建筑行业农民工工伤保险初探

建筑行业农民工工伤保险初探

陈　果　杨　明　李　兰　南充市人力资源和社会保障局

【摘　要】　建筑业是国民经济的支柱产业，根据国家统计局发布的数据表明:2011年全国建筑业总产值高达117734亿元，比上年增长22.6%；从业人数4311.1万人，增加150.7万人。建筑业从业人数连续多年稳步增长，建筑业对拉动城乡就业，吸纳农村富余劳动力，促进城乡统筹发展贡献突出。如何保障建筑行业农民工的职业安全及工伤保险待遇，不仅关系到千千万万农民工的切身利益，同时也是一个重大的社会问题。

【关键词】　建筑行业农民工　工伤保险

Abstract The construction industry is a pillar industry of the national economy.The released data from the National Bureau of Statistics show that the total output value of national construction industry amounted to 117.7billion yuan in 2011and the average annual increase is 22.6%.The number of employees is 43.1million，increased by 1.5 million.Employees of the construction industry will grow steady in the next few years，pulling on the employment in urban and rural construction.The construction industry can absorb the surplus rural labor force，and have outstanding contributions to promote the coordinated development of urban and rural areas.How to guarantee the a safe occupation for migrant workers in construction industry and insure them get the treatment of industrial injury insurance，that is not only related to the vital interests of thousands of migrant workers，but also a major social problem.

Key Words Migrant Workers in Construction Industry Industrial Injury Insurance

农民工又称进城务工人员，是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者。其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，没有放弃农村土地承包经营权，但以务工为主要谋生手段^［1］。作为一个特殊群体，农民工的出现并迅速走向大规模化，是中国经济社会持续发展进步的一个非常重要的标志。据统计，目前我国进城务工的农民工数量已超过2.5亿人。特别是近年来伴随着我国城市化进程的加快，建筑行业作为国民经济的支柱产业更是得到了长足的发展，越来越多的农民工纷纷涌入建筑行业寻找劳动就业的机会。但建筑业属于劳动密集型，具有职业风险较高的特点，表现为劳动时间长、工作环境差、劳动强度大。据国家安全生产监督管理局数据显示，建筑行业事故发生率和死亡人数仅次于煤矿，排在第二位。如何保障建筑行业农民工的职业安全及工伤保险待遇，不仅关系到千千万万农民工的切身利益，同时也是一个重大的社会问题。

一、建筑行业农民工工伤制度的立法演进及现状

我国的社会保险立法起步较晚，直至2004年1月1日《工伤保险条例》的施行，工伤保险制度才得以正式确立。但由于立法缺陷，导致还有部分职工、雇工在发生事故时不能够被认定为工伤，形成“工伤保险歧视”^［2］。有鉴于此，劳动保障部于2004年6月颁布《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，明确指出:“农民工参加工伤保险、依法享受工伤保险待遇是《工伤保险条例》赋予包括农民工在内的各类用人单位职工的基本权益，用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利。”2006年5月，劳动保障部《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》要求“平安计划”在全国范围内实施，用三年左右时间，将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。在此基础上，劳动保障部于2006年12月发布了《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》，明确提出:“各地劳动保障部门和建筑行政主管部门要加快推进建筑施工企业农民工参加工伤保险工作，针对建筑施工企业跨地区施工、流动性大等特点，切实做好建筑施工企业参加工伤保险的组织实施工作，促进建筑施工企业加强安全生产管理，保障农民工合法权益。”根据这一精神，我市也出台了《南充市推进高风险企业参加工伤保险的实施意见》。

尽管国家和地方政府相继出台了相关工伤保险法规，将建筑行业农民工列入了工伤保险保障范畴，但建筑业所具有的替代性强特征决定了用工企业拒保违约成本较低。在没有政策强制执行的情况下，建筑企业从经济利润最大化目标出发的理性结果就是农民工工伤保险参保率低下、工伤保险实际覆盖率低。究其原因，其实很简单，即使在建筑业这类高危行业，工伤事故的发生也只是小概率事件，雇主自行解决的成本支出往往低于全体农民工参保保费总和。因此，在给农民工参保和发生事故后自行解决这二者之间，大多数建筑企业宁可选择后者以降低成本。根据人力资源和社会保障部发布的数据表明，截至2011年6月，全国参加工伤保险的农民工达到6555万人，比上年底增加255万人。一方面是参加工伤的农民工人数的绝对增加，但另一方面，和全国25278万人的农民工总人数相比，参保率不过25.93%，而这其中建筑业农民工参加工伤保险的更是少之又少。就笔者所接触的实践表明，多数来申请工伤认定的建筑业农民工，企业并未为其参加工伤保险，发生事故后即使能得到工伤认定，也无法得到工伤保险理赔，只能寄希望于雇主按照工伤保险待遇赔偿。如果遇到雇主没有赔付能力的情况，农民工的工伤保障便成为一纸空文。

