资源枯竭地区可持续性发展金融支持问题研究

资源枯竭地区可持续性发展金融支持问题研究

中国人民银行石嘴山市中心支行课题组^[1]

一、金融支持资源型城市转型情况

自2004年以来，石嘴山市辖区各级人民银行不断加强宏观调控政策执行力度，进一步加强“窗口指导”和信贷政策引导，制定货币信贷政策执行指导意见，引导金融该机构创新信贷品种和形式，畅通货币信贷政策传导渠道，传达宏观调控意图；继续通过牵头组织金融形式分析会、银企洽谈会、项目推介会、金融联合等多种形式，推动建立完善政、企、银长期合作的信息共享平台，打通城市开发、县域经济、非公经济的融资渠道；加强和各行、社的沟通和宣传，督促它们及时掌握政府制定的、有关经济转型规划、深入研究石嘴山经济发展趋势和项目发展前景，积极探索金融支持地方经济发展的新思路、新举措，优化信贷结构，为全市重点项目和基础设施建设，支柱产业和重点企业的发展提供资金保障。

截至2007年末，石嘴山市各项贷款余额为141.56亿元，比2001年末增加86.1亿元，增长60.8%，年均增长15.4%，其中工业贷款余额为36.6亿元，比2001年增加21.6亿元，增长59.1%，年均增长37.1%，2007年完成GDP162.97亿元，比2001年增加107.52亿元，增长65.9%，年均增长18.7%。

（一）严格控制信贷总量，积极调整信贷结构，加强金融政策对新兴产业的支持引导

根据《中国人民银行关于改进和加强节能环保领域金融服务的指导意见》，人行石嘴山中支行进一步强化了信贷政策约束和控制，要求辖区各金融机构严格执行国家节能环保政策，运用信贷手段，调控“两高”行业的发展，对鼓励类投资项目，从简化贷款手续、完善金融服务的角度，积极给予信贷支持；对属于限制类的投资项目，区别存量项目和增量项目。对增量项目，不提供信贷支持，对存量项目，若国家允许企业在一定时期内整改，给予必要的贷款宽延期;对淘汰类项目，从防范信贷风险的角度，坚决停止各类形式的授权或授信。

建立能源化工基地建设的资金导入机制，对接续产业、替代产业以及能够延伸产业链条的下游产业的发展。初期选择以政策性投入为主、商业性投入为辅的模式，中后期选择以市场投入为主、政策投入为辅的模式。充分发挥政策性金融对商业性金融的信用导向、政策导向和市场导向作用，从而使商业性金融逐步跟进政策性金融加大对能源基地的投入。

对符合国家能源产业发展的基地、项目，商业银行增加贷款额度、延长贷款期限，中央银行增加再贷款和再贴现支持等措施，促进石嘴山市的接续产业和新兴产业发展。

（二）加大金融支持和服务力度，推进资源型城市实现经济转型

1.支持环保项目发展。2004年以来，石嘴山市各国有商业银行和地方中小金融机构利用城市经济转型这一重大契机，先后向星翰集团公司天然气、金力建材公司热电联产项目投放技改贷款3.6亿元。在支持环保项目贷款申报方面，2007年市各国有商业银行向其上级行推荐符合国家产业政策16.5亿元项目贷款和7000万元天然气项目，目前申请项目贷款83.2%已投放到到位。截至2008年6月末，先后对26家重点污染企业38个期限治理项目进行支持节能项目发展。

2.支持节能项目发展。近几年，金融机构累计发放3.65亿元贷款支持完成拆迁16.3万平方米，拆除家庭式小锅炉、土建炉、蜂窝炉5289个，进一步提高了城市节能环保的整体水平。

3.支持工业结构升级。积极开拓发展石嘴山转型经济企业、循环经济产业、高科技含量企业、市政基础设施工程及以上企业的新建项目和技改项目业务。金融机构根据市场状况，对符合国家产业政策和环保要求的工业园、西部聚氯乙烯PVC项目、60万吨冶轧、有色金属冶炼厂、东方钽业、焦铁、镁业项目给予了21.65亿元的信贷资金，支持企业技术改造，极大地增强了全市经济发展后劲。

近几年来市委、市政府制定了“七优先一限制”的产业发展政策，监督企业并引号全市金融机构加大环保设施资金投入，并选择了多家企业进行循环经济试点，节能减排工作取得了明显成效。

二、金融支持资源型城市转型面临的困难和问题

对于资源枯竭型城市来说，金融部门在围绕城市转型充分发挥金融业筹资融资、市场开拓、调节经济、引导资源配置等功能，还面临着一些困难和问题。

其一，缺乏与转型政策相配套的具体金融政策，优惠的信贷政策难以启动。国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发［2007］38号）文件明确提出：设立促进资源型城市可持续发展专项贷款，加大对资源型城市和资源型企业的支持力度，积极为资源型城市各类企业特别是中小企业提供金融服务。这只是金融方面的一个宽泛的宏观政策，具体由哪些机构设立专项贷款、如何设立等没有具体的规定，目前人民银行总行及各金融机构总行都尚未制定出台设立促进资源型城市可持续发展专项贷款或相关指导意见，国家没有针对资源型城市制定和实施差别优惠利率，受政策限制，资源型城市金融机构还无法从数和结构上有效满足经济转型的信贷需求。

