我国民办学校法人分类制度检讨

我国立法体系传统上属于大陆法系成文法，但对法人的规定，并没有采用大陆法系国家有关公法人、私法人的分类方法，也没有社团法人和财团法人的概念。我国对学校法人的分类，主要依据的是《民法通则》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民办教育促进法》及《事业单位登记管理暂行条例》。

(一)我国《民法通则》法人的分类难以涵摄民办学校法人

我国《民法通则》将法人分为四种类型，即企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，其中机关法人、事业单位法人和社会团体法人属于非企业法人。按照我国《民法通则》有关法人之规定，难以把民办学校划入任何法人的范畴。

1.民办学校不属于企业法人

企业法人概念是中国民法学者的新创。它是指“以营利为目的的，独立从事商品生产和经营活动的法人”^[1]。企业法人最典型的特点有二:一是以营利为目的，即以较少的劳动和物质消耗获取较大的经济利益。二是剩余财产以及收益的可分配性。即“所谓营利，指积极的营利并将所得利益分配于其构成员。即非指法人自身的营利，而是指为其构成员营利”。“因此，仅法人自身营利，如果不将所获得利益分配于构成员，而是作为自身发展经费，则不属于营利法人。”^[2]反观民办学校，在现阶段，民办学校并不属于企业法人。^[3]

2.民办学校不属于事业单位法人

《事业单位登记管理暂行条例》第2条第一款规定:“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”可见，事业单位法人相较民办学校而言，有两个显著的特点:一是举办主体不同。民办高校的举办主体除社会组织外，还包括个人。而事业单位法人的举办主体不包括个人，但可以包括国家机关。二是初始财产来源不同。事业单位法人主要是利用国有资产举办的，而民办学校的初始财产来源主要为非国有资产。因此，民办高校也不属于事业单位法人。

3.民办学校不属于社会团体法人

《社会团体登记管理条例》规定“社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。社会团体法人最显著的特点有二:一是财产的来源主要是通过会员交纳会费、捐赠、政府资助等形式构成，具有显著的无偿性、捐助性。二是法人财产独立性程度高。即社会团体中的构成员对社会团体的财产没有直接的管理和控制权，其成员只可以“通过社会团体民主集中制而间接表达对法人财产运作的意见”。由于社会团体的非营利性，使得法人财产无论是存量部分还是增量部分，都不能量化和分配给成员。纵使社会团体法人终结时，作为一种非营利性组织，其“剩余不能作为利润在组织成员或其亲属间进行分配，当组织解散或破产，剩余财产只能转交给其他公共部门(政府或宗旨相近的非营利组织)”^[4]。相较之下，民办学校的情况更为复杂。其财产的来源既有捐资办学的，也有投资办学的，还有的是无投入主体、依靠滚动积累发展起来的。^[5]在法人财产独立性程度上也情况各异。既有投资者、举办者和控制者高度统一，财产独立性程度较低的;也有类似于公司法人财产权形式的教育公司、教育集团;还有在行为能力形成机制上倾向社团法人，财产制度上则倾向财团法人的捐资助学型民办学校等。由此可见，民办学校不属于社会团体法人。

此外，民办高校也不属于机关法人。根据我国《民法通则》企业法人和非企业法人之规定，机关、事业单位和社会团体法人都属于非企业法人。其中机关法人是指按照法律或行政命令组建的，有独立财政预算经费的各级国家机构，包括国家权力机关法人、国家行政机关法人、国家军事机关法人、国家审判机关法人和国家检察机关法人等。显然，民办高校法人亦不属于机关法人。

(二)“民办非企业单位”的规定缺陷

1.“单位”一词在使用含义上的不统一

“单位”一词，从语义解释上是指“机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门”。它是团体的泛称，而与“个体”概念相对。^[6]《民办教育促进法》第9条第三款规定“民办学校应当具备法人条件”，原则上排除了“个体”、“合伙”等非法人形式。但依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，“单位”包括了法人团体、非法人团体(合伙)以及非团体(个人)三种形式。显然，“单位”一词在使用含义上出现了不统一。这“事实上使得《民办教育促进法》首次提出的‘法人财产权’概念，在民办学校的内部治理活动中难以凸现出真正的作用。试想一下，以个人或合伙等办学形式出现的民办学校连法人资格都没有，何以谈得上学校的法人财产权?”^[7]

2.“民办”一词体现所有制思维，阻碍了民办高校自主发展

“民办学校”中的“民办”区别于“公办学校”(即公立学校)中的“公办”。这主要是从资产来源上划分的，突出的是举办主体的不同，在产权主体和财产归属等核心问题上，体现的仍是强烈的所有制思维。根据《教育法》第25条第三款的规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。尽管《民办教育促进法》第51条规定了“合理回报”制度，但把它置于了“扶持与奖励”章。显然从政府层面考察，“合理回报”制度并不等于承认民办学校出资人对投入学校的财产享有收益权和剩余财产的索取权，“民办”仅仅意味着“民立”，而非“民享”(至多是一种限制性的享有)，更非“民有”。正如有的学者所言，“民办非企业单位制‘民办’，仍是沿袭所有制话语，从资产来源来界定，以与事业单位相区别，属于‘非国有’范畴”。“既是‘民办’，又非‘私有’，那么，按照所有制分类的逻辑，民办非营利法人在所有制家族中就只能属于集体所有制。”^[8]

为了保证民办学校只能“民办”而不能“民有”，在所有制思维的影响下，政府加大了对民办学校的监督和控制，甚至将民办学校视为自己管辖的“下属机构”，而不是像民营企业那样属于“无行政隶属单位”。政府对民办学校内外活动的行政干预成为理所当然，从而阻碍了民办学校办学自主权的落实。

3.“民办非企业单位”难以揭示民办学校究竟属财团法人还是社团法人

“民办非企业单位”仅就名称而言，是一种典型的剩余法的否定判断方式，依靠这种方式构成的概念仅仅能表明它“不是什么”，并不能表明它“是什么”，人为造成了“民办非企业单位”语义的模糊和不确定性。这是对以讲究逻辑严谨、语义明确为表征的概念为起点的民法思维方法的一大挑战。在民办学校法人制度方面，具体的法人类型分类是非常必要的。

综上所述，我国现有的民办学校法人分类制度，已不适应市场经济发展的需要，无法满足民办学校类型多样化带来的利益多元化的实际诉求，亟待修订和完善。