建立社会安全体系的迫切需要

一、建立社会安全体系的迫切需要

(一)经济生活中风险不断增加造成巨大的安全压力

社会安全体系是一个国家或地区必须着力构建的基本保障体系。我国经济生活中面临的纯粹风险既有各种自然灾害，也有各种安全事故。这些灾害和事故一旦发生，给人民群众生命财产安全造成的破坏性极大，会严重影响经济社会的持续、稳定运行。

我国是世界上遭受自然灾害威胁最为严重的国家之一。由于国土辽阔，自然环境复杂多样，洪涝、干旱、台风、冰雹、地震、雪灾、低温冷冻、山体滑坡和泥石流等各种自然灾害每年都在不同程度地发生⁽¹⁾。自然灾害具有明显的巨灾特征，发生后往往会使同一区域范围内的大量风险单位一起受损。以洪涝灾害为例，1998年长江、松花江、嫩江等发生全流域性特大洪水，全国29个省、自治区、直辖市受到洪涝灾害的影响，受灾严重的有11个省、自治区、直辖市，受灾人口1.8亿人(次)，成灾人口1.2亿人(次)，因灾害死亡4 150人，经济损失高达2 550亿元；2003年，淮河流域特大洪水因连续强暴雨过程而形成，经济损失达285亿元；2004年，四川东部、重庆等地出现特大暴雨，暴雨引发多处滑坡、泥石流灾害，造成187人死亡、23人失踪，直接经济损失98亿元。近年来，伴随着经济的快速发展，各种自然灾害造成的损失一直居高不下，成为制约社会稳定和经济发展的一大障碍。根据民政部的统计，20世纪90年代以来，我国每年因自然灾害造成的直接经济损失都在1 500亿元以上(见表4-1），其中，1998年因各类自然灾害造成的直接经济损失达到了3 007.4亿元。2000年以来，自然灾害造成的直接经济损失呈下降态势，但一直高于1 500亿元以上，即使损失最低的2004年仍高达1 602.3亿元。而且，民政部统计的损失只是直接经济损失，如果再加上间接损失，那么，自然灾害造成的经济损失将会更大。

1995～2004年各种自然灾害造成的损失情况

资料来源:民政部:《民政事业发展统计公报》(各年)。

安全事故是影响我国经济社会正常运行的另一威胁，主要包括煤矿、金属与非金属矿、建筑业、危险化学品、烟花爆竹及其他工矿商贸安全事故，火灾事故，道路、水上、铁路和航空交通事故等。当前，我国正处在工业化中期阶段，在经济快速发展的同时，因风险防范措施和手段相对落后，使经济社会的正常运行存在很多隐患。20世纪90年代以来，在经济社会快速发展的同时，我国的安全生产总体状况也趋于严峻。据统计，1990～2002年，全国事故死亡人数年均上升6.28%，尤其是重特大事故没有得到有效遏制。2001～2003年，全国共发生一次死亡10人以上的特大事故397起，平均每2.76天1起；发生一次死亡30人以上的特别重大事故42起，平均每26天1起；发生一次死亡100人以上的事故3起，大约每年1起。另据统计，2005年，全国共发生各类安全生产事故717 938起，死亡127 089人。其中:一次死亡10人以上的安全事故134起，平均每2.7天1起；一次死亡30人以上的特大安全事故17起，平均每月1.4起(见表4-2）。在各种安全事故中，火灾事故、交通事故由于与人们的日常生活较为密切，因此特别引人瞩目。1995年以来，火灾事故发生起数逐年上升，2003年、2004年虽出现下降，但因火灾造成的直接经济损失却仍在上升。其中，2004年全国共发生火灾事故252 704起，死亡2 558人，直接经济损失高达16.72亿元，人口火灾发生率为每10万人20.1起(见表4-3）。

交通事故号称“经济和生命的杀手”。据统计，2004年全国共有10万余人死于道路安全事故，48万人在交通事故中受伤，直接经济损失高达23.91亿元(见表4-4）。目前，在我国15至44岁的人群中，道路安全事故已成为位居第二位的死因。

表4-2　2005年全国安全生产各类伤亡事故情况表(统计数)

