基础设施落后标准

（一）基础设施选项

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济生活活动正常进行的公共服务系统。基础设施一般分为两大类：一是市政公用工程设施，包括交通、邮电、供水供电、园林绿地等；二是公共生活服务设施，包括环境保护、文化教育、商业服务、科研与技术服务、卫生事业设施等。

判断一个区域基础设施落后，应当对这个区域所有基础设施进行研究。但判断拟征收区域的基础设施落后，因其特定的房屋征收目的，没有必要将所有的基础设施纳入分析研究的范围，只应当将那些与房屋所有权人生活居住密切相关，且需要通过房屋拆除实现基础设施完善的基础设施纳入分析研究范围。例如，小区的供电、供水，停车场等项目更多情形下需要实施房屋拆除来完善，但文化、教育、卫生事业基础设施的改善并不一定需要通过房屋拆除的方式实施，没有纳入的必要。

从我国城市发展的历史看，与城市居民生活密切相关联的基础设施，随着城市的发展而变化。改革开放早期，与居民生活相关联的基础设施主要是道路、给排水，供电设施，随着居民生活水平的提高，从罐装煤气到管道煤气要求逐步提高。进入新时期，小汽车开始进入家庭，停车位的需求逐步旺盛。与此同时，人们对居住环境条件、绿化的需要与日俱增。因此，就我国大多数城市发展的现实需要看，可将供电、管道供气、给水、排水、道路交通、停车位、消防、人防、环卫、园林绿地等基础设施项目纳入研究判断基础设施落后的指标。当然，各个地区、各个城市可以综合考量本地发展的实际现状和城市居民的现实需要，有选择地确定哪些基础设施纳入研究判断基础设施落后的指标。

将上述10项基础设施纳入判断基础设施是否落后的选项，可以预见有些基础设施的纳入存在争议。就道路交通、给水、排水、供电等基础设施纳入，争议相对较少，但管道供气、停车位、消防、人防、环卫、园林绿地等基础设施纳入的争议应该较大。笔者对此进行了深入研究，对后六类基础设施是否纳入，从不同的角度进行了思考，提出观点如下：

1．停车位

停车位的问题，是一个极具时代特征的产物，可以肯定的是，20世纪停车位在我国并不是一个城市基础设施的概念。当时，绝大多数人并没有这方面的客观需求，如果那时研究基础设施选项问题，将停车位纳入基础设施选项，显然是超越“时空”的设想，估计会有许多人反对。但是，由于中国发展太快，小汽车自21世纪开始进入中国家庭，时至今日，停车位的问题已成为我国大城市交通的一个突出问题。在有些城市的非主干道旁，可以见到“消防通道严禁停车”的警示，其实城市公共道路不应当停车，但其用“消防通道”表述，实质表达了警示者的愤怒，也透视了停车者的无奈。就居住在旧城内的居民而言，因拟征收区域没有停车位，许多车主在多方寻求停车位未果的情况下，将车辆停至道路两侧。笔者对此观察了一个旧城停车的现象。在轿车未进入家庭之前，有的城市旧城内的道路幅度车行道大约15米，有3～4个车辆宽度；在轿车开始进入家庭之后，道路一侧有车辆停靠，逐渐道路两侧有车辆停靠，为了解决交通堵塞问题，交管部门采取了道路单行的措施，原来有些单行线是基于这样的情形划定的，交管部门的行为，类似于“螺蛳壳里做道场”，实属不易。还有一些城市居民因停车位不足放弃了购车，当然，还有一些没有购车能力的城市居民，但并不意味着其将来不购车，只是暂时没有停车位的需求。由于停车位不足或者没有所导致的道路两侧停车的问题，一方面对旧城内的拟征收区域及周边区域的城市居民带来出行的不便或者安全隐患；另一方面造成了城市交通的堵塞，也有很多安全隐患。所以，将停车位纳入基础设施选项，是有其现实的社会需要，也与公共利益密切相关。当然，以单一的停车位不足，而对房屋所有权人的物权实施征收，其理由并不充分，笔者将其纳入基础设施选项，是综合判定基础设施落后的一个因素而已，绝不是以停车位不足或者没有而得出政府可以以此实施房屋征收。

