水利工程管理体制的理论基础

第二节　水利工程管理体制的理论基础

何谓体制？从字面上解释，就是总体制度。说得详细点，就是管理机构设置与管理权限划分的总体制度。这里包含二个基本要素：其一是（组织）结构要素，即机构设置与功能分配，它决定“谁、做什么”，属管理体制的硬件部分；其二是运行要素，即对分工基础上彼此间如何配合预先做出的规定或约定，它决定“如何做”，属管理体制中的软件部分。

1、组织结构设计

组织结构是组织内部各构成部分及各部分之间确立的相互关系形式。组织结构不仅静态的描述了组织的框架体系（管理体制），而且动态的描述了这个框架体系（管理体制）是如何在分工合作的过程中把个体与群体结合起来去完成组织任务的。它具有以下三个特性：复杂性、规范性和集权性。[31-34]

●复杂性：也称组织中的差异性，指的是组织分化的程度，包括组织内各专业分工程度，垂直领导和级数，人员及各部门分布等。一个组织内的分工愈细、纵向层级愈多、人员及部门的地理分布愈广泛，则协调其活动就愈困难。

●规范性：指的是组织依靠规则和程序引导员工行为的程度。具体地说，就是有关激励和制约组织成员行为和活动的方针政策、规章制度、工作程序、工作过程、标准化程度等。一个组织使用的规章条例越多、越细其组织结构就越规范化。

●集权性：指的是考虑决策制定权力的分配。在一些组织中，决策是高度集中的，问题自下而上传递给高层，由高层选择合适的行动方案；而另一些组织，则是分权的，一般地说，组织规模越大，越趋于分权。

研究表明，组织结构受制于多种因素，比如组织战略、规模、技术及其所处的环境等。随着组织内外环境的变化，并不存在一种“理想”组织结构与之相匹配。在构建组织结构时，应遵循组织结构的构成规律，做到合理而有效。

（1）组织结构理论

熵增理论认为，物质总是从有序向无序发展，能量从不平衡向平衡状态发展并逐渐衰竭，最后处于“热寂”状态。管理熵是指任何一种管理制度、政策、方法，在组织执行过程中，总是能量递减，使管理效率递减直至不能发挥作用而需要用新的方式替代的一种管理规律，这种规律，称之为组织结构中的管理效率递减律。从组织的角度来研究，这个规律存在的主要原因在于管理在执行过程中受组织结构、信息渠道、环境因素变化、人的因素影响四大要素制约而出现的趋势，用数学模型描述如下：

式中：y表示管理效率递减的趋势或进度；α为修正系数，用以修正曲线的幅度；x₁为组织结构发展复杂程度；x₂为信息渠道的长度和节点数；x₃为环境变量；x₄为人的因素；w_i为x_i的权值。

只有调节参数、改变条件、控制变量，才可延缓或阻滞管理熵增而使效率递减的趋势。

在管理系统中，熵与序紧密关联，与对物质和能量，包括信息的耗散紧密关联。熵的产生，总是意味着对管理系统中序的新的破坏，无序性的增加；熵的产生，也意味着会有更多的物质和能量作了无用的耗散。而由熵增原理可知，管理系统的熵产生是不会停止的，只能会使系统的熵越来越大。其结果是，系统的状态会越来越无序，对物质和能量的无用耗散会越来越加剧。但熵增，也并不总带来无序，无序也可以成为有序之源，耗散结构就是这种例外。

管理耗散结构是指组织满足下列条件：

●组织必须是远离平衡态的开放系统；

●组织内各要素之间存在着非线性的相互作用；

●组织外部环境条件变化达到一定阈值；

●组织内部与环境不断地进行物质、能量、信息的交换，从而使组织总熵为负。

在满足上述条件后，组织内一个微观随机波动就会通过相关作用放大，发展成一个整体、宏观的跌荡，这种通过开放、自我调整而形成并维持充满活力的组织有序结构，即称之为管理耗散结构。它根据以上两个理论可知，组织的发展，可能从有序到无序，也可能从无序到有序。影响组织效率的主要因素及其相互关系可用数字模型描述如下：