续表

资料来源:国家安全生产监督管理总局网站。

表4-3　1995～2004年全国火灾事故情况

说明:①数据包括发生在铁道、交通、军队的火灾情况；②损失折款指直接损失。资料来源:《中国统计年鉴》(各年)。

表4-4　1995～2004年全国交通事故情况

说明:损失折款指直接损失。

资料来源:《中国统计年鉴》(各年)。

(二)政府主导难以满足社会对安全保障的实际需要

自然灾害和安全事故频繁发生，特别是重特大灾害和安全事故的发生，对维护国内正常的生产经营秩序、推进产业结构升级、开展对外经贸交流、促进农村经济发展影响很大，有的甚至还会演化为严重的公共事件，引发社会性危机。为了有效防范灾害和事故给人民群众生命财产、各种经济活动造成的影响和冲击，我国正在着力构建以政府部门为主导的社会安全保障机制，《中共中央关于制定十一五规划的建议》第34条对此进行了阐述:

“34.保障人民群众生命财产安全。坚持安全第一、预防为主、综合治理，落实安全生产责任制，强化企业安全生产责任，健全安全生产监管体制，严格安全执法，加强安全生产设施建设。切实抓好煤矿等高危行业的安全生产，有效遏制重特大事故。加强交通安全监管，减少交通事故。加强各种自然灾害预测预报，提高防灾减灾能力。强化对食品、药品、餐饮卫生的监管，保障人民群众健康安全。”

从这段阐述不难看出，我国社会安全保障机制的特点可以概括为四个字，即“预防为主”，主要着眼点在于灾害或事故发生前的防范及发生后的应急处理。

从理论上讲，防止灾害、事故的发生是最大的保障，因此，实行“预防为主”，有效防止灾害、事故的发生，对于保障人民群众的生命财产安全具有极其重要的作用。但自然灾害和安全事故的发生具有客观性，加强事前风险防范，可以减少灾害或事故发生的频率及损失的程度，但却不可能从根本上避免灾害和事故的发生。自然灾害发生的客观性自不必说，安全事故也概莫如此。从历史上看，工业化国家在经济发展过程中，安全生产大致上都经历了从事故上升、高发，然后逐步稳定、下降这样一个周期。在发展到工业化中级阶段、人均GDP处于1 000～3 000美元区间时，是安全生产事故易发期。如日本20世纪60年代在工业就业人口5 000万人左右的情况下，每年工伤事故死亡达6 000多人，20世纪70年代后逐渐好转，进入21世纪后，每年工伤死亡已低于1 700人。美国20世纪初期，经济社会发展水平大约相当于工业化中级阶段，当时每年有数千人死于煤矿事故，最严重时曾多次出现一年发生两起一次死亡100人以上特大恶性事故。尤其是1907年，在相距不到半个月的时间里，相继发生一次死亡362人和239人的两起特大恶性事故。从20世纪70年代开始，美国的安全生产形势逐渐好转，现在每年产商品煤10亿吨左右，工伤事故仅约死亡30人。既然灾害和事故的发生具有一定的客观性，那么，仅以预防为主的保障思路就是不完全或不完整的。

对于灾害或事故发生后的应急处理，目前我国采取的主要是救助的办法，目的是解决受灾民众或事故当事人的基本生活问题，至于因灾或事故而导致的人民群众生命财产损失，政府则基本上没有相应的补偿机制。以自然灾害为例，我国目前的救灾体系包括政府救助、社会救济、社会互助等，这些都属于基本社会保障的范畴，主要保障公民在因灾不能维持最低限度的生活水平时，向其提供满足吃、穿、住、医等方面最低生活需求的资金和实物救助。由于救灾体系的社会救助性质，各级政府提供的救灾资金一般都比较少，特别是与因灾遭受的巨额损失相比显得极为有限，通常仅占到灾害所致直接经济损失的2%或3%，而民政部门和慈善团体每年筹集和募捐的捐赠款物也十分有限，且一般情况下也不可能全部用于救灾。例如，1998年为我国历史上罕见的大灾之年，全年政府下拨的抗洪救灾资金高达83.3亿元，但仍只占直接经济损失的2.77%，该年度接受的境内外捐赠款物也高达134亿元，是中国有史以来接受捐款捐物最多的一年，但与政府救灾资金合计仍只占直接经济损失的7.23%，作用仍限于解决灾民的短期基本生活之需，灾民和受灾企业因灾遭受的经济损失几乎得不到任何来自政府方面的补偿(见表4-5）。

