优化外商直接投资结构

3.3　优化外商直接投资结构

3.3.1　引导外资投向促进产业结构升级

利用外资产业结构的不合理与非均衡发展，可能会加剧产业结构的失衡。我国应根据产业结构升级的目标，抓住国际产业转移的机遇，制定科学的产业引导政策，引导外资投向有利于我国产业结构升级的产业部门。

1.继续加强现代服务业利用外资

服务业领域的外资与制造业外资相比具有项目规模小、投资金额少，但附加值高、引资效应大的特点。现阶段外商对我国第三产业的直接投资主要集中在房地产、批发和零售、租赁和商务服务、交通运输等部门，金融业、科学研究、技术服务、地质勘查、信息传输、教育等部门比重很低，而这些服务部门特别是知识型服务部门对我国经济的发展具有重要的意义。我们在承接服务业国际转移过程中要主动出击，进一步加大现代服务业开放力度：一是继续鼓励外资投向于传统的劳动密集型服务业，如零售业、餐饮业等，支持以现代经营理念和经营方式来改造传统服务业;二是积极引导外资向科学研究、金融服务、教育、文化等知识密集型服务业投资;三是要大力承接国际服务外包业务，抓住受国际金融危机影响，跨国公司更注重节约运营成本的机遇;四是重点培育生产性服务业承接国际产业转移，加快现代物流、工业设计、软件服务、信息服务等新兴业态引进优质外资，促进服务业和整体产业结构的优化升级。

2.鼓励外商投资于高端制造业

尽管中国制造业发展迅速，可仍处于加工、装配等比较低端的位置，高端制造业的发展明显滞后。改革开放30多年来，以劳动密集型制造业为主的外商投资对中国的经济增长、城镇化发展和解决就业都作出了巨大的贡献。大量的熟练工人和高技术人才，以及完备的产业基础正成为中国新的综合优势。同时，随着中国经济的快速发展和转向内需拉动，中国消费者对中高端产品的需求正在不断增长，这也吸引着外资高端制造业加快投资。^[3]鼓励外商投资于高端制造业，应制定较严格的技术标准，对于真正的高端制造业，继续给予政策倾斜;要不断根据行业技术水平的动态变化，动态调整《外商投资产业指导目录》;促进外商投资使用新技术、新工艺、新材料、新设备，改造和提升传统制造业;限制外资向附加值较低的一般加工制造业和重化工业的转移，不再鼓励外商对国内产能过剩行业的投资，提高外资进入与资源节约和环境保护相关行业的门槛。

3.引导外资投向战略性新兴产业

战略性新兴产业具有知识技术密集、物质资源消耗小、成长潜力大、综合效益好等特征，是中国实现可持续发展的必然选择。从2010年开始国家有关部门陆续发布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》、《促进战略性新兴产业国际化发展的指导意见》，2012年7月9日，国务院又颁布了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，提出了七大战略性新兴产业的重点发展方向和主要任务。鼓励外商投资进入战略性新兴产业，不仅是在资金上，更能在技术上、管理上、经验上有效促进我国产业升级，有利于产业结构调整，加快经济转型。引导外资投向战略性新兴产业，一是要加大战略性新兴产业利用外资的政策倾斜力度，尽快制定具体的扶持政策;二是要鼓励跨国公司在中国设立研发中心，支持其在战略性新兴产业方面与中国公司展开技术合作、技术攻关;三是要鼓励战略性新兴产业跨国公司在中国技术创新，增强配套能力，延伸产业链。