式中：E表示组织效率；O为最主要的组织结构参数；P表示政策有效性；D表示政策执行力度；I表示成员的积极性；d_i表示过剩的管理职能部门，l_i表示过剩的管理层次。

由该数量模型可知，组织的效率与组织结构的合理性、政策的有效性、政策执行力度以及成员的积极性成正比，与组织结构的复杂程度成反比。

（2）构建组织结构的原则

组织结构理论表明，没有永恒不变的组织结构，只有减小组织结构的复杂性，减少管理层次，减少管理职能部门才能使组织效率提高。同时，组织结构应具有较高的机动性，创造性，因此在构建时，就遵循以下几条原则：

●适度分权原则：对于规模大的组织，为减少中间环节和层次，应实行分权管理，并合理授权。分权容易产生局部利益和总体利益的冲突，可通过管理机制加以解决；

●简单原则：组织结构应尽可能地摒弃繁琐累赘的形式，做到指挥直接，政令畅通，反馈及时；

●弹性原则：面对不断变化的组织外部环境，组织结构应能很好的适应和反应，这就要求组织结构要有创新性、机动性和灵活性。

2、管理运行设计

（1）何谓运行设计

运行设计是在结构设计的基础上，以建立一套完整、合理的管理工作规范体系（亦可称为运行规范）为目标而进行的设计活动。是在结构设计规定的“谁、做什么”的基础上，对于“如何做”、“做到什么程度”的进一步规定。即是在结构设计（机构和岗位的分工与职责权规定）的基础上，对主要业务工作的工序流程、每一工序的承办者、活动内容、方式方法、标准等做出尽量明确具体的规定。

（2）为何进行运行设计

科学的运行设计，是一种高度自觉的理性行为，因而能够突破旧体制下所形成的思维模式和工作习惯的束缚。在管理体制与组织结构调整中，进行运行设计，至少在以下方面可以收到显著效果：

●便于体制和机构改革基本宗旨及方案的正确、准确地贯彻落实，防止在执行中走样。这是由于体制、结构设计与岗位责任制，只解决了“谁、做什么”（结构）的问题，而“如何做”、“做到什么程度”（运行）问题，主要由任职者依个人的经验、甚至意愿来决定，这是执行中走样或工作中出现推诿扯皮等不良现象的根源。通过运行设计，建立一套科学、明确、可操作的规范，将每项业务所涉及的机构、岗位协调起来，明确承办、协办的关系，领导者介入的环节和程序，并对有关职责、权、考核内容与方式明确规定，从而做到事事有人管，人人有事管，环环相扣，责权分明。这样便可大大减少工作中的随机性，同时也创造了一个可预测、可以期待的工作环境，为不同机构、岗位间的密切合作、协同，为优质、高效、低成本的服务提供了条件。

●有利于大大缩短体制与机构转换的过渡期，减少工作上的损失，管理体制与组织结构调整之后，往往在一段相当长的时间内建立不起正常的工作秩序，使工作蒙受损失。出现这种现象的直接原因，是在调整时，仅在部门、机构、岗位大致分工的基础上就开始工作运转。由于“三定”（定编、定岗、定员）方案所规定的任务区分较粗，没有深化到可以具体操作的运行规范，容易造成部门、机构、岗位任务的重叠、脱节或责权不明，开展工作时不知如何做，而临时进行磋商、决断。这样，推诿、扯皮，也就在所难免。在结构设计之后进行运行设计，便可以向可操作性方面大大推进一步。

●便于及早发现部门、机构、岗位职能的交叉、重叠、脱节（分割）或责权不明等新体制及管理机构设置方案中的问题，为方案的合理化、完善化做出贡献。

●有利于克服官僚主义、腐败等形象，树立廉洁、公正的形象。对于办事拖拉、推诿扯皮的官僚主义，对于玩忽职守、以权谋私的腐败现象，法制建设的作用是以有效的监督和严厉的惩处使其不敢为，精神文明建设以培养高尚的道德情操使其不想为。但由于人们思想的复杂、易变性，仅此两个建设还不够，还需要建立业务工作运行规范，以科学合理、严密严格的工作秩序使其不能为。

