世纪以来我国区域发展的总体格局

西部地区包括我国12个省区市（重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区），国土面积约685万平方千米，占全国国土面积的71.5%；人口约3.7亿人，占全国人口的27%；少数民族人口占全国的70%；陆地边境线占全国的82%，与14个国家和地区接壤，能源资源富集，生态地位重要，但经济社会发展相对落后。1999年6月，党中央提出“必须不失时机地加快中西部地区的发展，特别是抓紧研究西部地区大开发”。同年9月，党的十五届四中全会正式提出“国家要实施西部大开发战略”。

为推进西部大开发战略的实施，2000年10月，国务院印发了《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，明确了西部大开发的战略目标和相关政策措施。2001年9月，国务院办公厅转发了《国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施的实施意见的通知》，提出了70条政策措施实施意见，随后国务院和有关部门又陆续出台了一系列进一步推进西部大开发的配套政策和文件。据不完全统计，实施西部大开发以来，国家先后出台以西部大开发为主要内容的政策性文件215个（其中由中央和国务院下发27个，相关部委下发108个，省级政府发布的配套政策文件80个），为西部大开发战略实施奠定了坚实的政策基础。

一是财政政策方面：从2000年起，提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例，中央财政安排一部分财力，专项用于民族地区的转移支付；中央对地方专项资金补助向西部地区倾斜；给予退耕还林还草补助；对因农村税费改革造成财政困难的乡镇予以适当补助。

二是税收政策方面：降低进入西部地区的内资与外资企业的企业所得税率或免征其企业所得税；新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，减免企业所得税；免征农业特产税；免征公路建设耕地占用税；进口自用设备免征关税和进口环节增值税。

三是投资政策方面：对国家新安排的西部地区重大基础设施建设项目投资由中央财政性建设资金等筹集解决；中央筹集专项资金支持西部开发的重点项目，在西部地区优先布局基础设施建设项目；外商投资西部地区农业等享受鼓励类产业的各项优惠政策。

四是金融信贷方面：适当延长基础设施建设的贷款期限；扩大以基础设施项目收益权或收费权为质押发放贷款的范围；加大对西部地区基础设施建设的信贷投入；增加农业、生态建设的信贷投入；支持电力、天然气、旅游和生物资源合理开发等西部优势产业发展，对贷款金额较大的重点项目，可以由商业银行总行直贷解决，贷款不纳入当地分行存贷比或限额考核范围。

除了上述扶持政策以外，国家在教育、社会事业以及对外经济贸易方面也对西部地区给予了政策上的支持。

【专栏1-9】

《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》概要

2004年11月，国务院印发《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》，指出，党的十六大和十六届三中全会明确指出，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化，促进区域经济协调发展，是全面建成小康社会和完善社会主义市场经济体制的重大举措。统筹区域发展，加快西部地区发展至关重要。没有西部地区的小康，就没有全国的小康。没有西部地区的现代化，就不能说实现了全国的现代化。因此，要进一步提高对西部大开发重大战略意义的认识，认真研究并深刻把握西部开发工作的规律性，把实施西部大开发作为一项重大任务列入重要议事日程，不断改进和加强对西部大开发的领导，充分调动各方面积极性，开创西部大开发的新局面。

一、扎实推进生态建设和环境保护，实现生态改善和农民增收。

二、继续加快基础设施重点工程建设，为西部地区加快发展打好基础。

三、进一步加强农业和农村基础设施建设，加快改善农民生产生活条件。

四、大力调整产业结构，积极发展有特色的优势产业。

五、积极推进重点地带开发，加快培育区域经济增长极。

六、大力加强科技教育卫生文化等社会事业，促进经济和社会协调发展。

七、深化经济体制改革，为西部地区发展创造良好环境。

八、拓宽资金渠道，为西部大开发提供资金保障。

九、加强西部地区人才队伍建设，为西部大开发提供有力的人才保障。

资料来源：摘自《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》，2004年3月11日。

2010年，在实施西部大开发战略十周年之际，中共中央、国务院印发了《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，组织召开了西部大开发工作会议，对新一轮西部大开发做出全面部署：明确了加强基础设施、生态环境建设等八方面重点任务，给予了包括鼓励类产业按15%计征企业所得税政策在内的财政、税收、投资等十方面优惠政策。主要政策包括领导小组网站：http：//www.nxsyq.com。" class="calibre9">^[1]：