4.利用外资加快基础设施建设

提供高质量的基础设施是经济和社会发展的先决条件。我国未来对基础设施的投资需求仍存在着巨大的资金缺口。随着国际资本流动加快，吸收外资成为一国进行基础设施建设的重要资金来源。与其他国家相比，我国基础设施行业吸收的外资还比较少，远不能满足经济发展对基础设施建设的巨大需求。在今后利用外资的工作中，我们要积极鼓励外商投资于交通、电力、通信、能源等基础设施行业。需要注意的是基础设施投资是典型的资本密集型兼复合型投资，在带来大量资金的同时，还可能包含技术的外溢，这就对我国的吸收能力提出了要求。此外，还要注意基础设施产业安全问题。基础设施行业本质上是自然垄断的行业，如供水行业，要注意防止跨国公司的进入导致国家垄断变为外国公司的垄断。注意外资的进入还可能降低公共产品的可获得性和提高服务价格，引起国家经济安全方面的争议。

3.3.2　改善外商投资区域结构促进我国区域经济均衡发展

长期以来的外商直接投资区域分布差异强化了我国区域经济发展的不平衡。随着经济全球化的日益加快，市场化和国际化的深入发展，外商直接投资在区域经济差距扩大中所起的作用将越来越大，要在短期内促使外商直接投资向中西部地区转移绝非易事，但如果听之任之，必将导致区域经济失衡的进一步恶化，不利于我国经济的可持续发展。此次国际金融危机使我国东部沿海地区深受影响，过去的成本低、政策倾斜等优势也不再显著，中西部地区受危机的影响相对较小，加上由于经济相对落后，低成本的优势开始凸显，使得吸引外资到中西部去存在可能。因此，我国必须采取有力措施加快中西部地区的改革开放，积极改善投资环境，引导外资投向中西部地区，促进区域经济的均衡发展。

1.加大对中西部地区利用外资的政策倾斜

从实践上，利用外资初期，我国对东部沿海地区实行倾斜政策，吸引了大量的外商直接投资，对沿海地区的经济增长起到了促进作用，这是倾斜政策积极作用的最好证明。国家已经出台了一系列措施扩大中西部地区的引资力度，但中西部的外商投资并没有明显增加。考虑到东部与中西部地区投资环境的差异因素，国家应对中西部地区的外商投资给予更为优惠的政策条件，以弥补中西部地区先天不足与后天劣势。从国际经验来看，所有国家在吸引投资者去不发达地区投资时，政策上都体现出税收、土地使用等方面的优惠，以及一些相应的投资鼓励、补贴和奖励，而且地理位置越偏僻、经济发展越落后的地区，政府提供的政策就越优惠。如美国的西部开发、日本的北海道开发及俄罗斯的西伯利亚开发，均体现出对落后地区的政策倾斜。

对中西部地区的外资优惠政策应与产业倾斜政策相结合。在金融、通信、法律等敏感服务业领域，中西部地区可率先对外资开放;优先安排农业、水利、交通、能源、原材料等行业吸引外资，以改善中西部地区的投资环境;在2011年修订的《外商投资产业指导目录》中删除的部分鼓励类条目，将根据促进中西部地区承接产业转移、发展中西部地区特色优势产业等原则，在修订《中西部地区外商投资优势产业目录》时予以考虑。

需要注意的是，东部地区的外资经济已经对区域经济增长形成了比较良性的互动，东部地区的经济发展又是支撑我国国民收入持续增长的保障，对中西部外资优惠政策的倾斜不能走以前区域发展战略的老路——以牺牲其他地区经济增长来实现。要注意协调各地区利用外资政策，避免恶性竞争，损害地方经济的长远利益。

2.改善中西部地区的投资环境

第一，要加快政府职能转变，把管理型政府转变为服务型政府，让企业独立参与市场竞争。科学规范各类许可、审批、登记，进一步减少、压缩审批事项，解决效率低下问题。政府要讲信用，认真履行政府在招商引资时承诺的政策与措施，树立中西部地区政府的诚信形象。第二，要加强交通、通信等基础设施建设。中西部各省份要加快推进本地区交通网络对接，构建便捷通畅、安全高效的现代化综合交通运输体系;借鉴上海等地的经验，在重要交通枢纽城市建设区域性综合物流园区，提升物流效率、降低物流成本;加强通关建设，消除各种壁垒，提高贸易投资便利化程度，优化通关环境，降低行政和交易成本。第三，要提升产业配套能力。政府要充分认识到推动产业配套的必要性和紧迫性，完善区域产业配套规划。培养区域产业配套基地，通过给予优惠政策，鼓励配套企业向龙头企业所在地发展。还要重视中介服务、人员培训等外部环境的配套。第四，要加大人才培养和引进力度。通过出国学习、高校教育、职业培训等多种途径培养高、中、低多层次人才。通过营造良好的人文环境、有效的人才引进政策和合理薪酬分配机制留住人才。