2．园林绿地

园林绿地作为基础设施，可能会超出一些人的想象。因为，园林绿地并非城市居民日常生活的必需品，更多的是人们对生活品质的一种要求和需要。“理论是灰色的，生命之树常青”，这是德国诗人作家歌德所著诗剧《浮士德》中的名句，传承甚广，经久不衰，体现了人们将绿树与生命放在同等重要的位置。笔者想起文学上经常表达的“赏心悦目”，园林绿地是满足人们身心愉悦的一个载体。笔者长期居于城市，发现一个有趣的现象，人类从大自然中聚集于人类营造的城市，但其内心对大自然的渴望，代代相传，似乎一直未有泯灭，一到法定节假日，城市居民到大自然中去，赏玩放松的众多。平时居于旧城，绿地非常少，而且有些拟征收区域全是房屋，根本没有树木，人们有时“移花接木”，将盆栽的植物置于室内或者狭窄的空间。因此，对绿地的需求，是客观存在的，也是人们改善居住环境的必然选择。与停车位相类似的是，以绿地的不足或者没有绿地作为房屋征收的前提条件是不可取的，但是将其纳入基础设施选项，作为综合评判的标准之一，有其现实的合理需要。

3．消防

消防设施作为基础设施的选项，应该问题不大，但现实中仍有人可能会提出，消防设施不完善就能够征收房屋吗？笔者注意到，消防问题实质是涉及城市居民生命财产的问题，应当是非常重要的，但客观事实是，城市旧城内的火灾毕竟不是一个常见的现象，将消防设施纳入基础设施选项，更多的是基于笔者观察到人类认知领域存在一个情结，在此归纳定义为“危情认知”。关于“危情认知”，应当是指人们处于危险情况下获得的认知，这一认知相比较于一般情形下的认知，是人们更为正确的认知。当然，笔者并不是说一般情形下的认知并不正确，中国有句古话叫“患难见真情”，其实质是患难中知道真相而形成正确的认知，可以佐证“危情认知”的观点。中国还有句古话叫“居安思危”，其实质就是人们在一般情形下思考问题时，要将自己假设在危险情况下去思考问题，也间接地证明了“危情认知”是更正确的认知。因此，在没有火灾的情形下，我们思考消防问题，应该未雨绸缪，及时将消防设施的不完善或者缺失纳入基础设施考量的范畴。

4．环卫设施

环卫设施纳入基础设施选项，应当是不成问题的问题。但也有人认为，环卫设施的完善难道需要通过拆除房屋来实现吗？笔者以为，环卫设施是现代人们居住生活中非常重要的设施，其直接影响城市居民的身体健康和感观上的感受。生活中，因环卫设施的不足或者落后，拟征收区域内的居民或者其他城市居民经过小区附近时，会出现掩鼻而过的现象。随着我国城市发展，人们生活居住条件的改善，人们对居住环境的要求越来越高，完善环卫设施应当作为当下中国城市建设的一个重要方面。当然，完善环卫设施并不意味着通过房屋拆除来实现，但现在城市建设所面临的问题比较复杂，据了解，规划部门专门选址建设完善的环卫设施，在公示征求意见时，往往周边会有部分城市居民表示反对，选址异常困难。因此，通过拆除房屋进行综合改造来完善环卫设施，成为一个选择。同样需要指出的是，环卫设施只是作为综合判断的指标之一，而不能以其单一的评判标准作为征收公民私有财产的前提。

人防设施纳入基础设施选项的理由与消防设施类似，管道供气纳入的理由主要是生活品质的提高和环保的需要，笔者在此不展开论述。

探讨单一基础设施时，其大多具有一个非常显著的特性，就是作为单一基础设施落后其都不具有通过房屋征收拆除房屋来改善基础设施落后的必要性。但是，笔者以为，研究分析任何问题，应当运用系统科学的一般理论，按照整体性、关联性原理，进行科学分析。区域性基础设施作为一个整体，其与被征收人的居住要求和房屋均相关联。经过系统地综合地考量，通过拆除房屋实现系统的基础设施完善，应当是最直接、有效的方法，可以避免头痛医头脚痛医脚的问题。

综上，将上述十项基础设施纳入选项，是笔者基于我国国情提出的一个供参考的意见。由于我国地域广阔，各地经济发展水平和人们对基础设施的需求不一，笔者建议，各地研究基础设施选项时，还应当注意从两个方面进行充分研究，一是基础设施选项的纳入研究，比如北方城市供暖设施是一项非常重要的基础设施，应当纳入基础设施选项，有的城市停车位非常充足，可不将停车位纳入基础设施选项。二是对基础设施选项赋予不同的权重，例如，有的城市绿化设施比较完善，可将绿地基础设施赋予较轻的权重，有的城市停车位严重不足，交通拥堵，人行安全存在很多隐患，可赋予停车位设施较多的权重，还有的城市环境污染比较严重，可将供气设施赋予较多的权重。

