国家税务近期税收政策

第二节　税务管理体制

一、税务管理体制的概念

税务管理体制是指中央和地方各级政府之间划分税务管理权限的一种制度。它是国家财政管理体制的重要组成部分，也是国家税收制度的重要内容之一。

广义的税务管理体制一般包括如下三方面的内容:一是各级政府之间税收收入与税务管理权限的划分;二是税收执法权在政府各执法部门之间的划分;三是税务机关内部在税收征收、管理、检查等职能和权限上的划分。我们通常所说的税务管理体制是指各级政府之间税收收入与税务管理权限的划分，其核心内容是如何正确划分中央与地方各级政府之间的税务管理权限问题。这一问题解决了，税收收入划分的问题也就解决了。

税务管理权限包括税收立法权、税收执法权和税收司法权三个方面。

(一)税收立法权

税收立法权是指国家最高权力机关依据法定程序赋予税收法律效力时所具有的权力。税收立法权包括:税法制定权、审议权、表决权和公布权。这是各项税务管理权中最核心、最重要的权利。

税收立法的概念是享有立法权的国家机关制定、修改、变更和终止调整税收法律关系的法律规范的活动。我国税收立法应兼顾以下原则:确保国家稳定财政收入的原则;公平税负、合理负担的原则;促进竞争、提高效率的原则以及简便易行的原则。

在税收立法和税收政策制定方面，我国一直强调税权集中，税政统一。目前有权制定税法或者税收政策的国家机关有全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等。

税收法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定;有关税收的行政法规由国务院制定;有关税收的部门规章由财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等部门制定。

此外，根据我国法律的规定，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会、民族自治人民代表大会和省级人民政府，在不与国家税收法律、法规相抵触的前提下，可以制定某些地方性的税收法规和规章。

税收法律的制定要经过提出立法议案、审议、表决通过和公布四道程序，税收行政法规和规章的制定要经过规划、起草、审定和发布四道程序。上述程序都应当按照法律、法规和制度进行。

(二)税收执法权

税收执法权是指贯彻执行税法所拥有的权限，它实质上是一种行政行为，属于政府及其职能部门的权限范围。税收执法权具体划分为:税种的开征与停征权、税法的解释权、税目的增减与税率的调整权、减免税的审批权。

1.税种的开征与停征权

税种的开征与停征权，是指对已经制定税法的税种，规定其付诸实施日期的权利;或者对已经开征的税种，因政治或经济诸方面的原因，规定其停止执行的权力。一般来说，税种的开征与停征权也可以给地方政府。

2.税法的解释权

税法的解释权，是指对已经制定并颁布的税收基本法规作出具体说明和解释的权力。税收基本法规颁布后，为便于贯彻执行，一般还要发布实施细则对其进行解释和说明。此外，在对税收基本法规和实施细则的执行过程中，还会出现一些新情况和新问题，对这些新情况、新问题是否征税以及如何征税，也需要根据税收基本法规和变化了的新情况作出解释说明。税法的解释权一般集中在财政部和国家税务总局，地方税法的解释权也可由省、自治区和直辖市税务机关负责。

3.税目的增减与税率的调整权

税目的增减与税率的调整权是指增加或减少课税品目的权力，以及对课税对象或课税品目的税率调高或调低的权力。虽然各种税的税法对其征税的品目及其适用税率都有明确规定，但随着客观情况的变化，有时需要扩大征税范围，增加税目，有时则需要缩小征税范围，减少税目。此外，有时还需要对原有税负进行调整，这就需要提高或降低税率。由于税目的增减与税率的调整涉及国家的财政收入和纳税人的税收负担，因此，这方面的权限应高度集中于中央。

4.减免税的审批权

减免税的审批权是指对纳税人实施税收优惠政策的权力。减税、免税体现国家的税收政策，并且直接影响着国家的财政收入和纳税人的税收负担，因此有必要在各级政府，特别是在中央和地方政府之间明确划分减税、免税的审批权限，以保证征纳双方以及各级政府的利益不受侵犯。1994年税制改革以后，减免税除税法(条例)规定的以外，其他减免税权一律集中到中央。

从机构设置来看，目前我国税收执法机构主要有财政部、国家税务总局、海关总署等。财政部是国务院主管财政收支、财税政策和国有资本基础工作的宏观调控部门;国家税务总局是国家的最高税务机构，是国务院主管税收工作的部级直属机构;海关总署是国务院部级直属机构，是主管全国海关工作的行政执法机构;国务院关税税则委员会是国务院的议事协调机构。

