金融监管体系发展与保尔森监管改革方案

二、金融监管体系发展与保尔森监管改革方案

从2007年年底开始，美国总统金融市场工作小组、美联储、美国财政部以及一些国际组织等权威机构和专家开始对金融危机的成因进行了初步的系统性反思，也从不同角度对加强金融监管工作提出了建议。为构筑适应金融创新和市场演进趋势、具有国际竞争力的最优监管框架，经过一段时间酝酿，在吸收美国总统工作小组等各方意见的基础上，美国财长保尔森于2008年3月向国会提交了一份名为“现代金融监管体制蓝图的金融监管改革计划”，提出对美国金融监管体制进行重建。该计划提出建立以目标为基础而不是以金融机构类别为基础的监管模式，并认为这种监管模式能够鼓励和支持金融创新，促进金融体系有效竞争，同时更好地管理金融风险。该计划分别从短期、中期、长期提出改革建议，其中短期建议着眼于解决次贷危机问题；中期建议强调修补现行监管体制漏洞，并为构筑最优监管体制开辟道路；长期建议中提出从金融稳定监管、审慎监管和金融市场商业行为监管三方面重构美国金融监管体系，力求从根本上解决现行监管体制的结构性问题，确保美国在全球金融市场的核心地位。

尽管这一改革计划最终能否得以实施，或在多大程度上能够得以实施尚不可知，但因其对美国长期以来形成的金融监管体系提出了一系列重大改革措施，一旦实施，不仅会触及众多相关机构的利益，也将对美国金融体系产生巨大影响，所以被誉为20世纪30年代“罗斯福新政”以来美国对金融监管体制所进行的力度最大的改革。

（一）美国金融监管改革方案基本内容

在长达218页的“美国金融监管改革蓝图”中，美国财长保尔森建议赋予美联储自经济“大萧条”以来最为广泛的监管金融市场的权力，称美式资本主义需要为“不可避免的市场破坏”进行更好的准备。文件分为八个部分，主要包括美国现行监管体制、短期建议、中期建议以及最佳监管体系的长期建议等。

1．监管改革方案的短期建议

短期建议主要针对正遭受次贷危机冲击的信贷和房屋抵押市场，主要意图是强化市场稳定性和商业行为监管，并作为向中期建议和长期建议中理想监管结构的有益过渡。

首先，要求强化总统金融市场工作小组（PWG）的跨部门协调监管功能，增大其在应对金融系统性风险、增进金融市场间的联系、保护消费者和投资者及提高资本市场效率和竞争能力等方面的作用，增加货币监理署、联邦存款保险公司和储蓄监管局为PWG新的成员。

其次，通过建立新的抵押贷款委员会（Mortgage Origination Commis·sion），设立一套针对州级抵押贷款公司的执照发放标准，审查各州对抵押贷款机构的监管活动，授权美联储起草国家抵押借款法律等；修复抵押贷款监管领域的漏洞。

最后，建议美联储在向非金融机构提供流动性时，要通过现场检查等方式确保运作过程的公正透明、贷款条件的适当和信息的充分，同时由总统金融市场工作小组提出相关监管建议。

2．监管改革方案的中期建议

中期建议着力于消除监管重叠、提高监管效率的监管创新。在储蓄监管方面，鉴于联邦储蓄银行和全国性银行间的差别已微乎其微，将废除联邦储蓄章程，解散储蓄监管局，将其职责移交给具有全国银行监管权的货币监理署。在地方银行监管方面，可将参加联邦储蓄保险的州注册银行的审查职责移交美联储或联邦存款保险公司。在支付清算方面，美联储应承担主要监督责任。在保险监管方面，要制定全国性的、与各州现行保险立法相兼容的联邦保险章程，在财政部下成立国民保险办公室（ONl），负责对全国范围经营的保险机构和业务进行规范和监管。合并美国商品期货交易委员会和证券交易委员会，对期货和证券行业提供统一监管和监督。

