从保姆到税收的遐想与梦想

从保姆到税收的遐想与梦想

从家庭雇用保姆的关系互动，思考和解读征纳税人之间的关系互动，这虽不是笔者首创，但却是探求和分析现代税收治理本质的最好样本与切入点。家庭为何要雇用保姆？这牵扯到社会创建税收的终极目的问题；决定保姆聘用与辞退的最终权力在谁？这可以联想到税权的最终归属与税权的合法性问题；雇主如何对保姆的工作状况进行评估与监督？这可以联想到税权的监督以及管理原则问题；雇主如何划定保姆的工作范围与职责？这可以联想到征税人提供公共服务的质量问题；等等。如此，笔者尝试从家庭雇用保姆的关系互动，思考和解读征纳税人之间的关系互动。

一

家庭为何要雇用保姆？

凡是有过雇用保姆经历的家庭，大多有如下感受：有些家务，诸如照顾老人，洗衣、做饭、打扫卫生，照看、接送、辅导孩子学习，等等。这些家务，是任何一个和睦家庭的“公共”事务，任何家庭都需要。但是，这些家务，家庭成员或者不愿意干，或认为没有时间干，或认为不值得干，或认为有人干有人不干不公平。一句话，这些家务，在家庭这个小社会里，具有比较典型的外部性特征。比如打扫卫生，只要一个人把家里收拾干净了，家庭所有成员都会享受干净的卫生环境；同样，如果一个人不讲卫生，就会危及家庭所有成员。比如做饭，只要一个人做了，就不可能只给自己一个人做，大家都会吃，等等。即就是在家庭中，这样的懒人也不可能不存在，进而长期无偿享用别的家庭成员的劳动成果，而这些人的懒惰，是以别人的付出为代价的。这样，即就是在家庭社会之中，这也是一种不公平。这种不公平如果长期存在的话，就会影响家庭成员之间和睦关系的维系。而过多存在的问题是，家庭成员各自都扮演着不同的社会角色，都有自己不得不尽力完成的职责，无力承担或无心顾及这些家庭中的公共事务。这时，雇用保姆的想法就会闪现：能否通过雇用保姆来代替自己完成这些家庭的公共事务？这样，既可以照顾好家庭，履行好自己对家庭的义务，维护家庭的和睦，又不至于影响社会角色的扮演。于是，雇主与保姆之间的关系就开始建立了，保姆服务业也就随之诞生。可见，保姆服务业的诞生，就是为了最大化地增进雇主家庭所有成员的利益总量，使雇主家庭每一个成员走向幸福的步伐更快一些，效率更高一些。

其实，税收何尝不是如此。就发生学意义而言，任何规模巨大的社会，最初都是由家庭这个最小单元发展而来。因此，雇主与保姆关系的诞生，可以说是税收诞生的原初胚芽。试想，从家庭到社会的逻辑推演过程，岂不是从雇主关系建立，雇主支付保姆工资，委托保姆负责一些家庭工程建设。税收同样，纳税人有共同的公共事务需要完成，但自己又不喜欢或不愿或无力完成，这就需要有一个主体来完成，于是，征税人就产生了，进而征纳税人的关系就产生和建立了。纳税人缴税，就等于给政府机构和人员支付一定的费用与工资，包括委托征税人负责完成的一些社会公共服务，诸如公共安全、公共卫生等工程项目的建设费用。这些公共费用，在社会无疑就是税款。原因在于，这些社会公共事务或公共服务产品，不是具有典型的外部特征，就是具有典型的非竞争性等特征。就单个、少数社会成员而言，不是无力承担，就是无心眷顾，或者因为公平问题，不愿承担。诸如国防安全、人身安全，公正的制度保障，等等。但这些又是人人都必需的，离不开的。尽管雇用保姆对家庭而言，由于保姆的介入，可能打破以往家庭成员构成的纯粹关系氛围，限制家庭成员不少的日常自由。而且，为此还要支付一定数额的金钱，增加家庭的额外负担，包括因此而带来的低效率以及管理成本等新问题。社会大家庭同样，缴税也是纳税人为了增进每个人的利益而不得不选择的一种“必要”的手段和工具。固然为了自己利益的最大化，要成立政府，要为此缴税，支付额外的金钱，还要为管理和监督政府，防止其滥用权力等事务费心，同时丧失一些自己本应该拥有的自由。但是，这是一种“不得不”的“必要”选择，是人类从事事都要自己亲自完成的低效的原始社会，向分工协作的高效的现代社会过渡的“必要”手段，自然也是人类在各种不完善选择项之间所做的理性选择。需要特别指出的是，不论是在家庭，还是在社会，选择的主体，都是雇主，是全体纳税人。雇主和全体纳税人，决定着制约着雇主与保姆之间、征纳税人之间的关系，主导着这一原初的关系。具体说，决定保姆聘用或辞退的最终最高权力，只能是雇主代表的家庭成员。同样，决定征税人是否继续留用或辞退的最高权力，也只能由全体纳税人共同决定，或者说，税收治理的主体应该是全体纳税人。