(三)税收司法权

税收司法权，是指国家司法机关在宪法和法律规定的职权范围，按照法定程序处理有关税务刑事诉讼案件和税务行政诉讼案件的权力^[2]，有狭义和广义之分。狭义上的税收司法权，是指人民法院按照法律规范审判税收案件的权力;广义上的税收司法权，是指有关国家机关按照法律、行政法规对税收案件进行侦查、检察、审判，并使依法作出的判决、裁定得以执行的权力。

税收司法权实际上是司法权在税收领域的一项具体权力，其目的是通过行使司法权从事各项税收活动，依照法律维护纳税人和其他税务当事人合法权益，保障国家税收收入，确保税收秩序井然，促进税收事业健康发展。因此，在法律意义上，从实体到程序与一般的司法权相比没有本质上的不同，都具有独立性、公正性、保障性和终局性的特点，只不过它突出地表现出税收及税收案件的专业性、复杂性。

二、我国税务管理体制的沿革

新中国成立以来，根据各个不同时期的政治经济情况及财政管理体制的变化，我国的税务管理体制经过了几次较大的变动。由新中国成立初期的高度集中的税务管理体制逐步演化为以集中为主、适当分权的税务管理体制格局。

(一)建国初期的税收管理体制

建国初期，为了恢复由于长期战乱而遭受严重破坏的国民经济，稳定金融物价，平衡财政收支，保证国家重点建设及配合对资本主义工商业的社会主义改造，国家必须统一税政，对税收实行统一管理，建立高度集中的税务管理体制。与此相适应，1950年中央人民政府公布了《全国税收实施细则》，统一了税收法规的制定权限，即将税收的法律、条例的制定权，税种的开征权和停征权，税目的增减和税率的调整权以及减免税权统一由中央控制。这种高度集中的税务管理体制是当时特殊的历史条件下所必须的，为建国初期国民经济的恢复与发展起到了较好的作用。

(二)建国初期至1977年的税收管理体制

1.1958年税务管理体制的改革

1958年，我国实行了经济管理体制的重大改革，国务院颁布了《关于改进税收管理体制的规定》，相继下放了生产、物资、财政等的管理权限，同时也下放了税收管理权限，如将印花税、利息所得税、车船使用牌照税、屠宰税、城市房地产税等税种的税收管理权下放给省、自治区、直辖市掌握，并允许地方某些税种进行必要调整，自行制定征收办法。

2.1961年中央适当收回税收管理权限

针对1958年“大跃进”中税收管理权限下放过多的情况，为了贯彻国民经济“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，1961年不得不进行国民经济的调整，以克服当时的经济困难。在这一时期，为集中有限的财力，中央重申了有关集权的规定，并将一部分已下放的税收管理权限重新集中于中央，这其中包括工商统一税项目的增减和税率的调整权等，这对于促进国民经济调整、加强中央对税收的统一领导、增加国家财政收入起到了积极作用。

3.1970－1973年再次下放税收管理权限

这一时期，我国正处于“文化大革命”时期，为了适应当时的政治经济情况，1970年国家针对当时大批中央企业下放给地方的新的形势，对税务管理体制作出了相应的调整，即将部分减免税权以及对农村征税办法的制定权限下放给了省、自治区、直辖市一级政府。1973年的工商税制全面改革，进一步扩大了放权的范围，一定程度上调动了地方税收管理的积极性。但是，由于权力过于分散，各地对规定的解释、理解不尽一致，在具体执行中产生了许多问题，减免税失控，国家收入无法保证，严重影响了国民经济的正常发展。

(三)1977年至1994年的税收管理体制

1977－1993年这十几年间，我国经历了从计划经济体制向市场经济体制过渡的伟大变革。这一时期的税收管理体制主要是以1977年国务院批转财政部的《关于税收管理体制的规定》为基础，并根据经济体制改革的需要加以调整而成。其主要内容如下:

(1)税收政策的改变、税法的颁布和实施、税种的开征与停征、税目的增减和税率的调整等权都属于中央。

(2)凡在一个省、市、自治区范围内，对某一种应税产品、某一个行业减税免税，以及对烟、酒、糖、手表四种产品减税免税，都须报财政部批准。

(3)个别纳税单位生产的产品或经营业务，因生产、经营、价格等发生较大变化，需要给予照顾的;为农业生产服务的县办“五小企业”、社队企业纳税有困难，需要给予照顾的;对于从事违法故意的单位或个人，需要运用税收加以限制的;对于投机倒把活动，需要通过税收进行打击的，都由省级人民政府掌握。