（二）基础设施落后标准

基础设施落后是一个相对的概念，随着我国城市发展，城市化进程加快，人民生活水平的提高，对良好的生活居住条件和完善的基础设施配置要求日益提高。因此，拟征收范围内的基础设施随着时间的推移，基础设施落后的情形是肯定会产生的。“基础设施落后”的概念，既是一个相对性的主观愿望的判断，又是判定符合公共利益需要的基础条件，需要通过科学、合理的研究，制定一个具体的基础设施落后的标准。

1．单一基础设施落后标准

研究基础设施落后，可以肯定的是，应以某一特定标准为基准，再将基础设施现状与这一标准相比较。确定特定标准应当具有科学性、合理性和前瞻性，不应当以人们的主观愿望出发。鉴于城市基础设施是城市建设的重要组成部分，而城市建设最主要的依据是城市规划，而城市规划的制定是在科学合理研究基础上制定出的。因此，将城市规划作为比较的标准，是适宜的。城市规划包括城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划、专项规划等。其中，专项规划如区域电力设施专项规划，区域给排水规划作为比较的基准更为合适。前述规划确定的标准，作为比较基础设施落后的基准。我们注意到，前述规划有些较为宏观，有些专项规划缺失，尚不能涵盖拟纳入研究的所有的基础设施，考虑到拟征收范围内以居住房屋为主，可以将国家制定的有关设计规范中所提出的基础设施配套标准作为标准，例如《城市居住区规划设计规范》。笔者将上述标准归纳表述为“适用标准”。

上述比较的适用标准应当比较清晰，但如何进行比较，从而得出基础设施落后的结论，目前并没有直接依据。笔者以为，制定基础设施落后的标准，关键是“落后”的判定问题，这也类似于“危房集中”的判定问题，仍然需要采用“简单法”加以研究分析。从认知的角度，基础设施现状低于适用标准，应当符合人们对“落后”认知的观念，但是，低于多少可以判断“落后”，作为个体认知而言，标准是不一样的。显然，一般情形下，旧城内大多数拟实施改建的区域内基础设施现状配置低于标准是普遍存在的现象。不应当将“低于”作为判定基础设施落后的标尺，而应当将“低于一定幅度”作为判定的标尺。

研究以一个什么样的标尺作为判断基础设施落后的标准，可以考虑将基础设施现状配置与标准进行比较，得出一定的比例，将这一比例按照等差数列可表达为，基础设施现状配置与标准的比例为90％、80％、70％、60％、50％、40％、30％、20％、10％，当然，这一等差数列还可以细化，比如90％、89％、88％……如果再细化，也可以用无穷数列来表达，但是，第一个数列对于我们分析研究问题已经足够。从认知的角度，基础设施现状配置仅到适用标准配置的10％时，认为基础设施落后的人数应当较多，随着比例数值的递增，认为基础设施落后的人数应当减少，当比例达到90％时，认为基础设施落后的人数应当更少，当这一数值逼近于100％时，基本不存在“落后”的情形。对此标准研究时，笔者开始设想将50％作为判断“落后”的标准，但研究后认为，笔者的主观判断，并不应也不能作为判断“落后”的标准。因此，确定“落后”的标准，需要在上述比例中拟定一个数值，当实际比例数值低于这一拟定数值时，可以作为判断基础设施落后的标准，而这一拟定的数值应当得到大多数人的认可。例如，将这一数值拟定为60％，实际比例数值低于60％时，可认为基础设施落后。