二

决定保姆聘用与辞退的最终权力在谁？

从雇主与保姆之间关系的追溯与剖析可知，决定保姆聘用与辞退的最终权力天然地应该属于雇主及其家庭成员。这个道理似乎不难理解，试想，如果决定保姆聘用与辞退的最终权力不属于雇主或家庭成员，而是属于保姆，即保姆自己决定自己的留用与辞退。这就会带来以下麻烦和问题：(1)雇主雇用保姆的本意是为了减轻家庭的负担，增进家庭每个成员的利益，为家庭谋取更大的利益。如果决定保姆聘用与辞退的最终权力留在保姆手里，保姆所谋求的利益，很可能就不是雇主一家的利益总量的增加和最大化，而是自己一人利益的最大化。如果这样，怎么办？(2)保姆也是人，追求最大权力乃是人性的必然。因此，如果保姆出于人性对权力无限追求的本性，不断攫取家庭内部的管理权力，最终侵害雇主一家的利益，怎么办？(3)如果保姆未能履行好自己的职责，工作低效，不能满足雇主家人的公共需求，而是时时处处以自己的偏好为雇主一家的偏好。比如，做饭只做自己喜欢吃的，怎么办？(4)保姆为了自己的舒服或面子，不断增加雇主一家的公共开支。比如，不愿洗衣就鼓动雇主添置洗衣机，还是全自动的；或者为了在朋友之间炫耀自己，鼓动雇主豪华装修家庭房屋；或者为了增加自己的营养，不断提高饮食标准，等等，怎么办？(5)保姆因为工作失误或意外，要求雇主承担全部的风险和后果，怎么办？(6)如果保姆的工资标准自己定、自己发，怎么办？同时，如果本应用于家庭公共事务的款项保姆自己取、自己花，怎么办？等等。由此看，假如决定保姆聘用与辞退的最终权力属于雇主或家庭成员，常识告诉我们，可能上述问题刚刚显露，雇主就会制止，或直接辞退，从而减少损失。相反，如果决定保姆聘用与辞退的最终权力不属于雇主或家庭成员，属于保姆，其后果可想而知。

其实，征纳税人之间的关系何尝不是如此。如果决定征税人聘用或辞退的最终最高权力不是全体纳税人或者其代表机构，而是属于征税人自己，雇主家庭中的问题同样会在社会治理中重演：(1)征税人完全可能为了自己及其集团的私利，一方面不断地横征暴敛，另一方面，按照自己的需要和偏好任意处理纳税人的税款，致使税收治理背离社会创建税制的终极目的，背离或伤害全体纳税人的利益。可见，征税人资格的最终权力归属，直接关系着税收终极目的的实现与否，关系着纳税人利益的实现程度，也是限制征税人滥用权力的最后一个“杀手锏”。理论上讲，如果纳税人丧失了这一最终权力，将会跌落万劫不复的地狱，永无翻身之日。实际上，这直接关系着一个税收治理体系的主导权归属。(2)征税人也是由人组成的。所以，人性自利的本性同样会左右征税人的行为方式。因此，如果征税人的聘用与留任资格决定于征税人自己，就会不可避免地，一方面不断扩大自己的税权，增加自己的征税权利与用税权利，另一方面处于人性对权力无限追求的本性，不断攫取税权。如果对课税权与预算权的监督不力，势必出现征税人权利大于征税人的义务，出现征税人权利大于纳税人义务的不公正问题，从而破坏公正税收治理的生态体系，进而降低税收治理的整体效率，侵害纳税人的权利和利益。(3)如果决定征税人聘用或辞退的最终最高权力不是全体纳税人或者其代表机构，而是属于征税人自己，那么，一旦征税人未能履行好自己的职责，工作低效，未满足纳税人的公共需求，而是时时处处以征税人自己的偏好为纳税人的偏好，纳税人就会丧失最后的选择权力，失去税收治理的主导权和主动权，沦为征税人的附庸和奴隶，最终背离社会创建税收的终极目的。(4)如果决定征税人聘用或辞退的最终最高权力不是全体纳税人或者其代表机构，而是属于征税人自己，那么，征税人就会为了自己的偏好，诸如舒服和面子等理由，不断增加纳税人的税收负担。比如，大上各种“面子工程”或“形象工程”，为自己树立“标志建筑”丰碑，以便“永垂不朽”，“雁过留声，人过留名”。或者奢侈浪费，穷奢极欲，挥霍纳税人的血汗钱，为了一己的当下快感和快乐。唯一可能被遗忘的是，全体纳税人民生、民权的保障，背离税收增进全社会和每个人的利益总量的终极目的。(5)如果决定征税人聘用或辞退的最终最高权力不是全体纳税人或者其代表机构，而是属于征税人自己，那么，征税人因为决策失误或意外所产生的各种费用和风险，就会落到全体纳税人的头上，由纳税人来买单，或者转嫁到弱势群体的头上，不断恶化社会税收治理的生态体系，扩大贫富差距，成为制造社会冲突的因素。(6)如果决定征税人聘用或辞退的最终最高权力不是全体纳税人或者其代表机构，而是属于征税人自己，那么，征税人及其机构所产生的一切费用和成本，多少就由征税人自己确定，诸如征税人的工资、福利，等等。相反，如果决定征税人聘用或辞退的最终最高权力是全体纳税人或者其代表机构，就是说属于纳税人，上述问题一旦显露，就会被纳税人制止，或通过日常的监督机制，及时止损；或者通过定期的选举制度，将其彻底辞退换掉。这就是税收治理为什么必须首先明确最高权力属于谁的根本原因，也就是为何近代以来的税收治理，都将“无代表不纳税”作为基本原则的本质所在。根本说来，有无纳税人同意，决定着税权的合法与否，直接决定着税收治理体系的优劣。可以说，如果一个税收治理体系，没有彻底解决这个问题——税权的合法性问题，其一切征税，严格说来，与抢劫没有本质的区别，都是一种只体现暴力拥有者自己意志的财富横征暴敛，是一种不公正、非人道、不自由的税收，会直接阻碍一个社会的未来繁荣与进步。

