新农保的特点与创新

5.2　新农保的特点与创新

5.2.1　新农保的特点

根据国发［2009］32号文件的相关规定，新农保的特点有：

一是参保范围。没有参加城镇企业职工基本养老保险、年满16周岁(不含在校学生)的农村居民，可以自愿参保。与传统农保相比，新农保的覆盖范围明显扩大，一是年龄下限由原来的20岁或一些地方性新农保规定的18岁统一扩大到16岁；二是不再细分参保人群，只要不参加城镇企业职工基本养老保险的居民都可以自愿参保。

二是筹资原则。实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资原则。参保人可以自主选择的年缴费标准一共有五档，即100元、200元、300元、400元、500元；国家将依据农村居民年人均纯收入增长及经济增长等情况适时调整缴费档次，地方可以从实际情况出发适当增设缴费档次；有条件的村集体应当对参保人缴费进行适当补助，补助标准由村民委员会通过召开村民会议进行民主决定；鼓励其他经济组织、社会公益组织及个人对参保者缴费进行补助。地方政府为参保人缴费提供的补贴标准不得低于30元/(人·年)；对选择较高缴费档次的参保人，可以进行适当鼓励；对农村特困人群、重度残疾人等特殊缴费困难群体，地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

三是待遇模式。实行基础养老金+个人账户相结合的养老模式。中央确定基础养老金最低标准为55元/(人·月)，由国家财政全额支付，实行非缴费型的普惠式发放；基础养老金最低标准根据社会经济发展及物价变动等情况进行适时调整；地方政府也可以根据实际情况增加基础养老金待遇，为鼓励长期缴费的农村居民，可适当对其加发基础养老金，增加和加发部分的养老金由地方政府出资。这既体现了政府的财政责任又具有社会公平的普惠性。个人缴费、集体补助以及地方政府的缴费补贴全部记入个人账户，并归个人所有，产权明晰；个人账户储存额参考每年中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息；个人账户养老金的月计发标准等于个人账户全部储存额(包括投资收益)除以139；参保人死亡后，个人账户中的资金余额(除政府补贴外)可以依法继承；政府补贴部分的余额用于其他参保人的养老金支付。

四是养老金的享受条件。领取年龄要求达到60周岁，对于新农保开始实施时已年满60周岁又未享受城镇企业职工基本养老保险待遇的居民不用缴费，就可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女必须参保缴费；新农保开始实施时距离领取年龄不足15年的参保者，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费可以不超过15年；新农保开始实施时距离领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费年限不少于15年。

五是基金管理。试点阶段，新农保基金暂时实行县级管理，随着试点范围的扩大，逐步提高管理层次，有条件的地方也可以直接实行省级管理。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行“收支两条线”管理，单独记账、核算，并按有关规定进行保值增值；新农保工作经费纳入同级财政预算，不得从新农保基金中支出；建立健全的新农保基金财务会计制度及基金稽核制度，试点地区的新农保经办机构和村民委员会每年应在行政村范围之内对村内参保人员的缴费情况和养老金领取资格进行公示，接受群众监督；建立全国统一的新农保信息管理系统，并纳入社会保障信息管理系统即“金保工程”建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；要大力推行社会保障卡，方便参保人员持卡缴费、凭卡领取并进行参保信息的相关查询；建立内部控制、外部监督及社会监督的三方监督机制，以保证新农保基金的安全，防止挤占、挪用、冒领、诈骗等风险。

5.2.2　新农保的创新

一是新农保的创新在两个方面表现最为突出：一是养老金待遇实行基础养老金+个人账户养老金相结合的模式，其中最低标准的基础养老金由国家财政全额支付；二是实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资原则，地方财政对农民实行缴费补贴(温家宝，2009)。新农保的这两个显著特征，强调了国家对农民养老所应承担的重要责任，明确了政府的财政责任，与传统农村社会养老保险仅靠农民进行自我储蓄的养老方式有着本质区别，体现了制度的公平性和普惠性。

二是新农保强调中央和省级政府的财政责任，弥补了地方新农保财政责任主体层级过低的制度缺陷。其一，统一了新农保的制度模式。2010年10月通过的《社会保险法》明确规定了新农保的筹资原则和养老金待遇模式，结束了各地制度设计上各自为政、五花八门的分割甚至对立局面。其二，明确了中央和省级政府的财政责任。地方新农保财政责任主体是市县(区)级政府，尤其是县、乡镇两级。由于地方新农保的责任主体层次较低，在经济发展水平极不平衡的情况下，这样的财政支持模式，使得地方性新农保很难在全国推广。一些经济不发达的县市即使开展了地方性新农保的试点工作，但由于财政支持压力较大，新农保正常运行的物质基础难以保证，制度很难持续发展。这样就会形成农村养老保险的马太效应，即经济发达地区新农保发展较好，本身较富裕的农民又拥有了社会养老保险的进一步保障，而最急需养老保障的贫困地区的农民却被排斥在社会养老保障之外，造成了农村地区养老保障的极大不公。新农保明确了中央和省级政府的财政责任，不仅能够保障这项制度的推广和普及，而且有利于提高社会养老保险均等化水平，夯实和谐社会基础。此外，这种以中央为主的财政投入体制，有利于地方政府动员村集体和个人参保；有利于加快建立公平公正、覆盖城乡居民的真正的社会养老保险制度(余桔云，2011a)。在中西部地区，由于地方政府的财政负担不大，他们具有很高的积极性做好新农保的宣传动员、组织领导等工作，加上新农保受到当地农民的广泛支持，从而使得农民的参保率往往达到80%，甚至超过90%，普遍高于东部地区。