表4-5　1995～2004年政府救灾资金及社会捐赠款物折合金额

续表

说明:政府救灾资金2004年是中央级救灾资金，其余年度为各级政府救灾资金。

资料来源:民政部:《民政事业发展统计公报》(各年)。

(三)建立社会安全体系必须注重发挥保险业的作用

摆在我国社会安全体系面前的一个突出问题是，对个人和企业因灾和事故造成的损失要不要通过有效的损失补偿机制进行补偿。显然，无论从灾害和事故对地区(乃至全国)经济运行本身的消极影响，还是从维护正常的生产、生活秩序角度来看，对个人和企业因灾害和事故造成的损失进行适当补偿都是必要而且必须进行的。问题的关键是，这种补偿是通过政府、市场抑或政府和市场并存的方式来进行?根据经济学相关理论，政府独立担负损失补偿的职能面临着许多难题，如政府财力的有限性、政府决策能力的有限性、政府行为的失误或错误、政府官员对自我利益的追求、行政管理效率的低下等，这些难题都有可能造成政府失灵。而且，由于灾害和事故当事人追求自我利益的倾向，由政府提供损失补偿常常会引发严重的道德风险，从而给政府财政支付造成沉重负担，进而从另外一种途径降低社会经济运行的效率。因此，政府独立构建损失补偿机制基本上是不可行的，这大概也是我国政府将救灾行为定性为社会救助的最重要原因所在。根据以上分析，本书认为，在社会安全体系内，以商业保险为主体构建灾害和事故损失补偿机制，理应成为一种必然选择。

经济系统是一个开放型巨系统，与周围环境不断进行着物质、能量和信息等方面的交换。系统论认为，开放系统在与环境进行物质、能量、信息交换中，通过自我调节即自动控制、自我维持，能保持自己在环境中的稳定性和亚稳定性，这叫做系统的适应性自稳定。系统的适应性自稳定规律表明，系统的基本变量和状态有一个具有上限或下限的阈值，当外部环境的干扰和内部随机的变化不超过这个阈值时，系统整体总是能够组织自己的“流”来缓和与抵消这种干扰，使其恢复其恒稳状态而与环境相适应，这是任何事物、任何系统都具有的负反馈机制。保险本质上属于一种经济上的互助机制，通过各类商业保险机构履行着其他行业不具有的经济补偿职能。在市场经济体制中，保险业就是经济系统自身可以组织的“流”，是市场经济本身所具有的一种内在的自稳定机制。通过保险业的经济补偿功能，能在很大程度上抵消由于自然灾害和事故造成的损失，不仅可使相关个人或企业迅速恢复到灾前的财富水平，也有助于受灾企业迅速恢复到灾前的生产水平，对抵御自然环境和安全事故给经济正常运行造成的影响具有举足轻重的作用。换句话说，商业保险的存在，扩大了系统变量和状态所能承受的上限或下限阈值，从而增加了经济系统的自稳定性。如果没有商业保险的深度参与，系统变量和状态所能承受的上限或下限阈值将大为缩减，经济社会发展的稳定性将因之而大打折扣。因此，在灾害和事故损失补偿方面引入商业保险，充分发挥市场机制的作用，是发展社会主义市场经济的一种内在要求。

以“预防为主”为基本方针，构造以政府部门为主体的安全保障机制，并没有多大问题。然而，如果在构建安全保障机制的同时没有建立起相应的灾害损失补偿机制，那么，一旦灾害和事故发生，保障人民群众生命财产安全的目标实际上将在很大程度上成为一句空话。基于这一认识，本书认为，完整的社会安全体系应当是“政府+保险”，即:“预防主要靠政府，补偿主要靠保险”。政府部门主要承担灾害或事故发生前的防范及发生后的应急处理工作，具体包括:灾情信息管理和备灾工作，建立救灾部门协调和联动工作机制，建立和完善救灾应急预案体系，建立救灾物资的保障和供应工作机制，健全灾害应急响应工作机制，等等。至于政府救灾资金及社会慈善事业募捐资金，则仍主要用于解决灾民的短期基本生活需要。保险业则主要承担对灾害或事故损失的补偿责任，也即前文所提及的损失补偿机制⁽²⁾。为此，政府应对保险业进行明确定位，加大对保险业的扶持力度，通过鼓励和支持保险业的发展，扩大保险服务的渗透率和覆盖面，使保险公司能够根据保险合同的约定，对因灾或事故遭受损失的企业和群众进行经济补偿，以最大限度地恢复受灾企业的生产水平和受灾群众的财富水平，保障生产的有序运行和社会的稳定。