20世纪以前，美国政治的一个主要特征是对中央集权的恐惧，这不仅体现在对宪法的制约与平衡上，也体现在对各州权利的保护上。对中央集权的恐惧是造成美国人对建立中央银行抱有敌意的原因之一。除此之外，传统的美国人对于金融业一向持怀疑态度，而中央银行又正是金融业的最突出代表。美国公众对中央银行的公开敌视使得早先旨在建立一个中央银行以管辖银行体系的尝试先后两次归于失败:1791年，美国建立第一国民银行，资本金1000万美元，其中20%由政府出资，营业期限为20年，并开设了8家分行，主要业务内容是发行货币、接受政府存款和向政府机构提供贷款以及办理票据贴现和接受私人存款，同时，通过拒收过度发行银行券的州立银行券或要求发行银行兑换黄金，达到管理州立银行、整顿货币发行纪律的目的。这引起州立银行和反对加强联邦权力的农业州的普遍不满和反对。反对者认为:银行代表的是大城市有钱人的利益。对银行恐惧和不信任、中央集权的不得人心，以及反对银行立法上存在的问题，所有这些因素都迫使第一国民银行解散。1811年，美国第一国民银行的经营许可期满，美国国会以一票之差否决了第一国民银行的展期申请，第一国民银行被迫解散。1811年，第一国民银行关闭以后，州立银行承担发行货币和代理国库的业务，州立银行的数量迅速增加。1812年，美国又宣布与英国开战，各州银行给财政提供贷款。结果造成货币滥发，引起金融秩序的大混乱。因此，二次独立战争要求重新建立中央银行来监管战争时期的金融体系，于是，1816年，国会给美国第二国民银行颁发了经营许可证。第二国民银行的资本金为3500万美元，联邦政府拥有20%，其他内容与第一国民银行基本相同。但是，由于主张建立强大中央银行的支持者（联邦制拥护者）和主张进一步分权的反集权主义者（反联邦制者）之间的摩擦始终不断，因此，1836年，安德鲁·杰克逊总统又否决了美国第二国民银行要求延长经营期限许可证的请求。当时，许多人认为这些银行的运营造成了过度的金融集权，反映了过度的联邦政府权力，并且它们的政策放慢了经济的开发和边境的安定。然而，取消中央银行的代价便是以银行倒闭、储户和投资者承受巨大损失为特征的金融恐慌。1836年，美国第二国民银行停业后，由于不再有能够向银行体系提供准备金并使之避免银行业恐慌的最后贷款人了，这便给美国金融市场带来了麻烦。19世纪和20世纪早期，全国性的银行恐慌已经成为有规律的事情。1837年、1857年、1873年、1884年、1893年和1907年，都曾爆发过银行恐慌。到了20世纪早期，边境的安定，迅速的工业化，同样迅速的城市化，以及金融部门在全国经济福利中的作用的日益重要，最终加大了金融崩溃的成本。1907年银行恐慌所造成的如此广泛的银行倒闭和存款人的大量损失终于使美国公众相信需要有一个中央银行来防止将来再度发生恐慌了，美联储的产生是国会在1907年金融危机后对各种可提供选择的金融体系进行了全面研究的结果。不过，美国公众基于对银行和中央集权的敌视态度，对建立一个类似英格兰银行的单一制中央银行还是大力反对的。他们一方面担心华尔街的金融业（包括最大的公司和银行）可能操纵这样的一个机构从而能对整个经济加以控制；另一方面，也担心联邦政府利用中央银行过多干预私人银行的事务。所以，在中央银行应该是一家私人银行还是一个政府机构的问题上存在着严重的分歧，由于争论激烈，只能妥协。依据十足的美国传统，国会便把一套精心设计的带有制约和平衡特点的制度写入了1913年的《联邦储备法》［类似于国会所有主要的立法活动，《联邦储备法》（the Federal Reserve Act）是多种政治力量（有时是对立力量）相互妥协的结果，城市工商团体支持一个高度集中的组织，独立于联邦政府，致力于稳定美元的购买力，农村农业利益集团则赞同建立一个分权的，政府拥有的，以自由提供信用为导向的金融体系］，从而创立了拥有12家地区联邦储备银行的联邦储备体系。