一是财政政策。加大中央财政对西部地区均衡性转移支付力度，逐步缩小西部地区地方标准财政收支缺口，推进地区间基本公共服务均等化。中央财政用于节能环保、新能源、教育、人才、医疗、社会保障、扶贫开发等方面已有的专项转移支付，重点向西部地区倾斜。通过多种方式筹集资金，加大中央财政资金支持西部大开发的投入力度。中央财政加大对西部地区国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区和边境经济合作区基础设施建设项目贷款的贴息支持力度。

二是税收政策。对设在西部地区的鼓励类产业企业按15%的税率征收企业所得税。企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得，以及符合条件的环境保护、节能节水项目所得，可依法享受企业所得税“三免三减半”优惠。推进资源税改革，对煤炭、原油、天然气等的资源税由从量计征改为从价计征，对其他资源适当提高税额，增加资源产地地方财政收入。各级地方政府在资源税分配上，要向资源产地基层政府倾斜。对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，在政策规定范围内免征关税。

三是投资政策。加大中央财政性投资投入力度，向西部地区民生工程、基础设施、生态环境等领域倾斜。提高国家有关部门专项建设资金投入西部地区的比重，提高对公路、铁路、民航、水利等建设项目投资补助标准和资本金注入比例。中央安排公益性建设项目，取消西部地区县以下（含县）以及集中连片特殊困难地区市地级配套资金，明确地方政府责任，强化项目监督检查。加大现有投资中企业技术改造和产业结构调整专项对西部特色优势产业发展的支持力度。中央预算内投资安排资金支持西部大开发重点项目前期工作。国际金融组织和外国政府优惠贷款继续向西部地区倾斜。

四是金融政策。进一步加大对西部地区信贷支持力度。加强财政政策和金融政策的有效衔接，鼓励政策性金融机构加大对西部地区金融服务力度，探索利用政策性金融手段支持西部地区发展。深化农村信用社改革，培育农村资金互助社等新型农村金融机构。抓紧制定并实施对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，逐步消除基础金融服务空白乡镇。落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策，进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的政策。鼓励地方各级政府通过资本金注入和落实税费减免政策等方式，支持融资性担保机构从事中小企业担保业务。积极支持西部地区符合条件的企业上市融资，支持西部地区上市公司再融资。扶持创业投资企业，发展股权投资基金。研究探索西部地区非上市公司股份转让的有效途径，规范发展产权交易市场。

五是产业政策。实行有差别的产业政策，制定西部地区鼓励类产业目录，促进西部地区特色优势产业发展。凡是有条件在西部地区加工转化的能源、资源开发利用项目，支持在西部地区布局建设并优先审批核准。支持民间资本以合作、参股等方式进入油气勘探、开发、储运等领域。扩大西部地区外商投资优势产业目录范围。加大中央地质勘查基金、国土资源调查评价资金对西部地区的投入力度，鼓励和引导多元资金投入。鼓励外资参与提高矿山尾矿利用率和矿山生态环境恢复治理新技术开发应用项目。

六是土地政策。进一步完善建设用地审批制度，简化程序，保障西部大开发重点工程建设用地。实施差别化土地政策，在安排土地利用年度计划指标时，适度向西部地区倾斜，增加西部地区荒山、沙地、戈壁等未利用地建设用地指标。稳步开展农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点。工业用地出让金最低标准，可区别情况按《全国工业用地出让最低价标准》的10％～50％执行，适当降低西部地区开发园（区）建设用地的基准地价。

七是价格政策。对新建铁路和部分支线铁路，可根据实际情况，按照偿还贷款本息、补偿合理经营成本的原则，考虑当地经济发展水平和用户承受能力，核定新线和支线特殊运价。加快资源性产品价格改革，健全资源有偿使用制度，建立和完善反映市场供求关系和资源稀缺程度以及环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。支持资源地群众便捷使用质优价廉的煤气电。促进水资源节约利用，合理确定城市供水价格，逐步实行阶梯式水价。完善中水优惠利用价格，鼓励中水回用，中央在中水回用设施建设投资上给予支持。科学制定水资源费征收标准，逐步使污水处理费价格达到合理水平。积极推行发电企业竞价上网、电力用户和发电企业直接交易等定价机制。抓紧完善可再生能源发电定价政策。