(4)少数民族地区自治区人民政府可根据全国统一税法规定的原则，自行制定税收办法，报国务院备案。

(5)任何地方、部门和单位，无权超越税收管理权限自行决定减税免税，无权下达与税收相抵触的文件。

上述规定是在十年浩劫刚刚结束之后制定实施的，这对于保证新时期税收工作的正常进行起到了重要作用。但是在该体制实施过程中，我国全面经济改革已经开始出现了新旧体制转换过程中的新问题、新矛盾。针对税收管理体制执行中日益严重的擅自越权、任意减免的问题，并考虑到经济体制改革中的新情况，国务院先后对《关于税收管理体制的规定》进行调整。主要有:

(1)1988年财政部将13个税种划作地方固定收入，尽管没有明确规定其税务管理权限，但事实上已经下放。

(2)1989年国务院批转国家税务总局的决定，对烟、酒等30种国家需要限制生产的产品以及8类需要限制发展的小型企业，地方一律不得减免流转税，确实需要减免的，必须报国家税务总局批准。

(3)对一些新开征的税种和在制定某一新的税收政策时，对其管理权限作出了较为明确的规定。

(4)1987年8月国务院作出《关于严肃税收法纪加强税收工作的决定》，1988年12月国务院发布的《关于调整税收秩序加强税收管理的决定》和1991年12月国务院批转的国家税务总局《关于进一步推进依法治税加强税收管理的报告》等文件，都强调统一税法的原则必须始终如一地坚持，要求坚决维护税法的统一性、严肃性，任何地区、部门和个人都无权变更国家税法。

总的来看，分税制之前的税务管理体制有这样几个特点:一是立法权全部集中在中央，二是行业性的减税免税，较大范围内对某个产品的减税免税，管理权限集中在中央，三是在某些情况下对个别企业和个别企业生产的产品，地方拥有一定的减免税权，四是税务管理权限主要集中在中央和省两级。因此，过去的税务管理体制已经很难适应社会主义市场经济发展的要求。

(四)1994至今的税收管理体制

1994年我国全面推行分税制财政管理体制改革。分税制是指在划分中央与地方政府事权的基础上按照税种划分中央与地方财政收入的一种财政管理体制。为适应分税制的要求，我国税务管理体制也作出了相应的改革。改革的重点主要放在税务管理机构设置和征管权限的划分上。

1.税收立法权的划分

(1)全国性税种的立法权，即包括中央税、中央与地方共享税和在全国范围内征收的地方税税法的制定、公布和税种的开征、停征权，属于全国人民代表大会及其常务委员会。

(2)经全国人大代表大会及其常务委员会授权，全国性税种可先由国务院以“条例”或“暂行条例”的形式发布实行。经一段时期后，再行修改并通过立法程序，由全国人民代表大会及其常务委员会正式立法。

(3)经全国人大及其常务委员会授权，国务院有制定税法实施细则、增减税目和调整税率的权利。

(4)经全国人大及其常务委员会授权，国务院有税法的解释权;经国务院授权，国家税务主管部门(财政部和国家税务总局)有税收条例的解释权和制定税收条例实施细则的权力。

(5)省级人民代表大会及其常务委员会有根据本地区经济发展的具体情况和实际需要，在不违背国家统一税法，不影响中央的财政收入，不妨碍我国统一市场的前提下，有开征全国性税种以外的地方税种的税收立法权。税法的公布，税种的开征、停征，由省级人大及其常务委员会统一规定，所以税法在公布实施前必须报全国人大及其常务委员会备案。

(6)经省级人民代表大会及其常务委员会授权，省级人民政府有本地区地方税法的解释权和制定税法实施细则、调整税目、税率的权力，也可在上述规定的前提下，制定一些税收征收办法，还可以在全国性地方税条例规定的幅度内，确定本地区适用的税率或税额。上述权力除税法解释权外，在行使后和发布实施前报国务院备案。

(7)地方性的地方税收的立法权应只限于省级立法机关或省级立法机关授权同级政府，不能层层下放。所以立法或条例可在全省(自治区、直辖市)范围内执行，也可只在部分地区执行。

2.税收管理权的划分

(1)按收入归属的原则，属于中央收入、中央和地方共享收入的税种，其税收管理权由国务院及其国家税务机关掌握;属于地方收入的税种，其管理权限由省级人民政府及其地方税务机关掌握。