3．监管改革方案的长期建议

长期建议则围绕如何建立“基于目标”的监管方式，其含义是通过监管体系结构的优化，更有效地达成市场稳定监管、审慎监管和商业行为监管的监管目标。改革方案认为，美国这种银行、保险、证券以及期货监管机构的独立设置，是不适应当今金融市场的，在美国金融监管体系中缺乏一个单一的监管机构来解决系统性风险。为了解决监管失效问题，美国财政部提出了一个理想的监管框架，即长期的监管改革方案，如图6-1所示。

改革方案中的理想监管框架有三大支柱：一是市场稳定监管机构，用于解决金融市场的整体稳定；二是审慎的金融监管机构，用于解决有限的市场法规造成的政府担保的问题；三是商业行为的监管机构，用于解决与金融企业有关的消费者保护问题。这种方式将强化特定金融交叉领域的监管，使拥有强制性市场稳定职能的美联储能集中处理不同种类金融机构影响市场稳定的行为；审慎监管机构可以专心处理不同种类金融机构涉及风险管理的共性业务；商业行为监管则可维护对金融产品监管的一致性，消除不同监管机构之间管辖区争端，弥补金融监管的漏洞。该监管模式能更好地适应金融市场的变化，更集中于监管的特定目标，更好地维持金融市场秩序。

在市场稳定调节监管中，财政部建议美联储拥有主要的责任和权力，由它监督按揭发放者、银行、保险公司、投资银行、对冲基金和其他机构，监控对国家金融体系所构成的一切威胁。审慎金融监管机构负责监管其业务涉及明确的政府担保的金融机构，例如联邦存款保险业务。该机构接管目前联邦审慎监管机构的职能，包括货币监理署和储蓄监管局。商业行为的监管机构负责与一切类型金融企业有关的消费者保护，还负责监督披露、业务实践、向特定类型金融企业发放执照。该机构具有目前证券交易委员会和美国商品期货交易委员会（CFTC）的许多职能，以及美联储、各州保险监管机构和联邦贸易委员会的一些职能。

图6-1　理想监管框架

注：1．该图主要参照美国财政部文件，The Department of the Treasury Blue pinafore Modernized Financial Regulatory Structure，144页，2008年3月。

2．托管公司包括获得联邦存款的保险公司和获得保险保障基金的保险企业；金融服务公司包括证券公司、期货公司、交易所、投资顾问、私人投资的资本和盈余保险机构。

（二）美国金融监管改革方案的可行性分析

尽管改革方案出台后被人称赞为是大刀阔斧，且深思熟虑的提案，但要从提案到立法，再到实施仍会遇到相当大的阻力。

首先，方案短期内难以实施。一方面，方案包括短期、中期和长期三个阶段，短期阶段的一些措施覆盖了与“次贷危机”有关的一些部门和问题，但是该方案走完立法程序还需经过诸多过程，所以这些措施短期内基本上无法实施。连保尔森自己也承认，这份方案更多地着眼于长期的、理想的监管结构，多数的改革建议只能等到此次“次贷危机”平息后才能实施，因为在试图化解危机的同时进行结构性改革可能会造成更大的混乱。另一方面，2008年是大选之年，不可能促成立法，保尔森的改革方案不过是为未来的美国政府设定了一个改革的蓝图，因此美国金融监管体制改革的大幕才刚刚拉开。

其次，多方分歧严重使方案实施面临阻力。美国现有的许多监管机构根据这份方案将成为裁撤、拆分、合并、削权的对象，这必然会激起很大的反应。尽管像银行监管一体化这样涉及“次贷危机”的核心问题可能比较容易获得国会的通过，但诸如设立联邦保险监管机构等此类既没有涉及眼下麻烦而又牵扯多方利益的建议，则可能要打“持久战”。而认为危机的根源在于监管不力的人则发现，这个方案实质上并没有像他们所希望的那样加强监管，如对银行资本金没有提出更严格的要求，对金融机构内部的激励扭曲也没有拿出整改措施。即使是在原则上支持理顺并简化监管体制的阵营，也对改革方案的重要内容之一“扩大美联储的监管职权”表示异议，认为美联储在制定货币政策、预警次贷风险等方面存在严重失职，不应在改革中受益。甚至被认为受益最大的美联储也未对保尔森的方案表示欢迎——从美联储的角度看，职权的扩大也意味着更大的责任，在金融体系前途未卜且充满不确定性的危机时期，负起这么大的责任恐怕不是一件令人愉快的事，而且升格也意味着某些现有权力要下放到其他部门，反而有可能被架空。从被监管者——金融机构的角度来看，大型金融机构普遍比较欢迎简化监管的方案，但小银行和非主流金融机构则非常担心改革的结果只会对大机构有利，导致自身竞争地位被削弱。