八是生态补偿政策。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，逐步在森林、草原、湿地、流域和矿产资源开发领域建立健全生态补偿机制。探索推进资源环境成本内部化。逐步提高国家级公益林森林生态效益补偿标准。按照核减超载牲畜数量、核定草地禁牧休牧面积的办法，开展草原生态补偿。抓紧研究开展对湿地的生态补偿。充分考虑大江大河上游地区生态保护的重要性，中央财政加大对上游地区等重点生态功能区的均衡性转移支付力度。鼓励同一流域上下游生态保护与生态受益地区之间建立生态环境补偿机制。加大筹集水土保持生态效益补偿资金的力度。继续完善用水总量控制和水权交易制度，在甘肃、宁夏、贵州开展水权交易试点。建立资源型企业可持续发展准备金制度，资源型企业按规定提取用于环境保护、生态恢复等方面的专项资金，准予税前扣除。矿产资源所在地政府对企业提取的准备金按一定比例统筹使用，专项用于环境综合治理和解决因资源开发带来的社会问题。加快制定并发布关于生态补偿政策措施的指导意见和生态补偿条例。

九是人才政策。完善机关和事业单位人员的工资待遇政策，逐步提高工资水平。进一步加大对艰苦边远地区特别是基层的政策倾斜力度，落实艰苦边远地区津贴动态调整机制。研究完善留住人才、吸引各类人才到西部地区基层工作的优惠政策，在职务晋升、职称评定、子女入学、医疗服务等方面给予政策倾斜。

十是帮扶政策。进一步加强和推进对口支援西藏、新疆工作，建立经济支援、干部支援、人才支援、科技支援等相结合的全面对口支援机制，完善支援方式，加大支援力度。做好青海等民族地区及集中连片特殊困难地区的对口支援和对口帮扶工作。继续实施中央和国家机关及企事业单位等定点扶贫和对口支援。建立健全军地协调机制，充分发挥人民军队在参加和支援西部大开发中的优势和积极作用。广泛动员社会各界支持和参与西部大开发。鼓励开展各种形式的公益活动和慈善捐助。

新中国成立初期，为加快国家工业化进程，国家集中力量在东北和中西部地区布局建设了一批重工业和资源开采加工企业，形成了一批老工业城市和资源型城市。这些老工业基地积聚了众多关系国民经济命脉的战略产业和骨干企业，为建设独立、完整的国民经济体系，为推动我国工业化和城市化进程做出了历史性重大贡献。改革开放以后，由于长期积累的计划经济体制与市场经济内在机制之间的矛盾，老工业基地与沿海发达地区的差距不断扩大。

“六五”至“七五”期间，国家开始着手开展上海、天津、沈阳、大连等一、二线特大型和大型老工业基地的调整改造工作。1984年，国家确定了上海、天津、武汉、重庆、沈阳、哈尔滨等6个城市为老工业基地重点改造城市，并设立了老工业基地调整改造基金。同期启动了“三线建设”时期建设的中西部老工业基地的调整改造。到“八五”期间，国家对这6个老工业基地重点改造城市提供国家专项贷款202亿元，老工业基地专项贷款134亿元。这些改革政策和配套资金的支持，取得了不同程度的成效，特别是改革开放较早的上海、武汉等老工业基地经过改造，焕发出蓬勃生机。

【专栏1-10】

国民经济和社会发展“七五”计划、“十五”计划关于老工业基地调整改造的部署

加快现有企业技术改造步伐。重点改造上海、天津、沈阳、大连等老工业城市和老工业基地。同时，积极利用各种外资、侨资，引进先进适用技术和必要的关键设备。

加快“三线建设”的调整和改造。对于布局合理、产品方向明确、经济效益好的企业，进一步充实完善，提高技术水平，改进经营管理。对于建设基本成功，但因受能源、交通、信息等条件的制约，能力没有充分发挥的企业，加强技术改造，补充完善生产能力。对于少数厂址存在问题，产品没有明确方向，无法维持下去的企业，通过关、停、并、转、迁等办法，进行必要的调整。