3.发挥中心城市的聚集效应

中西部地区经济发展水平虽总体上落后于东部，但在地区内已经形成了许多中心城市。其中的中心开放城市重庆、西安、武汉、成都、长沙、郑州等地与其他地区相比经济实力雄厚且发展较快，基础设施日趋完善、资本供给充足、人力资源丰富、技术实力强。中西部地区利用FDI可采取逐步推进的策略，以中心城市为聚集点，打造优势产业，形成产业集群，“以点带面”向周边地区扩散。

充分发挥中心城市的聚集效应，首先中心城市要有明确的发展定位。中西部各中心城市要根据国家对中西部地区区域发展的功能定位，结合各自的比较优势，确定经济发展目标。其次大力发展城市园区经济，使工业园区成为城市经济的增长点。充分利用工业园区的产业集聚、基础设施相对完善、政策优惠、管理体制高效等优势，使其成为利用外资承接产业转移的重要载体。还有，通过对区域资源进行合理配置，打造城市群，形成中西部经济的增长带。城市群要以产业分工为基础，中心城市以高新技术产业为主，周边城市作为传统产业和加工基地，构建阶梯分布的产业集群。

4.中西部地区加强与东部地区合作，承接产业转移

东部沿海地区的成本正在不断上升，投资于传统制造业的外资企业利润空间受到压缩，成本的变动必然引起生产策略的调整，便有向成本低处转移的需求。东部地区可以利用这次产业调整的时机，加快培育高级生产要素，承接现代服务业和高端制造业的转移。同时，可以利用东部与中西部地区长期以来形成的密切经济联系，东部地区政府为劳动力密集型外资企业向中西部转移牵线搭桥，利用国内经济联系为跨国公司制造业产业集群整体向中西部转移创造便利条件，使中西部地区在与越南、泰国等其他国家或地区进行吸引外商直接投资的竞争中获胜。

3.3.3　优化外商投资来源结构吸引优质外资

在引资过程中我们很难针对外资来源选择利用外资，但我们可以通过制定针对性的引资政策、改善投资环境、打造产业集群等方式来吸引目标外资来源，优化外资来源结构。

1.根据外资来源结构特点制定引资政策

受地缘因素、历史因素的影响，我国不同来源外资都有自己的投资区域偏好，各省市外资来源结构也都表现出各自的特点。例如，山东省吸收外资以韩国为主，广东省外资以中国港澳台地区最多等。各地区若能根据外资来源结构特点制定引资政策，可能起到事半功倍的效果。

一是对现有外商加强沟通与政策协调。各地方政府要切实关心和保护投资者权益，采取多种形式，与外商保持密切沟通，就投资环境、相关优惠政策问题进行释疑解惑，并及时解决其在经营中遇到的困难，保持吸收某一外资来源的优势。

二是对优势外资来源进行深度调研。各地区可深入研究自己主要外资来源区位选择的影响因素，判断其是否看重政策法规、商务环境、经济发展水平、资源情况等投资因素，确定其主要的投资类型，如寻求市场型、寻求资源型、寻求效率型等。然后，投其所好，有针对性地制定引资政策，扩大吸引特定外资来源的优势。

三是把外资综合效应的评价，作为制定针对性政策的依据。不同外资来源的效应存在差异，并对中国经济产生深远影响。只重量、不重质的外资引进，将使我国的经济发展遭受重大的经济损失。各地区应根据自身经济发展的水平，考查主要外资来源的综合效应，最大限度地获得期望外资效应，防止政策制定的盲目性和片面性。