●有利于实践经验的系统总结、提高和继承。

●有利于各种法规制度的落实。

●有利于提高决策和管理的民主化、科学化水平。

（3）运行设计的主要内容

运行设计是管理体制改革中一项重大的基本建设。在实际设计中，可依据不同的管理任务的需要，确定不同的设计内容。如可以选取下述内容中的某些部分：

●研究制定某一项或几项管理任务的工作规范。应优先选择涉及多个管理层次、机构和岗位的主线任务，工作复杂、难度大、以往出现问题多的任务。

●重点或薄弱工作环节的运行设计。通过对这些工作环节大的内容和标准、工作条件、工作方式方法、承担者、机构、岗位及其职责权限、工作依据等等的系统分析，做出科学合理的规定。重点或薄弱环节应该根据管理任务的性质和工作实际确定，常见的如决策环节，计划实施中的监控环节，不同机构、岗位之间的工作衔接环节，工作绩效考核环节等等。

●针对体制改革中重点或难点进行设计。如可以就某项管理决策研究确定决策参与机制与程序，以推进决策的民主化、科学化。

3、管理机制设计

（1）管理机制的界定

所谓“机制”（mechanism），源于希腊文Mechane，原意是指机器的构造和工作原理。后来生物学和医学通过类比借用了这个词汇，在研究一种生物的功能时，常说要了解它的机制，也就是要了解其内在工作方式，包括有关生物结构组成部分的相关系，以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互关系。这样，“机制”的应用领域便从“无机体”扩展到“有机体”。阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识从现象的描述进入了本质的说明。推广到一般，则有：根据系统的观点，机制是各子系统、各要素之间的相互作用、相互制约、相互联系的形式，是系统良性循环不可缺少的。以至于运用到管理上则有：管理机制是管理组织中各组成部分或各个管理环节相互作用和制约，从而使系统整体健康发展。亦即使管理的有形要素与无形要素，按照其内在规律，在运动中彼此相互联系，相互结合形成特定功能并达到既定目标，并解释为：

●机制按照一定的规律自动发生作用并导致一定的结果；

●机制不是最终结果，也不是起始原因，它是原因转化为结果，是期望转化为现实的中介；

●机制制约并决定着某一事物功能的发挥，没有相应的机制，事物的功能就不能存在或不能更好地发挥；

●机制是客观存在的，它反映的是事物本质的内在机能，它是系统各组成部分间的相互动态关系。

也就是说，机制是特定结构关系的内在运作方式和关联效应，有什么样的结构关系就会形成特定的相应机制，结构关系改变了才会产生新的机制。所谓“引进××机制”的说法是不科学的，至少是不严密的。不变革原有的结构和管理体制，“引进”另一种机制只不过是一句空话。即使强拉硬扯进来，原有机体的原有机制必然以它的排异优势，使移入的“机制”失去活力。现代系统理论的“结构决定功能”论认为，在不改变要素的前提下，通过改变或调整系统结构并加以选择，从中取出最佳的系统结构，从而可望获得满意的系统功能。所以，要形成新机制，必须首先转换体制。

（2）管理机制的地位和作用

管理机制在管理系统中的地位和作用，可以从管理系统的目的性及系统功能原理中得到解释。管理系统的目的性决定了构成系统的所有要素都是为了实现系统的功能而存在的，而且管理系统中的任何机制的存在必然最终作用于系统功能的实现。一个管理系统较为理想的状态是其管理机制都能为系统功能的实现做出贡献。当然，对一个实际系统而言，也可能存在一些机制对系统功能的实现起反作用，这使得管理系统研究中机制的分析设计成为必要。