(2)地方自行立法的地方性税种，其管理权由省级人民政府及其税务主管部门掌握。

(3)属于地方税收管理权限，在省级及其以下地区、单位之间如何划分，由省级人民代表大会或省级人民政府决定。

(4)除少数民族自治区和经济特区外，各地均不得擅自停征全国性的地方税种。

(5)经全国人民代表大会及其常务委员会或国务院批准，民族自治地方可以拥有某些特殊的税收管理权。

(6)少数民族聚居区(自治州、县)的税收管理权，由省级人民代表大会和省级人民政府确定。可以根据全国统一税法，报全国人民代表大会及其常务委员会和国务院备案。

(7)经全国人民代表大会及其常务委员会和国务院批准，经济特区也可以在享有一般地方税收管理权之外，拥有一些特殊的税收管理权。

(8)上述地方(包括少数民族自治地区和经济特区)的税收管理权的行使，必须以不影响国家宏观调控和中央财政收入为前提。

(9)涉外税收必须执行国家的统一税法，涉外税收政策的调整权集中在全国人民代表大会及其常务委员会和国务院，各地一律不得自行制定涉外税收的优惠措施。

(10)为了更好地体现公平税负，促进竞争的原则，保护社会主义统一市场的正常发展，在税法规定之外，一律不得减税免税。

三、税务管理体制的原则

(一)统一领导、分级管理的原则

统一领导、分级管理的原则是我国建立税务管理体制的基本原则，是由我国的政治经济体制以及决定这种体制的发展模式和战略目标所决定的。统一领导是解决集权方面的问题，凡涉及全国性的各项税收政策、税收制度以及关系到全局的税收减免等，必须由中央统一规定，地方不得违反。分级管理是解决分权方面的问题，就是根据分税制划分的中央税和地方税的具体税种分别由中央和地方行使管理权限。统一领导和分级管理，是集权与分权的辩证统一，两者之间具有统一性，但也存在着非对抗性矛盾。在实践中要做到分级管理是在统一领导下的分级管理，统一领导是有分级管理的统一领导，真正做到大权集中、小权分散、统而不死、活而不乱，推动我国社会主义现代化事业又好又快地发展。

(二)责、权、利相结合的原则

税务管理体制中的责、权、利是相互联系、不可分割的有机整体，这是制定税务管理体制必须格外重视的原则。责，就是责任;权，就是权力;利，就是利益。责、权、利相结合的原则，是指国家税务管理体制的确立及调整改革过程中，把国家或地方政府应负担的责任和赋予的一定权力及享受相应的利益密切结合起来，即国家在划分给各级政府职能机构一定权力的同时，亦要求其承担保证完成相应的事业发展任务的责任，并且是完成任务的好坏同本地的物质利益挂钩，只有这样才能调动各级政府及其职能机构的积极性;反之，如果只规定各级政府职能机构应享有的权力和利益，而缺乏行使这些权力的责任和目标约束，必然导致权力效应的扭曲。所以确立税务管理体制必须遵循责、权、利相结合的原则。

(三)按收入归属划分税务管理权限的原则

按收入归属划分税务管理权限是指凡属于中央财政的固定收入以及共享收入，管理权限在中央;凡属地方财政的固定收入，管理权限在地方。税务管理权限的明确划分，是税务管理体制的首要问题。如果划分不清，在税务管理上责、权、利统一的原则就不可能完整、准确地体现出来，统一领导、分级管理就成了一句空话。哪些管理权限由中央行使，哪些由地方行使，都应规定清楚，避免越权行使和相互扯皮现象的发生。

(四)有利于社会主义市场经济的原则

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。这一改革取向决定了经济基础和上层建筑的许多领域都要随之进行一系列相应体制改革和政策调整。税务管理体制的建立，要尊重市场经济发展的客观规律，充分发挥税收宏观调控的作用，对关系国民经济全局的税收问题，划分管理权限时要相对地予以集中;对涉及局部地区经济利益的税收问题，划分管理权限时要大胆地下放给地方;对某些比较重要的税务管理权限，要逐步缩小以至取消地区间的差别，促进统一市场的形成，以利于公平税负，平等竞争;对于国家发挥宏观调控作用，体现国家产业政策，而又确需运用减免税方式来扶持的产业、行业、产品和项目，应统一由税种立法机关统筹确认并监督实施。