2.改善投资环境吸引欧美发达国家投资

欧美投资占全球外国直接投资输出的60%至70%，而在我国来自欧美发达国家的外资比例并不高，2011年还呈下降趋势。通过改善投资环境，提高竞争力可吸引更多技术含量相对较高的欧美发达国家跨国公司的投资，优化外资结构。

一是建立统一可预见的法制环境。进一步完善外商投资企业的法律法规，通过法律规范外资企业的经营，保障外商的合法权益。针对我国外资立法层次较多、分散、零乱的现状，加强对外商投资地方性法规的清理工作，使其保持一致。同时要特别注重保持外商投资政策法律的相对稳定性、连续性、可预期性和可操作性，为跨国公司在中国的长期投资创造良好的法制环境。此外，建立竞争性的法制化市场体系也是吸引大型跨国公司的重要因素。继续完善知识产权保护的法律法规，认真贯彻执行反垄断法，加强环保立法等，保障符合市场发展规律的竞争机制。

二是为外商投资企业提供完善、高效率的配套服务。建设完善的公共基础设施，创造透明、便利、公平的环境，提供优质、高效的公共服务。继续深化外资审批体制改革，促进投资便利化，调整外资审批内容、简化审批程序、最大限度缩小审批范围、增强审批透明度。

三是进一步开放国内市场，引导外资投向。欧美跨国公司多把开拓我国国内市场作为经营策略的首选，特别是国际金融危机后，许多跨国公司在全球业务出现亏损的同时，中国市场却成为大型跨国公司的业务增长点和利润中心。根据2012年联合国贸发会议的世界投资前景调查(WIPS)，中国继续在投资者FDI理想目的地中位居榜首。我国可结合利用外资促进自主创新、产业升级、区域协调发展的战略目标，鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、战略性新兴产业，鼓励跨国公司在华设立地区总部等各类功能性机构，加强对中西部地区利用外资的政策支持，通过开放市场等手段引导东部地区劳动密集型外资向中西部地区转移。

3.有针对性地打造产业集群从而获得外资来源国聚集效应

外商倾向于选择相同来源国企业聚集的地区进行投资。在信息缺失的情况下，外资企业数量多、聚集程度高说明当地的投资环境存在一定的优越性，适合外资企业生存发展，从而产生所谓的“示范效应”。与决策者属于同一来源地的外资企业聚集状况更具参考价值，相同国别外资企业的某些共同特征使其更具可比性，示范效应也更突出。所以打造产业集群，是吸收外商直接投资的有效手段。

一些国家的跨国公司在本国的生产过程中与国内的众多关联厂商形成了长期稳定的合作关系，企业的生产运作具有高度的相互依赖性，核心跨国公司的对外直接投资会促使其他关联企业做出同样的决策。这相当于将母国的生产流程整体转移至东道国的某一区域，从而产生显著的来源国聚集效应。广东东莞电子信息产业发展经验可以为我们提供借鉴。从20世纪80年代末开始，中国台湾地区电子产业厂商开始试探性在东莞投资办厂。早期投资者成功的示范效应进一步吸引了更多的台资企业进入该地区，台湾著名的电子企业台达、光宝、微星、技嘉等都在此地投资设厂，并将在台湾的配套网络整体复制过来。东莞电子信息产业集群规模逐渐扩大，北大方正、华冠科技等国内知名电子信息企业也纷纷落户，东莞已发展成为全球重要的计算机零部件基地和国际性电子信息产品生产基地。我国的大中城市较多，可依托各自要素禀赋优势，打造特色产业集群。

(执笔：太平)

【注释】

[1]路虹.中国引资着力破逆势.国际商报［N］.2012年4月18日.

[2]席帕.中国引资稳步前行.中国外资［J］.2012年第6期.

[3]张娜.外资高端制造业正向中国转移.中国经济日报［N］.2012年9月6日.