联邦储备系统的分权是通过成立12家地区性或区域性联邦储备银行实现的，这些银行由会员商业银行“拥有”，其大多数董事也由商业银行选举产生，集权则是通过建立一个设在首都华盛顿的联邦储备理事会得以实现，理事会成员由总统任命，与各地区银行分担制定和执行政策的责任，通过给理事会成员提供一个很长的任期和独立的运作经费，理事会避免了过度的政府干预。创建美联储的一条明显的理由是:它能够促进更加稳定的金融体系，联储促进稳定的一种方式是通过它的最后贷款人作用来帮助防止银行恐慌（米什金，1998）。
1908年5月，国会建立了国家货币委员会，用以专门调查研究各国银行制度，1912年决定建立兼顾各州利益，又能满足银行业集中管理需要的联邦储备制度。1913年12月23日，国会通过了《联邦储备条例》，这是银行制度史上划时代的创举，为中央管理和地方管理、自愿参加和强迫参加、政府所有和私人所有、政府管理和私人管理的相互平衡和折中提供了成功的范例。联邦储备法创立了中央银行——银行的银行，其目标单一:仅为了在出现突发事件时可以给商业银行贷款，提供必要资金来避免由于无力偿还储户存款而最终导致银行破产。类似的突发事件主要包括由于作物歉收，农场主无力偿还银行贷款，造成银行恐慌。1913年的立法进一步赋予美联储提供“弹性货币”的职能，也就是今天常说的“最后贷款人”。随着时间的推移，美联储的职能不断扩大。大萧条期间，有接近8000家银行在1930～1933年间倒闭，显而易见，那时美联储有限的活动范围和权力不足以应对危机。于是，在1933年和1935年的银行改革法案中，国会为美联储提供了它所需的许多其他的政策工具和规章[1]。虽然自1913年以来联储的组织结构发生了巨大的变化，但仍反映了其创立时的宗旨和原则，地区银行仍存在，联邦储备理事会也存在，不同的是，由于经济变得越来越集中，经济问题也更加全国性，因此，权力也就逐渐从各联邦储备银行转移到联邦储备理事会。
美联储的职能也随着时间的变化而变化。在1913年的《联邦储备法》中，对联储目标的阐述如下:“联储的目标包括提供一个有弹性的货币量，提供商业票据再贴现的手段，在美国建立一个更有效的银行监管机制，以及其他目标。”一个有弹性的货币并不是指“橡皮支票”。由于在当时现钞的相对重要性，人们往往将现钞作为货币的同义语，弹性指的是货币供给支持经济活动的能力，在联储成立以前，货币供给是财政部的责任，但财政部并不拥有改变货币数量的便捷途径。由于当时相对原始的通讯和交通手段都不利于形成一个有效的全国性金融市场，市场按区域被分割，资金无法流畅地、迅速地或低廉地从资金盈余地区流向资金赤字地区，包括在春季从城市地区流向需要为耕作融资的农村地区，以及在收获季节由农村地区流向城市地区，这种分割阻碍了商业交易、地区间的货币流动借助于资金赤字地区的银行向联邦储备银行的贴现窗口再贴现它们的贷款票据（即以其为抵押品）借入资金得以顺利实现，由于资金赤字地区的再贴现额必定高于资金盈余地区，因而资金将向同一方向流动。此外，联邦储备系统还负责改进支票清算系统以建立一个有效的、全国性的支付系统。不久以后，货币政策成为一项重要的联邦储备职能[2]。
从实践方面讲，美国的中央银行在运作，并且运作得很好，美联储是不断变化、不断发展并逐步走向成熟的机构。但是，从理论方面讲，它的结构看起来有其不合理的地方——它是一个地方权力和中央权力，公众利益和私人利益的集合体（艾伦·格林斯潘，1999）。
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