乡镇级政府财权是否应该取消

乡镇级政府财权是否应该取消

怀柔区地方税务局

温家宝总理在人大会议上曾明确表态：“我们一定能够把乡镇机构精简下来，一定能够把过多供养的人减下来”。

改革甚至撤销乡镇级政府行政机构，也就意味着是要取消乡镇级政府的财权。其目的是减轻农民负担和政府行政费用，根除造成某些胡作非为、胡摊乱派等现象的制度根源。

一、取消乡镇级政府财权的原因分析

近年来，“三农”问题越来越引起重视，原因就是农村的困境、农业的危机、农民的贫苦都已经到了非解决不可的地步了。由于盲目建设各种开发区和政府形象工程，低价强行征用农民大量土地，近年来各级地方政府从农民手里夺取了2万亿元的土地剪刀差，成为地方政府最大的财源和寻租机会，使耕地面积和粮食产量大幅度减少，失地农民高达5000多万人。现在，我国城乡差距已超过1∶6，基尼系数达到0．49，甚至超过了美国，城乡差别极大，贫富悬殊严重，以至发出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呼声。农村的社会矛盾已经相当激化，非改革不行了。所以在社会各界的强烈呼吁下，各地已经在进行撤乡并镇的乡镇体制改革，深圳、北京等城市还把一些郊区农民一律转成城市户口，乡镇级政府改为街道办事处。截至2003年，全国乡镇总数已经减为38290个，撤并了7196个乡镇，比1987年的72200多个下降了47%，比1999年的45500多个下降了16%。随着我国城市化的加快，每年都要有一两千万农民进入城市，乡镇数目还会不断减少。有专家指出：我国现有耕地用发达国家的标准，只需要2000万农业劳动力，0．5亿农业人口就够了。因此，乡镇机构必须不断改革缩小甚至取消，才能适应形势。

随着我国改革的深化，经济体制改革已经进入攻坚阶段，与之相适应的政治改革、行政管理体制改革也已经提到日程上来了。我国臃肿庞大的政府机关已经越来越不适应新的形势，并且日益成为国家财政不堪承受的沉重负担。精简机构，实现小政府、大社会的管理体制，已经成为全社会的共识。但是，几十年来，我国进行过多次机构精简，但每次都是精简不久就出现更大规模的膨胀，越减越多，形成恶性循环。据有关统计资料，我国解放初期，官民之比为1∶600，已经比历史上其他时期增长了很多倍（如我国西汉时期官民比为1∶7945，盛唐时期为1∶3927，明洪武年间为1∶2299，清康熙年间为1∶911）。而50年后的今天，我国各类官员与总人口之比，全国平均水平已达到1∶28，干部总人数则增加了80多倍。我国的官员比例是其他国家的几倍到几十倍，我国已经成为世界上官民比最高，行政管理成本最大的国家。形成这种状况的原因：

1．是我国的政治管理体制造成的，每个地方都要有党委、政府、人大、政协、纪委、公检法、工会、妇联、共青团、武装部等十几套人马，麻雀再小，也要五脏俱全，一个县县级领导就要有四五十人，配备公车两三百辆，干部上万人甚至几万人。一个乡镇政府也要有两三百人。如湖北省监利县总人口142万人，全县有县直党政机构99个，财政供养28481人；湖南省华容县全县总人口70万人，有党政机构85个，另有代管单位20个，财政供养1．5万多人。这样的县每年的财政收入都不够给官员们发工资，负债累累。湖南省1999年调查，全省2000多个乡镇，平均每个乡镇财政供养人员达448人，负债面85．4%，全省乡镇共负债85．4亿元，每个乡镇平均负债363万元，最多的达5111万元，近几年更是大幅度增加。全国2470个县（市）级单位，40%以上是赤字，平均每个县（市）按保守估计负债也达2～3亿元，加上333个地区（市、州），45000多个乡镇的负债，总额已达上万亿元（有的媒体说中国县级财政亏空已达3万亿元，2002年6月2日财政部部长项怀诚在沪表示没有那么多。但具体数字未肯透露）。这样庞大的机构、沉重的负担老百姓和国家财政都实在负担不起了。另外，干部多还造成体制性干扰多、扯皮多、内耗多、收费多、浪费多、审批多，工作效率大大降低，官僚主义更加严重。官多车也多，吃宴会也多，全国仅行政干部的“官车”一项费用，一年就需4000多亿元，公款吃喝也要2000多亿元，何况官员们还要房子、电话、手机及各种福利待遇，还要开会、考察、出国、公款旅游，还要搞政绩工程，老百姓如何承受？特别是县乡级财政负担主要都是压在农民头上，使我国日益严重的“三农”（农民、农村、农业）问题更趋严重，已经到了非解决不可的地步了。