三是制度设计的弹性和灵活性有利于地方政府的创新和新农保制度的迅速推广。根据我国经济发展不平衡的现状，新农保在制度设计上给地方留有一定的创新空间，以满足不同区域、不同群体的差异性与个性化需求：①允许地方根据实际情况增设缴费档次以及根据农民年人均纯收入的增长情况调整缴费档次。如河南省有6个县、山东省有15个县分别增设了600元以上不等的档次，河南省最高缴费档次为1500元，山东省最高缴费档次为2500元，江苏省增设了一个600元的缴费档次；并鼓励有条件的地区设定更高缴费标准。②有条件的地区可提高缴费补贴标准。地方财政对参保人员的缴费补贴由30元/(人·年)上浮到30～50元/(人·年)，对选择较高缴费档次的，可适当增加补贴。③地方政府可以自行设计适合地方特点的缴费激励机制，部分地区在试点方案中设计了“多缴多补”和“长缴多得”的缴费激励机制，鼓励农民早缴费、多缴费、长期缴费。如贵州省安顺市的平坝县就对长期缴费的参保人员提高了基础养老金标准，参保人员缴费满15年后，每多缴费1年，就增加基础养老金1元，所需资金由县政府筹集；对符合《贵州省人口与计划生育条例》生育政策的“农村独生子女户、双女节育户夫妇”，县人民政府将按个人缴费的最低标准代其缴纳；对于养老金领取人员死亡且符合县政府殡葬改革政策的，还规定了500元的一次性丧葬补助费，所需资金由县级财政承担。这种全方位、全过程的补贴激励和约束机制主要体现在：有缴有补(缴100元补30元)、多缴多补、长缴多补、多缴多得、父母享受子女缴费、残疾和贫困人口由政府代缴。

四是新农保为农村现行社会保障制度提供了整合的制度平台。在新农保实施之前，我国已经制定了针对不同群体不同需求的一系列具有一定保障功能的社会政策，包括被征地农民养老保障、城镇居民最低生活保障、农村居民最低生活保障、计划生育奖励扶助政策、农村五保供养制度、水库移民后期扶持政策、退耕还林与退牧还草、社会优抚等政策制度。这些政策制度具有保障、救助、奖励、补偿、抚恤、保险等性质的某一种或多种，其功能目标、资金来源、管理体制、运行机制等方面会有所差异，但新农保的基础养老金具有国民待遇性质。所以，新农保与上述政策之间的衔接，并不会改变这些政策本身的性质、功能及其继续实施的重要性、必要性和迫切性。在上述政策制度的保障、奖励、抚恤、补偿、救助水平都不很高的情况下，迫切需要做好新农保与上述政策制度之间的过渡衔接并适时进行整合(余桔云，2009)。

部分试点地区已按照优先优惠、只叠加、不扣减、不冲销、待遇水平不降低并兼顾现行政策实施原则，做好新农保与上述政策制度之间的衔接，确保上述特殊人群能够优先领取新农保的基础养老金。这样，不仅有利于收入分配结构的调整、消除老年贫困、扩大有效消费需求，而且有利于提高财政资金的使用效率，增加公民的选择权，加快城乡养老保险制度的一体化发展。

五是新农保的试点加快了养老保险制度的城乡一体化，形成了农村先行的格局。一些经济发达的省(直辖市)、市如浙江省和上海、北京、天津、重庆四个直辖市以及厦门、成都、郑州、宝鸡等城市在全国率先建立了覆盖城乡居民的社会养老保险制度。这为建立全国统一、城乡统一的社会养老保险制度奠定了基础。浙江省城乡居民养老保险是在国家新农保试点的基础上、结合浙江省本地实际特点实施的一项创新制度，参保范围覆盖到了城乡所有居民，体现了统筹城乡养老保障体系、促进城乡一体化发展的政策取向。从全国来看，新农保试点已经迅速推开，但城镇居民养老保险制度还处于缺失状态，养老保险制度建设出现了农村先行的格局(卢海元，2010)。

六是管理服务基础建设迅速向农村延伸。江苏省从统一业务流程、财务核算制度基金管理运营办法以及管理信息系统入手，逐步夯实基层新农保业务经办管理基础设施，切实提高业务经办管理服务水平。南京市有802个村已经全部建立起农村社区劳动保障工作平台，并面向社会公开招聘了600多名社保协管员。为此投入的人员、工作经费及信息服务平台建设维护费用全部纳入县、区财政预算。高淳县的134个行政村都建起了村级劳动保障服务站，并为每个乡镇劳动保障服务所配备3至5名工作人员，整合了县级经办机构，举办了全县经办人员业务培训班，做到了机构、人员、经费、场地、工作和制度的六到位。江苏省根据《关于新型农村社会养老保险信息系统建设的指导意见》(人设部发［2009］146号)的要求，并结合本省实际情况，制定了全省新农保信息管理系统的建设方案和技术方案，成立了信息管理系统建设工作领导小组。目前，全省已有50多个市县建立了信息管理系统，泰州、南京的信息系统已经实现了数据的市级集中并实现了市、县、乡镇、村的四级联网；连云港市正在开发市级集中的信息系统。全省将按照“统一、规范、集中、简便”的原则，统一建设新农保信息系统，全面支持参保登记、保费收缴、待遇支付、转移接续、个人账户管理、基金管理、稽核内控和统计查询等经办流程的全程管理，并将按照自上而下的管理体系，逐步建立起全省数据大集中的新农保信息系统(卢海元，2010)。