（三）对保尔森金融监管改革方案的评价

美国财政部提出的改革方案本身是对美国金融监管问题的修正，也是对监管理念的创新。分析这一改革方案的重点在于分析其监管成本是否降低，以及监管效率是否提高这两个重要因素，因此本文将从以下四个方面分别考察美国金融监管改革方案在降低监管成本和提高监管效率方面的潜在影响。

1．监管效率提高可能导致创新效率降低

保尔森的金融监管改革方案被业内人士贴切地称为“美国式金融大部制改革”。的确，相对于过去重叠交错的金融监管机构设置来说，此改革方案消除或减少了金融监管部门之间重叠交错的现象，协调了部门之间的合作，增进了监管的灵活性，减少了不必要的制定规章的成本，提高了金融监管的效率。但同时值得注意的是，这种大刀阔斧的改革可能会大大削弱未来金融创新的动力。金融创新是不断推动金融市场发展进步的重要因素，不创新就没有更高层次的发展，金融机构在竞争中就会缺乏生命力，因此，这种金融监管的改革可能会因过度遏制金融创新，而形成低效率。

2．监管目标清晰但仍存不确定性

在金融监管改革方案的最佳监管框架中，明确提出了未来进行此项改革所要实现的两大主要目标：一是要增强美国资本市场的竞争力，二是要保护美国消费者利益和维护市场稳定。为此，财政部建议建立审慎金融监管机构（负责银行业的监管）和商业行为监管机构（负责规范商业活动并保护消费者利益），并由美联储担任“市场稳定监管者”角色，确保金融市场的稳定。但同时我们需要看到，从长远来说如何平衡“提高竞争力”和“保护消费者”这两个目标，仍然存在不确定性。能否真正使监管政策向消费者保护倾斜并实施，是无法预料的。

3．扩大美联储监管权力的利与弊

从金融监管的改革中我们可以看到，不论是短期、中期还是长期建议都把扩大美联储的权力作为主要改革方案推出。如要求美联储享有对整个金融系统和全部联邦注册金融机构更广泛的监督检查权，在机制上规定审慎金融监管和商业行为监管的详细信息都需要向美联储汇报，甚至还可以直接要求联邦注册的金融上市公司或其母公司披露额外的金融信息。在影响市场稳定的金融监管政策的制定方面，该方案认为美联储应拥有超越审慎监管机构和商业行为监管机构的权威。

一方面，扩大美联储在稳定金融市场中的作用是必要的。随着现代金融业的不断发展，虚拟经济的波动对实体经济的稳定产生极大的不利影响，美联储货币政策稳定经济必须考虑金融市场的稳定；但另一方面，我们必须认识到，随着美联储权力的扩大，可能会产生更加庞大的官僚机构，由于没有有力的外部监督力量，很可能出现寻租行为，增加官员腐败现象，而这恰恰会降低监管效率，提高监管成本。

4．监管的全面性与专业化的平衡

在改革方案中，美国财政部建议设立按揭贷款监督委员会、联邦保险监管机构、审慎金融监管机构以及商业行为监管机构，这说明美国金融监管的范围是在不断地扩张，力图填补过去监管部门之间衔接的空白。但需要注意的是，这些机构的建立需要专门的知识和资源，因此必须在确保此要求的基础上才能建立一个相对全面的监管体系。

综合以上四个方面的分析，此次金融监管改革计划从长远效益来看，在降低监管成本和提高监管效率方面是突出的，但同时也存在许多不可忽视的缺陷，特别是对未来的金融工具创新和金融机构的活力必然会带来消极影响。