2．每次精简都不能奏效的原因是改革不到位，只减和尚不拆庙。而任何官僚机构都有强烈的膨胀欲望，希望不断扩大自己的权力和寻租范围，庙在方丈就会不断修庙招和尚，使机构越来越庞大。所以，要想精简人员，必须首先精简机构，精简管理层次，并且从法律上使之永不能恢复才行。因此我们认为，必须彻底精简我国庞大、重复、低效的行政管理机构。现在，中央国家机关已经进行了大幅度精简，地方则只是精简了少量人员，距实际要求相差还十分悬殊。特别是与农民利益最直接的乡镇级政府，省、地、县精简人员层层下放，乡镇成了最后的接收站，旧人未退出，新人又挤入，致使乡镇机关严重超编，还在膨胀。而自古以来，我国历史上，从来没有成立过乡一级政府机构，国家行政机关都是最多只设到县。农村社会管理一直是以农民自治管理为主要方式，而且一直是保证中国社会稳定的最主要原因之一。反倒是历代统治者对农村统治最深入、官僚机构最庞大、苛捐杂税最多的时候，农民才起来造反。因此，最近很多媒体和专家学者发表文章，建议撤销乡镇级政府和其财权，我们认为是非常必要和正确的。我国2000年前原有44800多个乡镇，财政供养人员约1280万人（包括离退休人员和教师），平均每个乡镇近300人。撤乡并镇后现在仍有38290个。大多数乡镇机构靠收费和罚款运转，依靠向农民摊派过活，撤销了乡镇级政府机构，就可以大幅度减少政府机关和干部人数，大大减轻农民负担，增加农民的自主权，是利在千秋万载的大好事。而且随着我国城市化的加快，农民人数将大幅度减少；随着市场经济的建立健全，农村生产组织也将完全改为由农民自己组建的各种经济组织、经济联合体以及社会中介组织来承担。这些都说明，乡一级政府的存在越来越没有必要。

我们是社会主义国家，立党为公、执政为民，按照“三个代表”精神，一切都应该从人民利益出发。撤销乡镇经政府、还政于民，减轻政府和农民的负担，打破乡镇界限制，增大农村经济自由发展的空间，激发农民更高的生产积极性，促成农村的又一次大发展，是符合广大人民利益的大好事。

另外，我国《宪法》规定，我国地方行政机构的设置为：省、自治州、县、乡。根本没有地区一级。解放初期设置的地区专员公署做省的派出机构不断扩大自己的权力和机构，早已成为一级正式行政区。特别是推行市管县以后，地区纷纷改市，全国333个地级行政区截至2001年即已有262个改为了地级市，成为正式行政区划，设立了人大、政协等相关机构。而很多专家指出这其实是违反《宪法》的。最近中央已经作出决定，要加快启动行政区划改革，按照民政部戴均良司长透露的消息，将是沿着“缩省并县、省县直辖、创新市制、乡镇自治”的原则来进行。

综观我国历史，自两千多年前秦始皇统一中国，分天下为36郡，实行郡县制以来，我国的行政区划一直以县为主，在朝代更迭中，县的建制始终基本稳定，变化最少。而且，地方机构始终以省（郡、州）、县两级为根本的、固定的、正式的地方行政机关，其他府、道、路、军、都护府等都是临时的、游离的、辅助监督或军事性质的组织。地方设两级行政机关的时间最长，如秦、汉均为郡县制；隋、唐均为州县制；宋代为路—府（州、军、监）—县三级，但路一级只是临时的、军事性质的区划（类似于现在的大军区）；明、清两代基本上是省—府（州、道）—县三级，其中道是不固定的，府（州）则一般只管几个县，管的人口还不如现在的一个县大。因此当时即已有人提出应该撤府并县。所以地方行政机构层次不宜过多，应以中央—省—县三级管理为宜，效率最高，矛盾最少，财政负担最轻。