我们知道，在一定的系统环境与组成要素下，系统功能的决定因素是组织化状态。系统组织划分为结构和运行二个层次，结构指系统内子系统的划分及功能的分配。对管理系统而言，主要指组织机构（含岗位）及职能分配。运行指在结构的基础上的组织机构与个人行为的具体内容、数量、方式、时间分布等。显然，结构与依托于一定结构上的运行最终决定了系统的实际功能。从而，管理机制不是独立于管理系统的结构与运行之外的概念，机制可以看作是系统结构与运行表现出来的特征。对于系统的功能而言，机制事实上是系统对某种反应内容与反应方式的反应能力。无论是反应内容、反应方式还是反应能力都需要系统的结构与运行来支撑。从对系统有目的设计的角度来看，如果我们把结构、运行作为某种“实体”看待，对机制的设计是为了实现系统的功能而对系统“实体”提出的要求。这些要求本身是对系统功能的支撑，同时，其实现又需要“实体”的支撑，这种支撑最终是通过系统的结构与运行设计来实现的。因此，管理机制设计是为了实现管理系统的功能而对系统的结构与运行提出的要求。

（3）管理机制的特征

通过以上分析可知，管理机制有以下几个主要特征：

●功能关联性：机制的存在必然对管理系统功能产生影响，因此机制的设计与选择必然以系统功能为依据。

●无形性：机制不像结构与运行那样是“实体”的或有形的，它的作用通过对系统功能的影响来体现，但需要结构与运行的支撑，因此是无形的。

●客观性：机制无论是否是有意识设计的结果，也无论是否对系统功能实现起促进作用，其作为系统结构与运行所表现的特征是客观存在的。因此，使系统产生“好”的机制，同时避免“不好”的机制产生，是系统设计与机制设计的任务。

●系统性：一个系统中同时存在着多种机制，这些机制共同构成机制体系。

●内在性：机制存在于系统的内部，而不在其外部，它促进、维持、协调着系统的运行，使系统向既定目标发展。也可能阻碍、破坏系统的运行及目标的实现。

●自发性：机制对系统内部是自发地发挥作用的，不需要借助于其他的措施或者力量。

●决定性：机制对系统的功能有决定性作用。换句话说，同一个系统，若其管理机制不同，在一般情况下，系统活动的结果就会不同。

（4）管理机制的类别

管理机制根据其对管理系统功能的作用可分为三类：行为目标导向机制、内部协调机制及环境适应与发展机制。

a.行为目标导向机制

管理机制的一般原理阐明了管理机制在管理目标与管理行为之间关系中的作用。管理实质上是使管理对象在管理机制的约束下向管理者所预定目标的运动。而这种运动如果没有管理者干预，管理对象一般是不会自发地实现，否则就没有必要对其进行管理。一般地说，管理对象必定存在着某种倾向，即某些自发的追求。如果管理者能够提供满足这些倾向的回报，并且有效地控制着这些回报，使之只有在管理对象向管理者的希望的方向或目标努力时或达到这些目标时管理对象才能得到它。换言之，管理者所制定的目标成为管理对象得到所追求的回报的条件，这时管理对象就会按管理者的意愿行事。

由于这种机制的建立以对管理对象行为引导为目的，因而可称其为行为目标导向机制。根据对管理对象所施加的某种刺激的两个相反的方向，管理机制有两种截然不同但又互补的机制，即正向行为导向机制和反向行为导向机制。

正向行为导向机制：当一定的行为主体的行为符合系统为其设定的目标时，就会受到某种鼓励，与目标越接近，所受到的鼓励越强。如各种激励机制。

反向行为导向机制：当行为主体的行为背离了系统为其设定的目标时，就会受到某种惩罚，与目标越远，所受到的惩罚越重。如各种约束机制。

此外，还有作为上述两种机制实施基础的信息反馈与评估机制（含监督机制），有关行为信息反馈与目标对比等。

b．内部协调机制

整体性是系统的基本特征，产生理想的系统整体功能，是系统管理追求的目标。协调机制的建立能够使系统通过一定的方式使具有不同职能的部门相互协调，共同为实现系统的整体功能做出贡献。根据系统的不同协调方式，协调机制有集中指挥机制、规范机制、自我协调机制三种。

