的效率产生不利影响。但该理论认为，只要监管适度，就可以在增进社会公众整体利益的同时，将管制带来的成本降到最低水平。

(二)金融风险论

该理论主要从关注金融风险的角度，论述了对金融业实施监管的必要性。

首先，由于金融业高负债率的特点，金融业是一个特殊的高风险行业。巴塞尔银行监管委员会1997年9月公布的《有效银行监管的核心原则》将商业银行风险概括为信用风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风险八类。以银行为例，其资本只占很小的比例，大量的资产业务都要靠负债来支撑，并通过资产负债的匹配来达到盈利目的。在其经营过程中，利率、汇率、负债结构和规模、借款人偿债能力等因素的变化，使得银行业成为风险聚集的中心。而且，金融机构为获取更高收益而盲目扩张资产的冲动，更加剧了金融业的高风险和内在不稳定性。当社会公众对其失去信任而挤提存款时，银行就会发生支付危机甚至破产。

其次，金融业具有发生支付危机的连锁效应。作为整个国民经济中枢的金融体系，其中任何一个环节出问题，都会引起牵一发而动全身的后果。不仅单个金融机构陷入某种危机，而且极易给整个金融体系造成连锁反应，进而引发普遍的金融危机，更进一步地，由于现代信用制度的发达，一国的金融危机还会影响到其他国家，并可能引发区域性甚至世界性的金融动荡。这就是人们常说的存在于金融体系内的“多米诺骨牌效应”。

金融风险的这些内在特性，决定了必须有一个权威机构对金融业实施适当的监管，以确保整个金融体系的安全与稳定。

(三)投资者利益保护论

在现实中，大量存在着信息不对称的情况，这种信息不对称的存在，会导致交易的不公平。即拥有信息优势的一方可能利用这一优势来损害信息劣势方的利益。例如，对于银行和保险公司的经营管理者来说，对自己所在金融机构的风险，会比存款人和投保人更加了解，他们就有可能利用这一信息优势为自己牟取利益，而将风险或损失转嫁给投资者。因此，这就要求政府对信息优势方(主要是金融机构)的行为加以规范和约束，为投资者创造一个公平、公正的投资环境。

(四)管制供求论

管制供求论，将金融监管本身看成是存在供给和需求的特殊商品。从管制的需求看，金融监管是那些想从监管获得利益的人所需要的。比如，现有的金融机构可能希望通过金融监管来限制潜在的竞争者;消费者希望通过监管促使金融机构提高服务质量、降低服务收费。从管制的供给看，政府官员提供管制是为了得到对自身政绩更广泛的认可。由此可见，是否提供管制以及管制的性质、范围和程度最终取决于管制供求双方力量的对比。根据管制供求论，监管者具有通过过度监管来规避监管不力的动机。但这样却可能增加被监管者的成本，降低被管制行业的效率，并从而受到抵制。

(五)公共选择论

公共选择论与管制供求论有很多相似之处，它同样运用供求分析法来研究各利益集团在监管制度提供过程中的相互作用。不同之处在于，该理论强调“管制寻租”的思想，即监管者和被监管者都寻求管制以牟取私利。监管者将管制当做一种“租”，主动地向被监管者提供从而获益;被监管者则利用管制来维护自身的既得利益。