二、实施办法

1．乡镇财权的处理和移交。乡镇级政府撤销后，乡镇的行政区划根据具体情况一般可以仍然保留。原有乡镇财权的职能一部分可以上交县里，如公安、工商管理、税务、教育等，由县有关部门统一管理。

2．地区级政府的撤销。地区级政府（包括已经地改市的地级市政府）按照中央确定的改革方案也应一律撤销，除市辖区外，所管县和县级市均交省政府直接管理。原地区或地级市政府所在城市仍恢复为县级市政府。如有市辖区，根据具体情况可恢复为县，或撤销。也可改为市政府派出机构、街道办事处等，只设少量办事人员，不设人大、政协、公检法等政府机构。

但是各省原有的副省级特大城市，可以仍保留为副省级市，市辖区县（市）则均为县级。而且一个省一般只能有一个副省级城市，还必须是几百万人口以上的特大城市才行。

3．改革财税体制。撤销乡、地级行政机构后，我国的财税体制也应该相应进行修改。现在，我国的财税制度很多都不太合理，很多应由中央财政负担的费用，如地方驻军、武警部队的一些费用，国民义务教育经费等都由地方承担了，县以下的财政实际上转嫁给了农民。而早就应该取消的农业税中央刚刚决定5年内取消，我国入世后，根据WTO规定，发达国家对农民的补贴可以达到5%，发展中国家可以达到10%。我国是发展中国家，但对农民的补贴却只有2%，扣除农业税则为负数。解放后，我国长期依靠工农业剪刀差从农村获取了大量资金积累来发展工业，建设城市，并用户口壁垒堵了农民进城的路，影响城乡差别继续扩大，国家早就应该从城市收入中拿出一部分反馈农民了。因此，农村财税体制必须做以下改革：

（1）县级以上财政支出，均应纳入国家财政，不得再向农民摊派任何费用。而且在符合WTO规则的条件下，国家还应效仿其他国家的做法，加大对农民、农产品的补贴，增加我国农产品的竞争力。

（2）任何一级政府官员都不得再搞劳民伤财、没有效益的政绩工程，借机向农民摊派要钱，也不能再搞那种政府拿一点、企业拿一点、老百姓拿一点的三点工程。应该政府拿钱的事政府必须全拿，决不推诿，量入为出，实事求是，有多少钱办多少事，决不干那种没有钱也要办事，实际上把负担转嫁给企业和老百姓的蠢事。应该企业办的事就交给企业去办，政府也不要越俎代庖，要按市场经济规律办事。

（3）国民义务教育是政府义不容辞的责任，农民也应该享受国民待遇，农村中小学义务教育应该由财政负担。过去，城市居民比农民收入高得多，却能享受义务教育，农民的孩子本来就上不起学，却还要承担农村中小学校的全部经费，不能享受义务教育，极不合理。并且成了县、乡财政主要的负担和欠债原因。因此，现在各级人大代表、政协委员及有识之士都在强烈呼吁，要尽快改变这种状况，给农民以国民待遇，建议将教育费改为税，不分城市农村一律按学龄儿童人数（不是学校数）平均分配，义务教育由国家统一办。教育经费不足则可以适当提高教育税，或者从新增加的利息税、个人所得税、股市印花税中调整一部分补充教育经费。而且由于过去国家对农村教育欠账过多，还应该对农村教育经费给予大幅度倾斜。至于民办教育，则可以充分发挥民间和地方政府的积极性。有些地方政府财力充裕，重视教育，愿意对当地学校给予扶持和资助，更应该鼓励。

总之，取消乡、地两级政府的财权是一件很大的事，需要做很多工作，于国于民都是一件大好事，势在必行。