二、建筑行业农民工工伤保险现状成因分析

（一）建筑业雇佣双方对工伤保险认识不足

笔者认为，造成建筑行业农民工工伤保险参保率不高，工伤保险待遇实际覆盖率低的首要原因是雇佣双方对工伤保险认识不足，这体现在如下两个方面:

一方面，根据《建筑法》第四十八条“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”之规定，许多地方的建设行政管理部门在核发《建筑工程施工许可证》时，只审核该项目是否购买团体意外伤害保险，而不审查是否参加了工伤保险。而对建筑企业而言，根据《工伤保险条例》的规定，工伤保险的费用由用工企业和雇工的个体工商户缴纳，员工不承担缴费义务，这就加大了企业的负担，而购买意外伤害保险的费用通常比工伤保险的要低。另外一个重要原因是，建筑施工企业如果有农民工发生工伤，企业在办理工伤保险理赔程序的同时，等同于公开了企业的安全事故。由于安全事故直接影响建筑施工企业的社会形象和工程投标，所以大多数建筑施工企业宁愿采取私了的方式解决工伤问题，也不愿意走工伤保险的途径。

另一方面，虽然农民工是工伤事故高发群体，但是调查显示，这个群体对于工伤保险的需求并不迫切。针对社会保险诸险种需求情况调查显示，农民工工伤保险的需求往往在医疗保险和养老保险需求之后。有学者对北京、深圳、苏州和成都四地农民工是否愿意参加工伤保险进行调查，有将近一半（46.6%）的农民工不愿意参加工伤保险^［3］。笔者认为，这一调查结果所反映的问题在建筑行业同样存在。导致农民工对工伤保险制度需求不足的原因主要在于:首先，农民工文化素质总体较低，缺乏专业技能培训，对工作场所潜在的职业伤害及需要配备的劳动安全保障措施认识不足，自然也就谈不上对工伤保险待遇的需求。其次，农民工的组成模式也往往致使其对工伤保险需求不高。很多建筑工地的农民工都是通过亲戚、朋友的介绍来到工地，工友之间甚至与雇主之间存在沾亲带故的关系，因此，只要劳动报酬尚可，谁也不会主动计较工伤保险的待遇。最后，工伤保险的费用间接由雇员承担，也极大地挫伤了农民工参加工伤保险的积极性。虽然工伤保险采用的是雇主缴费原则，即由用人单位支付工伤保险费用，而劳动者无须支付。但在实践中，许多用人单位通过降低工资待遇的方式将该笔费用实际转嫁给劳动者承担，在这种情况下，很多农民工自愿放弃工伤保险，要求雇主将工伤保险费以现金方式直接支付给他们^［4］。

（二）工伤认定存在缺陷

首先，难以确定用工主体。建筑行业的农民工主要是那些知识、技能层次低，单纯靠出卖体力，从事临时性工作的劳动者，他们的直接雇主往往是包工头。这些包工头承揽零星小活，工作量小、工作周期极不稳定，经常是一个工地干几个月又换到另一个工地，而且手下的农民工流动性也极强。加之实践中，建筑行业层层转包的现象非常严重，更鲜有与劳动者签订书面的劳动合同，致使一旦发生工伤事故，受伤的农民工只知道雇佣自己的包工头是谁而不知道真正具有用工主体资格的用人单位。根据劳社部〔2005〕12号《关于确立关系劳动有关事项的通知》“建筑施工企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”之规定，农民工必须明确有用工主体资格的用人单位，这就导致实践中很多建筑行业的农民工因不清楚自己的用工主体而致使遭受工伤事故伤害后无法得到工伤保险的保障。

其次，举证难仍然是许多劳动者申请工伤认定时难以翻越的一座大山。尽管《工伤保险条例》及《工伤认定办法》均明文规定“职工或者其职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任”，看似解决了举证难的问题，但实际上，劳动者要申请工伤认定必须首先证明其与用人单位之间的劳动关系。如前所述，建筑行业的农民工往往连用人单位都不清楚，更遑论要求其证明劳动关系。笔者在实务中就碰到很多劳动者因不能完成举证责任而导致工伤申请不能得到受理。