具体方法可采取社会调查问卷的形式，将判断基础设施落后的目的、方法及上述第一种形式排列的比例数值，制作问卷并向社会发放，然后对问卷调查结果进行统计分析研究。问卷中应当明确告知低于某一拟定标准时，可以判断为基础设施落后。现在的问题是，需要多少人认可这一拟定标准，笔者以为，应当得到绝大多数被调查者的认可。关于“多数”，分数应当超过总数的50％，就“绝大多数”而言，这一比例应当更高，借用《物权法》的有关规定，将这一比例以2／3来表述，即这一拟定的标准得到至少2／3以上被调查者的认可，可以作为认定“基础设施落后”的标准。即使采取这样的方法，仍然需要通过立法，征求社会公众的意见，从而上升到法律的规定。在征求意见时，如果社会公众对此标准反映的意见比较集中，应当对上述标准进行修正。在此，假设基础设施现状配置低于适用标准50％的作为判断基础设施落后的标准，试举一例进行说明。例如，某小区600户居民，小区建筑面积4．8万平方米，小区内地面机车动停车位60个，且拟征收区域外没有相应配套的公共停车场（库）、绿地率10％、1处主要道路消防出入口，按照《城市居住区规划设计规范》要求，该小区内公共中心配建公共停车位至少应有144个、旧区改建绿地率应不低于25％、主要道路至少应有两个出入口，而现停车、绿地率两项基础设施现状配置指标低于适用标准的50％，由此可认为这两项基础设施落后。

2．区域基础设施落后标准

拟征收范围内基础设施是区域性的、综合性的概念，前述已选定10项基础设施，作为研究区域基础设施落后的基础。现在存在的问题是，判断区域基础设施落后缺乏直接依据，因此，需要从合理性角度研究，是将所有的基础设施纳入判断区域基础设施落后的标准，还是将其中的一项或者几项作为判断的标准。以某一单项或少部分的基础设施现状配置落后得出整个区域基础设施落后的结论，过于武断，实质是以点概面，以偏概全；以10项基础设施现状配置低于适用标准50％得出基础设施落后的结论，也过于极端，没有必要。因为当10项基础设施现状配置均低于适用标准50％时，这种情形一旦出现已不仅仅是“落后”的概念，而是基础设施配置已处于“恶劣”的状态，城市居民的生活居住环境早已苦不堪言，政府早就应当主动进行改建，而不应拖延至10项基础设施指标均已落后时才主动作为。从合理性角度考量，可以从两个方面研究基础设施落后的判断标准。

一是按照确定单一基础设施落后的标准的方法，将已确定的基础设施落后的数量与所有选定的基础设施的数量进行比较，在所有单一基础设施所赋的权重相同的情况下，其比例可以表述为10％、20％……90％，例如有6项基础设施落后，这一比例是60％，也可以将这些基础设施赋予不同的权重，此时，这一比例的数据并非如权重一样时呈现等差级数的排列，是要通过加权平均进行计算得出，例如，有6项基础设施落后，其分别对应的权重为5％、5％、10％、15％、15％、15％，通过加权平均计算，这一比例为65％。将超过一定比例的“落后”的基础设施，作为判定区域性基础设施落后，比如上述计算得出的60％或者65％的比例，可作为判定区域性基础设施落后的标准。

二是有些区域内在所确定的10项基础设施中，有些基础设施完全没有配置，严重影响居民生活和生命财产安全，居住环境恶劣，也可以采取另一个判断的方法和标准，即研究确定有多少项基础设施完全没有配置的情况下，可以直接判断为基础设施落后。显然，完全没有配置的基础设施数量占10项基础设施的比例，应当比第一种方式的判断的比例值要低，最终确认的方法仍然需要通过社会调查、分析、研究得出。

基于上述两种方式确定的比例，作为区域性基础设施落后的标准，需要通过立法，征求社会公众的意见，从而上升到法律的规定。在征求意见时，如果社会公众对此标准反映的意见比较集中，应当对上述标准进行修正。

通过30多年的改革开放，旧城内危房集中的情形并不多见，征收实践中，旧城改建房屋征收更多的是依据基础设施落后的标准。科学合理地确定区域性基础设施落后的标准非常重要，但这一标准的确定不仅取决于基础设施的现状和适用标准，还取决于城市的居民及政府对改造、发展的迫切需求和规划的要求。因此，制定基础设施落后的标准不仅需要科学合理的分析，更需要在立法时社会公众客观理智的思考，以形成共识，得到社会广泛的认同。笔者注意到，《武汉操作指引》第五条对此作出规定：“有下列情形之一，认定为基础设施落后：（一）拟征收范围内及相邻区域现状基础设施配置至少有五项指标低于现行配置标准50％的；（二）拟征收范围内及相邻区域至少有三项基础设施基本没有配置的。”据报载，《武汉操作指引》公开征求全市意见原定为10日，后延长7日，同时，笔者了解到，公众对上述基础设施选项和落后标准没有提出任何异议。