三

雇主如何对保姆的工作状况进行评估与监督？

一旦一个保姆进入家庭，开始履行他的职责，他肯定要获取一定的管理权力，这自然涉及一个对其权力及其工作质量进行监督的问题。一是追求权力是人人都具有的一种本性。因为，权力本身就是一种利益。有权力就会有利益。二是因为，所有权力都具有趋于被扩大和滥用的本性。阿克顿勋爵早就告诫人们：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”^［1］所以，先哲屡屡告诫我们，要警惕权力。“不断有经验告诉我们，每一个拥有权力的人都易于滥用权力，并尽其最大的可能行使他的权威”，而“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”^［2］。这种权力表现在家里，最直接的是财权的授予与监督。在国家在政府，则表现为通过对政治权力的民主授予解决政治权力的合法性问题，并经过对政治权力的宪法安排，进行分权制衡和通过权力保障机制来为权力的滥用设置最后的底线。

就税收治理而言，则涉及税权的合法性授予，即民主财税制的建立，以及宪政财税制的创建。一方面，通过民主制解决税权的合法性问题，争取税权最大化地获取纳税人的支持，获取最广泛的民意基础。同时，始终将最高税权掌握在全体纳税人手里，以防因为偶然的因素或自己认识的不到位，将税权授予不称职的征税人。这样，可以防止不称职征税人对纳税人利益的长期侵害，变无限伤害为有限伤害，减少损失。另一方面，则是通过宪法，制衡税权，防止税权对纳税人利益的侵害。真正的、名副其实的宪法，大都由两部分构成。一是政府的组织机构法案，主要强调分权原理；二是权利法案，主要强调自由等人权原理。事实上，宪法的基本功能是将某些决定从民主过程中清除出去，束缚这一共同体的手脚，以防止“多数暴政”。真正的宪法的功用就在于一方面防止“多数暴政”，或者说防止“民主的暴政”，另一方面是为了防止“权力的滥用”。对此，海耶克在界定宪政时曾经援引麦基尔韦恩(C.H.Mcllwain)的话说：“所有立宪政府，就其定义来说，都是有限政府……宪政具有一种基本性质：它是对政府的一种法律限制；它是专横统治的反对者；它的对立面是专制政府，亦即随心所欲的政府。”^［3］就是说，分权乃是自由的宪政之精髓，是宪法创制必须遵循的基本原则。这就是分权乃是宪法的政府组织机构法案之基本原理的缘故。而要使民主政治遵循权利法案和自由的宪法，从而成为真正自由的宪政民主、实现免于民主暴政的自由社会，途径只有一条，那就是实行分权或三权分立。而权利是在合法权力保障下的利益索取，是一种必须且应该付出的利益。权利有基本权利与非基本权利，基本权利是指权利主体应该享有最低的、起码的、基本的权利，即人权。非基本权利是指权利主体应该享有的非基本的权利。宪法规定的无疑是指征纳税人应该享有的最低的、起码的、基本的权利，即人权。这是纳税人因其是一个社会成员而无可选择地参与社会公共资源缔结，从而应该享有的最低的、起码的、基本的权利，也是任何征纳税人都应该完全平等地享有的最低的、起码的、基本的权利。这样，纳税人基本权利的保障，既是真正宪法的两大原理之一，也是宪法的基石和创建的终极目的。因为，自由等税收基本权利，和其他一切自由，如政治自由、经济自由、思想自由一样，是保障一个社会繁荣发展的前提和必要条件，也是个体实现自我价值和创造性的前提和必要条件。也就是说，只有通过三权分立与权利保护法案，才可能真正实现对税权的实质性监督，从而避免税权的滥用，减轻税权滥用对全体纳税人造成的伤害。