最后，工伤认定程序依然繁杂。虽然新修改的《工伤保险条例》简化了工伤认定、鉴定和争议处理程序，规定对于事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内做出工伤认定的决定；同时明确了再次鉴定和复查鉴定的时限，取消了行政复议的前置程序。这些措施在一定程度上缓解了学界以及实务界针对工伤处理程序耗时的指责，但工伤认定程序仍然无法有效缩短，其原因在于:其一，根据《工伤保险条例》第十八条规定，申请工伤认定需要证明与用人单位存在劳动关系。在没有书面劳动合同加以证明的情况下，劳动者首先需要证明与用人单位之间存在事实劳动关系。当劳动关系存在与否存在争议时，就需要通过劳动仲裁委员会进行仲裁，对仲裁裁决不服，需要到法院诉讼。因此，要确认劳动关系存在与否往往需要经过仲裁和诉讼两个环节。其二，根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，法院对于劳动行政部门所作出的工伤认定结论，只有维持或撤销这种“二元”选择，无法根据证据自行做出决定。在实践中，会发生工伤认定决定被法院撤销，认定机关重新认定后，另一方当事人不服又提起诉讼的可能，循环往复自然增加了工伤认定程序的繁杂^［4］。

（三）基层维权组织缺位严重

在现代化大生产的模式下，维护自身权力和利益的基本手段是组织力量和谈判机制，这种制度安排和思想文化意识的缺乏，使农民工在劳动关系中多处于弱势与被动地位。农民工在社会经济矛盾对峙中，由于团结合作经验不足很容易受控于资方^［6］。因此，农民工就更需要工会等基层维权组织帮助其维护自身权益。但事实上，目前我国80%以上的农民工没有参加工会，更谈不上得到工会的帮助。据成都市的调查表明，当农民工的合法权益受到侵害时，可以依靠的组织并不多，得到过工会帮助的仅占23.1%，这一比例在流动性更强的建筑行业更低。简而言之，由于基层维权组织及其机制的缺失，导致经济发展的利益极大的偏向用人单位，而农民工的合法权益无法得到有效的主张和保护。

（四）工伤监察力度小，违法成本低

以笔者所在的南充市为例，南充市全市的劳动保障监察专职人员合计为35人，而南充市的雇主约20080户，涉及劳动者684506人，平均到每名监察人员身上，是574户雇主和19557名劳动者。与此同时，尽管根据劳动和社会保障部下发的《社会保险稽核办法》规定应当建立健全稽核机构，但由于社保经办机构的稽核人员有限，一般来说恐怕是几名稽核人员面对的是几十万的参保对象的监管工作，如果再受理劳动者关于雇主不参加工伤保险的举报，其精力也极为有限，其效果可想而知。加之建筑行业的企业并非完全不参加工伤保险，因而，雇主不给农民工缴纳工伤保险被查出的概率几乎为零。

一方面是被发现的概率极低，另一方面，即使被查出用人单位的违法成本也极低，也难以起到威慑作用。在新《工伤保险条例》修改前，用人单位应当参加工伤保险而未参加的，其所需承担的法律责任仅为劳动保障部门的责令改正；即使修改后的《工伤保险条例》在责令改正之外又新增了加收滞纳金及处以罚款，也仍然没有将企业直接责任人的法律责任纳入处罚体系。

三、建筑行业农民工工伤保险的出路探索

加强部门合作，促进用人单位积极参加工伤保险。

针对建筑行业的实际情况，有省市的做法是，由人社部门与建设部门联合发出通知，要求建筑施工企业必须为所有农民工办理工伤保险，不参加工伤保险的企业不予核发《建筑工程施工许可证》；确认建筑企业“谁承包谁负责”的工伤保险缴费原则，建设单位在工程发包时将农民工工伤保险费一次性拨付给总承包单位，由总承包单位作为责任主体参加工伤保险，并一次性向社保经办机构缴纳，以此来扩大农民工工伤保险覆盖面；考虑到建筑施工企业的特殊性，在保险费率方面，人社部门采取按工程造价而不是工资总额的方式来办理；除此之外，人社部门还提出“动态实名制”的方式，解决建筑业农民工流动性大的问题。笔者认为这些经验都具有合理性，我们完全可以结合本地的实际情况加以借鉴甚至创新。