集中指挥机制：使系统的协调通过系统中上层领导的直接集中指挥达到；规范机制使系统的协调通过在系统中建立相互协调的规范达到；自我协调机制使系统的协调通过系统中子系统之间相互交往自行达成某种协调的默契达到。

c．环境适应与发展机制

根据环境的不同情况，系统需要不同的内部机制适应环境不同的要求，以使其在环境的变化中求得生存和发展。这些机制主要有适应机制、创新机制、稳定机制。

●适应机制使系统具有对环境变化的适应性，系统是越面临具有变化性的环境，要求其具有的适应能力越强。

●创新机制是对系统不断接受环境的信息，并且在不断的学习中创新，这是一种较高层次的适应机制。

●稳定机制使系统无论面临环境如何巨大的变化，内部总是处于有序状态，而不致崩溃。

一个具有良好适应与发展机制的系统，应像一部能在行驶中更换轮胎的车，这就需要适应与创新机制，同时也应使系统在“轮胎更换”中不致崩溃，这就需要稳定机制。

（5）管理机制的设计

管理机制的设计包含了对以下内容的设计、选择和确定：

a．机制体系：依据系统功能及其它机制设计的前提因素，对系统中应有的机制进行选择与确定，形成多个机制构成的机制体系。机制体系的确定不仅包括对系统的机制的类别及其亚类别的选择与确定，还包括了对相互排斥的机制的权衡，从而做出抉择，有时是在它们之间确定一个合理的作用范围的比例关系。如协调机制中集中指挥机制、规范机制、自我协调机制可能同时存在，但发生作用的程度与范围不同。

b．机制作用方式：要确定的所选择的各种机制通过什么方式对系统功能产生作用。这一点实际上是对系统结构与运行提出要求，因而成为结构与运行的前提。

c．机制的作用强度：是关于机制量的方面的规定性，系统可能要求一些机制作用强度大些，另一些机制作用强度小些。

d．机制的作用范围：也是关于机制量方面的规定性，包括机制的空间作用范围和时间作用范围。空间作用范围规定了机制作用于什么管理事务，什么机构（或人），可分为系统机制（作用整个系统），子系统机制（作用于子系统）和功能机制（作用于系统的某些功能）：时间作用范围规定了机制作用的时间段。

e．机制对系统支撑的要求：一种机制的实现需要什么样的组织支撑，在机制设计中提出相应的要求，这些要求在结构与运行设计中具体实现。如一种强度较大的环境适应机制，要求系统具有柔性化的特征。

从机制是系统功能的要求这一点来说，机制设计要依据功能设计的结果来进行。管理系统的功能设计分为二个层次；战略性功能设计和管理事务设计。前者是对系统的总体规定，解决是什么系统的问题；后者是对系统的处理的管理事务的具体规定，管理事务往往被用“动宾结构”来描述，如“制定年度用水计划”。二种功能都是机制设计的依据。此外，机制设计还必须考虑多种因素，主要有系统环境、系统功能、系统历史、系统资源等。这些因素组成的体系构成机制设计的情景。

机制的实现必须有相应的体制支撑，因此相应的结构设计和运行设计是管理机制实现的必要条件。结构设计的任务是对组织机构、岗位及其职能的设计，确定“谁、做什么”。运行设计的任务是对管理流程与管理规范的设计，确定“如何做”、“做到什么程度。”每一项管理事务的完成，都需要经过一系列的基本操作，即“加工”。完成一项管理事务的所有加工构成了这项事务的管理流程。由于管理事务处理方法与过程的非唯一性，流程设计往往有流程优化与选择的内容。规范设计是依据流程设计与结构设计的结果，从二个角度进行系统的规范化研究。首先是从管理事务的程度，对管理事务处理流程中所经过的部门、岗位，经过的次序，在每一个部门所进行的加工的内容、方式、结果、部门间的交接方式等进行规范化研究与确定；其次就是一个部门所承担职责的规范化研究，即具体的处理哪些事务，哪些内容，处理方式、处理标准、时间要求、与其它部门的交接内容与方式。