其二，信贷政策的产业投向与资源型城市区域产业特点不完全吻合，成为支持资源型城市转型的难点。石嘴山市属典型的工矿资源型城市，煤炭、硅石、石灰岩、黏土等传统产业环境污染大、能源消耗高，高科技含量和高附加值的产品不多，受宏观经济周期波动影响较大；在工矿企业中，主要产品结构单一，产业链条发展滞后；部分工业企业主要污染物排放超出规定标准，污染严重。

其三，金融生态链条不够健全，不利于为城市转型提供金融服务。银行的主要业务相对比较单一，营销策略趋同，基本上以传统的存款、贷款和结算等为主，中间业务创造的收入只占很小的比例，金融资源不能完全合理有效地配置。石嘴山市作为西部欠发达地区，经济相对落后，融资方式单斗，直接融资发育迟缓，缺乏有效的机制促进直接融资的发展，间接融资比例过大，使企业和个人过分依赖于银行，导致银行的资产风险相对集中，经营压力增加，居民投资工具稀少。目前还没有一家企业通过发行短期融资券募集资金，企业融资渠道和压力较大;金融服务硬件投资不足，软件建设落后，信息无法在金融部门及企业之间，传递，不利于为企业提供优质服务。

其四，金融市场发展水平较低，限制了支持城市转型能力的增强。大部分企业特别是县以下企业规模普遍偏小，缺乏有价值、有市场、有潜力的项目、载体，同时不少重点行业如供电、邮政、电信、石油、保险等实行资金统管，资金在本地短暂过渡后即划定，对金融机构企业存款的稳定性影响较大，本地资金外流现象突出。城乡信用社规模小、实力弱，无法进入全国同业拆借市场进行资金拆借限制了区域货币市场的发展

其五，国有商业银行“抓大放小”的信贷政策不利于中小企业进行技术改造和降低能耗。由于企业提供积累的能力和自我发展能力较弱，受投资体制和改革配套措施等因素的制约，银行贷款目前仍是石嘴山企业资金筹措的主渠道。然而，现有国有商业银行目前因实行机构整合，贷款权限上收，最了解当地企业情况的基层商业银行不具备贷款发放权限，在一定程度上制约了企业进行技术改造和节能降耗。调查显示，石嘴山市规模以上企业从银行取得资金支持的仅占31.2%。

三、金融支持石嘴山资源城市实现转型的建议

首先，制定金融支持资源性城市转型相关政策。根据国务院38号文件精神，建议人民银行总行结合全国资源型城市的实际，制定出台金融支持资源型城市转型的具体指导意见以及促进资源性城市可持续发展的专项贷款及差别利率、优惠利率等相关政策，助推资源型城市经济转型和统筹发展。同时，积极创造优惠条件，在资源型城市有重点地培育一批大中型企业，对部分业绩和信誉较好的企业推动发行短期融资券，从债券市场获取资金，缓解企业对流动资金的需要，改变资源性城市直接融资与间接融资比例失调的状况，促进金融市场全面协调可持续发展。

其次，注重发挥金融对经济资源的配置功能，推动资源型城市经济结构和产业结构的战略性调整。人民银行要充分运用各种金融工具和金融手段，引导金融资源流向能够更好地发挥促进资源型城市经济可持续增长的领域。金融机构在进行金融资源投资决策时，应当根据产业链整合的角度，顺应资源型城市经济发展要求调整信贷策略，大力支持培育凝练、打捆一批基础设施、基础产业、环保产业、外贸出口型产品和产业关联度大、竞争力强的大项目，对各类建设项目先期介入，进行辅导，做好选择、论证和立项，充实银行项目储备库，拓宽项目建设投资领域，支持所有制结构调整，推动经济转型。

第三，建议国家设立支持资源型城市经济转型专项资金。资金来源包括：中央财政每年从国债资金或财政预算中安排一部分资金;从农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等领域的专项资金中安排一部分资金。建议国家开发银行在石嘴山市设立资源枯竭型城市转型贷款平台，发展接续替代产业，主要用于支持石嘴山市发展以生态建设、资源保护为主的环境保护项目，以实现产业置换为主的接替产业项目，将石嘴山建成西部重要的能源化工基地、西北重要的机械装备制造基地和全球重要的新材料研发生产基地。

第四，政府部门要进一步加强对金融业发展的领导和协调。建议资源型城市地方政府组建金融工作办公室，负责制定资源型城市金融业发展规划，协调解决金融业发展中的各种矛盾和问题，切实发挥好政府金融办、人民银行、银监分局“一办、一行、一局”金融管理协调机制的作用，构建地方政府与银行、企业全方位的信息交流平台，制定资源型城市经济可持续发展和强化金融支持的长远战略规划，研究和解决金融支持经济发展的重盲点、难点问题，提出有针对性的政策措施。

第五，多渠道地筹集转型所需资金。通过国家投资、地方筹资、招商引资、银行融资、启动民资等多种渠道，扩大投资规模，扩张经济总量。一是加大向上级争取资金的力度。抢抓石嘴山市被列为国家典型资源枯竭城、市的重要机遇，对接优惠政策，凝练转型项目，积极争取国债和专项资金；二是加大地方政府的筹资力度。运用经营城市的理念融通资金，使城市产业集聚、开发集约、能量集合的功能不断增强；三是进一步启动民间资金通过制定鼓励扶持政策，启动盘活民间资金，营造自主创业的发展平台，进一步激发全民创业的热情；四是多渠道引进域外资金，吸引国内外客商来石嘴山创业发展，实现招商引资的历史性突破。

【注释】

[1]课题主持人：张克立
课题组成员：赵　力　王振文