（一）建立健全工伤保险制度的预防机制

新《工伤保险条例》修改的一大亮点就是将工伤预防的宣传、培训等费用纳入工伤保险基金的支出范畴，这就契合了有学者提出的将农民工职业安全培训纳入公共财政范畴的建议。大量实践表明，对工伤保险的无知是农民工没有被纳入到工伤保险范围的主要原因之一。因此，首先要加强对建筑行业农民工的职业安全法制教育，即在农民工中进行《劳动法》《劳动合同法》《工伤保险条例》《职业病防治法》《安全生产法》《建筑法》等有关职业安全法规的普及教育，让他们知法、懂法、守法、用法，学会运用法律武器维护自身的合法权益，减少因不懂法而产生的各种纠纷。其次，也要加强对农民工的职业技能培训，让广大农民工了解和掌握建筑行业安全生产知识，提高安全操作技能。最后，建筑企业要开展以伤亡事故和职业危害案例为主要内容的安全警示教育，引导农民工在生产过程中遵章守纪。

（二）改进对劳动关系的认定方式

准确认定劳动关系始终是农民工工伤认定实务中的一个难题。鉴于农民工工作性质的临时性、季节性和短期性，他们与企业之间往往不能形成稳定的劳动关系。而我国工伤保险中认定的劳动关系却要求较强的稳定性和人身性，致使很多农民工无法被纳入工伤保险范围。因此，有学者建议我国应当参照德国对劳动关系的认定，不强调农民工与企业有强烈的人身依附和经济依赖关系，而是看重劳动本身的性质，只要这种劳动在性质上和范围上具备劳动关系强调的指派性，最低限度的稳定性，就应当认定农民工与该企业之间存在劳动关系^［4］。

（三）推进农民工组织化建设

农民工已成为了工人阶级的新成员，健全农民工工伤风险保障制度的重要举措之一在于提高农民工组织化程度，通过行使团结权来成立农民工自己的工会^［5］。建立农民工工伤风险工会维权系统，通过组织化形式让全体农民工参与企业安全生产的民主管理和监督，能够长期有效地支持农民工工伤风险保障权的实现^［6］。工会维权系统应根据建筑行业农民工的特征来建立组织体系、领导体制和工作机制，以组织身份监督企业生产及签订劳动合同、办理工伤保险，为农民工职业安全与健康提供法律保障；监督企业是否符合国家有关法规，是否符合劳动安全卫生要求等等。

（四）加大监管及处罚力度

笔者认为，《工伤保险条例》应借鉴《刑法》的立法技巧，对应参加工伤保险而拒不缴纳工伤保险费的，根据其欠缴的情况，分为欠缴数额巨大及数额特别巨大，视不同情节分别处以与之相对应的罚款，情节特别严重的，还应追究相关责任人的刑事责任。除此之外，还可以结合建筑企业的自身特点，对拒不参加工伤保险及拒不赔付农民工工伤费用的建筑企业采取降低、吊销其资质，直至吊销营业执照的办法。事实上，根据美国纽约州和佛罗里达州的经验，自加强对不参加工伤保险雇主的惩罚力度后，更多的职工被纳入到工伤保险的范畴。

与此同时，还要强化执法培训，提高执法人员素质。监察执法人员的执法水平和行政管理综合素质直接反映依法行政工作的开展成效。因此，在提高劳动保障执法监察队伍硬件条件的同时，注重加强对全系统工作人员的法制宣传和教育培训工作，严格规范劳动保障执法行为，提高执法水平。特别是针对建立市、区县、社区三级劳动保障监察体系的情况，进一步加强了对专职和兼职劳动监察人员资格管理、业务培训和考核工作。

参考文献

［1］李群，吴晓欢，等.中国沿海地区农民工社会保险的实证研究［J］.中国农村经济，2005（3）.

［2］梁玮.农民工“工伤保险歧视”法律问题初探［J］.安徽农业科学，2007（5）.

［3］郑功成.中国农民工问题与社会保护［M］.北京:人民出版社，2007.

［4］于欣华，何宁生.农民工工伤保险需求与制度供给分析——兼评《工伤保险条例征求意见稿》［J］.甘肃政法学院学报，2010（4）.

［5］陈成，彭国胜.社会学视野中的农民工组织化［J］.新视野，2006（11）.

［6］李朝晖.内生变量与外生变量双重约束下的农民工工伤风险保障分析［J］.经济研究导刊，2007（12）.

（该文荣获2012年四川省医疗保险论文评选优秀奖）