地方性主权外债风险的防范思路

6．1　地方性主权外债风险的防范思路

在地方性主权外债风险的成因中提到：斯蒂格里茨（Stiglitz）和魏斯（Weiss）的研究证明信息不对称产生的逆向选择和道德困境存在于信贷资金。相对于省级地方政府，债务资金使用者——市级或区县级地方政府对债务资金的使用风险性质拥有更多的信息，而债务资金转贷方——省级地方政府对债务资金使用的信息了解较少，从而产生了主权外债转贷市场上的逆向选择和道德困境。针对主权外债转贷过程中的逆向选择，我们可以利用“信息甄别模型”的思想，通过地方政府财政能力的信号显示效应来区分高风险的地方政府和低风险的地方政府，然后采取相应的措施防范地方性主权外债风险，这就是我们防范地方性主权外债风险的总体思路。

“信息甄别模型”是斯蒂格里茨和罗斯切尔德在合作关于逆向选择的经典论文——《竞争性保险市场的均衡：论不完全信息经济学》（1976）时提出的。^［38］他们提出均衡可以分为两种主要模型：混合均衡和分离均衡。在混合均衡之中，所有人购买相同的保险合同；在分离均衡之中，则不同的人购买不同的保险合同。在保险市场上，保险公司可以通过准确地计算事故发生的概率，为大批面临同样风险的客户提供保险，但正如买主不知道车的质量和雇主不知道求职者的能力一样，也不能察觉到投保人的风险程度。事实上是可能购买保险的客户往往是最容易发生事故的人群，这样的逆向选择使保险公司不得不提高保费。而当保费提高时，低风险客户会选择退出市场，只留下风险更高客户，如此恶性循环下去，保险市场无疑最终也会成为“柠檬市场”。

斯蒂格里茨和罗斯切尔德提出，为避免上述现象的出现，保险公司可以通过两类不同保单将高风险客户和低风险客户甄别开来：低险金和低赔付比例的保单，高险金和高赔付比例的保单。对于发生事故概率较高的客户而言，选择第一类保单是不划算的，他们会偏向于选择购买第二类保单；同样，对于发生事故概率较低的客户而言，选择第二类保单是不划算的，他们会偏向于选择购买第一类保单。这样，通过客户的自选过程，不同风险程度的投保人选择适合于自己的最优合同，保险公司就可以把客户的风险信息甄别开来，保险市场实现了有效率的“分离均衡”。

同理，我们可以通过对地方政府“财政能力”的评价，把高风险的地方政府和低风险的地方政府甄别开来。那为什么要选择“财政能力”作为“保单”呢？这是因为我国外债政策的实质是财政政策在外债领域的延伸，地方性主权外债主要投向公益性项目（如环保、扶贫、市政设施等）和基础性项目（如能源、交通、林业等）。一方面，这些项目大多提供的是地方性公共产品，属于地方财政的支出范畴，故项目配套资金的提供及债务的偿还理应由代表地方政府的财政部门来承担；另一方面，主权外债投向的公益性项目和基础性项目一般投资大、周期长、见效慢，社会效益好而经济效益差，有间接的创汇效益，但其自身直接创汇或自求平衡的很少，这些因素都将直接影响到还款的落实，地方政府最终不得不依靠财政资金购汇来还贷。可见，财政能力越强，地方政府对主权外债项目配套资金的保障能力和对主权外债的偿还能力也就越强，则抵御主权外债风险的能力越强；反之，则弱。正因为如此，我们通过建立地方政府财政能力的评级体系，在主权外债项目的前期准备阶段识别出地方政府的财政能力强弱，从而采取相应的措施保障配套资金的及时到位和贷款的按时偿还，以便降低主权外债风险。

在分析地方主权外债项目的风险防范时，我们一方面需要考察地方财政部门的财政能力以外，另一方面也需要考察主权外债项目的自身还款能力的大小，这是决定主权外债项目风险大小的另一个重要因素。对于主权外债项目而言，有些项目依靠自身的收益很难偿还高额债务，必须依靠财政支持，如环境整治、污水处理、垃圾处理等项目，而对于另一些项目依靠项目本身未来的收益可以偿还债务，如高速公路、桥梁建设等项目，所以考察项目本身的还款能力也是非常有必要的。

综上所述，在判断地方政府是否有能力承担主权外债项目的风险时，一方面要考察财政的能力是否足以承担最后的支付责任，另一方面也应兼顾项目依靠自身未来的收益来偿还债务的能力，以便全面地分析主权外债项目的风险。总的来看，地方财政能力越强，抵御和防范主权外债风险的能力也越强；主权外债项目自身未来收益越稳定、额度越大，其偿债风险也越小。以下就从这两个方面进一步分析。