关于省以下财政体制改革的指导

第二节　国家预算管理体制

一、国家预算管理体制的内涵

国家预算管理体制是规定一国预算的组成体系，处理中央与地方政府及地方各级政府之间预算收支范围和预算管理职权的一项制度。它主要包括两层含义：一是指管理体系，包括预算管理的组织机构、组织形式、决策权限、监督方式等；二是指预算管理的根本制度，即在预算管理体系中，各级预算之间的职责权限及财力的划分。

国家预算管理体制与财政管理体制有着密切联系。国家预算管理体制是财政管理体制的重要组成部分，财政管理体制有广义和狭义之分。广义的财政管理体制是指规定各级政府之间及国家同企业、事业单位之间在财政资金分配和管理职权方面的制度。它包括国家预算管理体制、税收管理体制、企业财务管理体制、文教行政事业财务管理体制、基本建设财务管理体制等。其中，国家预算管理体制是财政管理体制的主导环节。狭义的财政管理体制即为预算管理体制。

我国预算管理体制进行过多次改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。

二、国家预算管理体制的内容

预算管理体制的实质是处理预算资金的分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题。预算体制的核心是正确界定各级预算主体的独立自主的程度。它不仅是政府预算编制、预算执行、预算决算及预算监督的制度依据和法律依据，而且是财政管理体制的主导环节。预算管理体制的根本任务是通过划分预算收支范围和规定预算管理职权，促使各级政府明确各自的责、权、利，发挥各级政府的理财积极性，促进国民经济和社会事业的发展。所以，政府历次公布的预算管理体制，都明确中央与地方在财政管理中的权利与义务的关系。其内容可以概括为四个方面。

（一）预算管理主体和级次的确定

一般是一级政权即构成一级预算管理主体；我国的政权机构分为五级，相应地，预算管理主体也分为中央、省、市、县、乡五级。

（二）预算收支范围的划分

划分预算收支范围是指明确国家财力在中央与地方及地方各级政府之间如何分配，这是预算管理体制的核心内容。在财力总规模一定的前提下，如何划分收支范围直接决定一级财政拥有财力的多少。为提高资源配置效率，调动中央和地方两个积极性，收支范围划分往往按照“统筹兼顾，全面安排”、“收支挂钩，权责结合”等原则来确定。

（三）预算管理权限的划分

划分预算管理权限是指确定各级人民代表大会、各级人大常委会和各级政府在预算的编制、审批、执行、监督等方面拥有的权限和应负的责任。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》对不同的政权机构赋予不同的预算管理职权，主要内容包括以下七项。

（1）全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。

（2）县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算（以下简称本级决算）；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

（3）国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整方案；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。

（4）县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告；组织本级预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。

（5）国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；具体组织中央和地方预算的执行；提出中央预算预备费动用方案；具体编制中央预算的调整方案；定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预算预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

（6）各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。

（7）各单位编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。

（四）预算调整制度和方法

在预算执行中，当社会经济情况发生变化特别是发生不可预料的情况时，往往需要对已批准的预算或是对已经确定的各级政府的收支范围进行必要的调整。为避免这些调整的随意性和主观性，需要规定相应的制度或调整、批准程序。一般由财政部门提出并编制预算调整方案，经同级人大常委会审查批准后方可执行，并报上一级政府备案。

正确处理国家预算资金分配和管理上集权与分权、集中与分散的关系时，应该注意对集权与分权问题不能作抽象的判断，而必须针对具体情况而定。在国家财力有限的前提下，预算资金分配是集中还是分散，取决于多方面因素。我国是社会主义公有制国家，各级政府在根本利益上一致，中央与地方关系主要是分工关系。预算资金分配集中一些，便于开发重要资源，建设重点项目，解决“瓶颈”制约，满足社会的共同需要；预算资金分配分散一些，便于发挥地方积极性和主动性，因地制宜地发展地方经济，满足地方各方面需要。

【知识拓展】

国外的财政分级模式

联邦分权型：联邦制国家侧重于分权，美国和德国是这一类型的代表。其特征是地方有独立的财政收支权、调剂权，地方议会有独立的税收立法权等。

中央集权型：单一制国家侧重于集权，英国、法国是这一类型的代表。法国主要的税种——增值税、个人所得税、企业所得税、消费税与关税全部为中央收入，不与地方分成，中央预算收入占总收入的80％左右，地方预算支出的20％以上靠中央补助。

集权与分权结合型：日本是这一类型的代表。在收入方面，中央预算集中60％以上；在支出方面，中央预算支出的比重不到40％，中央预算集中的收入有1/3以税收返还和补助形式返还给地方使用。

三、新中国成立到1993年，国家预算管理体制的变革

国家财力、财权分配关系的调节，一般是通过预算管理体制的调整来实现的。在不同国家或同一国家的不同历史时期，国家预算管理体制是存在差别的。这取决于国家政权的结构、国家的性质与职能、国家对社会经济生活的干预程度、国家的经济体制等因素。我国从新中国成立到1993年，预算管理体制的演变经历了三个阶段，实行的预算管理体制大体可分为三种形式。

（一）“统收统支”预算管理体制

“统收统支”预算管理体制也称高度集中的预算管理体制，是1950—1952年国民经济恢复时期实行的预算体制。其基本特征是：财力、财权高度集中于中央，地方组织的一切收入全部逐级上缴中央，地方一切开支由中央核定，逐级拨款，年终地方结余全部交还中央，费用开支标准、预决算和会计制度等统一由中央制定，地方只能照章执行，财权很小。除建国初期之外，在三年调整时期和“文化大革命”的部分年份里也实行过这种体制。这种体制适合特定的历史条件，但不能长期运用。

（二）“统一领导、分级管理”预算管理体制

我国在1953—1979年间基本实行这种体制，其主要特征是：

（1）中央统一制定预算政策和预算制度，地方按预算级次实行分级管理；

（2）主要税种的立法权、调整权、减免权集中于中央，各级收入分为固定收入和比例分成收入，由地方统一组织征收，分别入库；

（3）由中央按照企事业行政隶属关系确定地方预算的支出范围；

（4）由中央统一进行地区间的调剂，收大于支的主要做法是由中央核定地方收支指标，全部收入分为各级固定收入和比例分成收入，凡收大于支的地方上缴收入，凡支大于收的地方由中央补助。

（三）“划分收支、分级包干”预算管理体制

1980年开始实行“划分收支、分级包干”体制，简称财政包干体制。财政包干体制对原来的体制有重大的突破，是我国预算管理体制的一次重大改革，主要表现在地方初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。经过几次调整，1988年形成了对不同地区实行六种不同的包干方法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上缴额递增包干、定额上缴、定额补助。

财政包干体制的主要特征是：在总额分成的基础上对增收或超收部分加大地方留成比例，通过多收多留的激励机制鼓励地方特别是富裕地区增收的积极性，从而保证全国财政收入的不断增长。但是，随着经济体制改革的深化和经济的快速增长，财政包干体制的弊端也日益显露出来。

（1）中央收入占全部收入的比重日趋下降。1990年为33.8％，1993年下降为22％。

（2）各地方为了地方利益，都热衷于投资利润大、见效快的加工工业，加剧了当时的经济过热现象。

（3）重复建设严重，地区产业结构趋于相同，地区间相互封锁，盲目竞争。

（4）地区间贫富差距拉大。

（5）各地区的包干方法多种多样，缺乏规范性。