四

雇主如何划定保姆的工作范围与职责？

即就是决定保姆聘用与辞退的最终权力属于雇主及其家庭成员，而且对保姆权力的监督也已经到位，还存在一个如何根据家庭实际，客观公正地确定保姆的工作范围与职责的问题，即雇主与保姆之间各自的权利与义务的问题。只有明确雇主与保姆之间各自的权利与义务，各自才能清楚自己的工作范围与职责，从而避免因权利与义务不明确所导致的角色混乱，以及工作低效。同样，征纳税人之间的权利与义务关系的理顺，何尝不是这样。

不论是征税人自己权利与义务的越位或失位，还是纳税人自己权利与义务的越位或失位，以及征纳税人之间的义务与权利的越位或失位，都可能从根本上危及一个社会税收治理的根基，导致税收治理体系的失衡或低效。这些越位或失位，既可能表现为征税人自己权利大于自己的义务，也可能表现为征税人自己权利小于自己的义务；或者表现为征税人的权利大于纳税人的义务，或者表现为征税人的权利小于纳税人的义务。征税人自己权利大于自己的义务，显然是一种不公正。不过，如果这种征税人自己权利大于自己的义务状况，是由于现行税法所赋予，则虽然不公正，但却是合理的。如果这种征税人自己权利大于自己的义务状况，是由于征税人滥用税权所致，则是一种完全的不公正。同样，如果征税人自己权利小于自己的义务，是由于现行税法所赋予，则虽然不公正，但却是合理的。如果这种征税人自己权利大于自己的义务状况，是由于征税人主动放弃权利所致，则是一种分外的善行，无所谓公正不公正。同理，如果征税人的权利大于纳税人的义务，是由于现行税法所赋予，则虽然不公正，但却是合理的；如果征税人的权利大于纳税人的义务，是由于征税人滥用税权所致，则是一种完全的不公正。同样，如果征税人的权利小于纳税人的义务，是由于现行税法所赋予，则虽然不公正，却是合理的；如果征税人的权利小于纳税人的义务，是由于纳税人偷逃税款所致，则也是一种不公正。反过来说，如果纳税人的权利大于征税人的义务，是由于现行税法所赋予，则虽然不公正，但却是合理的；如果纳税人的权利大于纳税人的义务，是由于纳税人偷逃税款所致，则同样是一种不公正。

由此可见，全部税收治理所致力的目标，其实就是如何通过一代又一代的持续努力，不断优化征纳税人的权利与义务体系，减少权利与义务体系的冲突与矛盾，增进权利与义务体系的和谐，最大化地实现税收增进全社会和每个人利益总量的终极目的。

五

总之，对雇主与保姆之间关系诞生与发展轨迹的探索告诉我们，任何一个优良的税收治理体系，和谐的征纳关系都应该由纳税人主导，税收治理的最高权力属于纳税人，如果征税人成为税收治理的主导，这个体系就是本末倒置的，就是落后的税治。而且，这个税收治理体现的税权必须是经过全体纳税人同意的，即税权是合法的，受实质监督的，并且这种监督是宪法层面的制衡与监督。同时，征纳税人之间的权利与义务关系是健康、公正、和谐能够体现人道精神的。

2008.08.30

注释

［1］〔英〕阿克顿.自由与权力［M］.北京：商务印书馆，2001.342.

［2］〔法〕孟德斯鸠.论法的精神(上册)［M］.北京：商务印书馆，1961.154.

［3］F.A.HAYEK：Law，Legislation and Liberty，Volume 1，China Social Sciences Publishing House Chengcheng Books Ltd，Beijing，1999，p.145.