一个简单模型

接下来的问题是,政府竞争通过什么渠道导致今天中国地方政府的高负债率,我们通过一个简单模型来分析。

令TGDP代表社会总产出,LGDP代表辖区GDP,LREV代表地方收入(包括本级财政收入和制度“软约束”租金)。显然TGDP是由多个LGDP加总而成的,对于单个地方政府来说,是外生变量。运用这些符号,我们改写有关表述如下:中央政府(上级政府)的效用函数为Uc,其中企业的效用转化为GDP的增长来影响中央政府的效用:

地方政府的效用函数为地方政府领导人效用和地方政府官员效用之和:

将公式(3-6)代入公式(3-7),得到:

根据式(3-4)的分析,由于政府税率是由中央政府决定,地方政府没有税率决定权,而公共服务和企业的效用与地方政府的收入相关,因此,公式(3-8)可以简化为:

假设式(3-9)为一个线性效用函数,设政绩考核(DL)和公共投资(LI)构成各级政府的效用函数(Ul),其中DL为统计上的GDP增长。则:

DL构成了地方政府及其官员工作的主要目标。政绩越好,越能提高地方政府及其官员的政治地位,而公共投资LI的提高一方面提高官员的事权,另一方面也能增加DL,此时二者共同增加Ul;但作为提高DL和LI的条件,地方政府必须有融资能力,也就是说要垫付相当大的财政代价,通过举债来增加公共投资,进而吸引社会资本的流入,增加社会的总产出,否则无法换取DL和LI。

现在看地方政府面临的财政约束FL,在民间融资受到限制和国有金融体系对基层金融服务不足的条件下,地方政府融资能力构成推动GDP增长的主要因素。如前所述,除了政府间已经划分的财政收入(自有税收加税收分成,设为FI)之外,地方政府可用的财政工具还有:(1)公共资本收入,设为Rs;(2)从上级政府征得扶持资金,即“跑部钱进”设为Rb;(3)对辖区经济活动的地方性征收Rt(“三乱”)所形成的预算外资金;(4)地方政府直接举债,其中,向坐落于地方的国有金融机构借款或到公开的金融市场上融资(Dt);(5)辖区内居民集资(Lp)(时红秀,2007)。这样,地方政府发展地方经济的资金约束条件为:

由于FL=LI,这样,地方政府的效用函数又可以写为:

在这个效用函数中,DL的存在使得地方政府有极大的激励来从事不规范的财政活动。正是为“发展地方经济”这一目标,地方政府需要更多的资金投入来增加公共基础设施等的建设,于是出现了各种扩大收入的手段,如预算外资金、“三乱”、大量举债、乱搞开发区、人为压低地价、越权减免税收等。

FI代表政府间财政关系对地方政府的影响,基本是固定的。公共资本收入Rs包括公产变卖和公营事业盈利收入。前者主要是土地使用权的收益;后者在乡镇企业繁荣期曾一度是地方政府的主要收入,但是随着税收政策的调整和资源的消耗,地方政府在该项上的收益日渐减少。加入任期因素后,地方政府及其官员的行为就更加有意思。DL的考察是当期的,政府很可能在任期内变卖完Rs,每一届政府对上级政府的补助Rb都会能要多少就要多少,在国家明令禁止“三乱”的情况下,集资、摊派和乱罚款,即增加Rt在辖区内不得人心,而且会影响自身的政绩考核。

因此,式(3-12)的变量中,政绩和债务成为地方政府能改变的两个影响到效用的变量,而政绩又和债务规模挂钩,为此,举债有可能成为增加政府效用的最后选择。举债的诱人之处不仅在于还本付息压力不在本期实现,而且政府一般能对辖区内的金融机构产生一定的影响。在考虑到政府财政产权相对明晰和因决策者任期制而导致的债务偿还往往在当届政府卸任以后,我们发现债务融资是地方官员的理性选择。地方官员的效用和债务的规模直接挂钩,举债规模越大,地方政府的效用越高。一个谋求利益最大化的竞争性政府,由于对资源控制权的争夺,一旦面临软的预算约束和模糊的财政产权环境,必将大规模举债。