资料来源：摘自《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，1986年3月25日。

积极支持和促进东北等地的老工业基地改造和结构调整。充分发挥其基础雄厚、人才聚集的优势，结合国有经济布局调整，优化产业结构、企业组织结构和地区布局，形成新的优势产业和企业，有条件的地区要成为新的装备制造基地。积极稳妥地关闭资源枯竭的矿山，因地制宜地促进以资源开采为主的城市和大矿区发展接续产业和替代产业，研究探索矿山开发的新模式。

引导外资更多地投向中西部地区，特别是中西部地区的老工业基地改造、基础设施建设、生态建设和环境保护、矿产和旅游资源开发、优势产业发展等。

资料来源：摘自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，2001年3月15日。

“九五”期间，在继续以六大老工业城市作为重点逐步调整产业结构的同时，东北老工业基地的发展问题愈来愈受到党中央的高度重视。1997年9月，党的十五大报告提出，开创国有企业改革和发展的新局面，进一步强调“加快老工业基地的改造”，1999年9月印发的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》对老工业基地国有经济布局的调整问题专门做了规定，指出要“统筹规划，采取有效的政策措施，加快老工业基地和中西部地区国有经济布局的调整”。这些文件标志着老工业基地振兴战略成为21世纪中国经济社会发展全局中亟待解决的一个十分重大的问题。

2002年11月，党的十六大报告首次在党的文件中明确提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”，由此将老工业基地调整改造提升到国家战略层面。2003年10月，中共中央、国务院下发了《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，正式启动东北地区等老工业基地振兴战略，明确提出“将老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地，使之逐步成为中国经济新的重要增长区域”，这意味着中国老工业基地振兴政策已经从过去的企业和产业调整改造上升为区域振兴战略。

【专栏1-11】

《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》概要

2003年10月，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，指出，支持东北地区等老工业基地加快调整改造，是党的十六大提出的一项重要任务，是党中央从全面建设小康社会全局着眼做出的又一重大战略决策，各部门各地方要像当年建设沿海经济特区、开发浦东新区和实施西部大开发战略那样，齐心协力，扎实推进，确保这一战略的顺利实施。

一、加快东北地区等老工业基地振兴具有重大战略意义。

二、振兴东北地区等老工业基地的指导思想和原则。

三、加快体制创新和机制创新。

四、全面推进工业结构优化调整。

五、大力发展现代农业。

六、积极发展第三产业。

七、推进资源型城市经济转型。

八、加强基础设施建设。

九、进一步扩大对外对内开放。

十、加快发展科技教育文化事业。

十一、制定完善相关政策措施。

十二、加强组织领导。

资料来源：《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，2003年10月。

2009年，在国际金融危机严重影响的大背景下，国务院下发《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从9个方面提出了28条推进东北地区等老工业基地全面振兴的具体措施。2014年，国务院又印发了《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，提出了35条促进东北振兴的政策。这期间，国家先后制定实施了一系列振兴东北老工业基地的政策，涉及基础设施、国债投资、财税、金融、国有企业改革、社会保障、科技人才、沉陷区治理等诸多方面，有关部委也相继出台了许多配套政策措施，支持东北地区老工业基地振兴。

一是在财政政策方面。2004年率先在黑龙江、吉林两省实行全部减免农业税政策，继而对东北三省实行农村税费改革转移支付、粮食直接补贴、良种补贴等政策；2014年又提出按粮食商品量等因素对粮食主产区给予新增奖励，加大对东北高寒地区和交通末端干线公路建设的项目补助和资本金倾斜。

二是在税收政策方面。对资源开采衰竭期的矿山企业以及低丰度油田开发，在不超过30%的幅度内降低资源税适用税额标准；对东北地区工业结构改造项目进行贴息，扩大老工业基地增值税抵扣范围，对装备制造、石油化工、冶金、船舶、汽车、农产品加工等行业允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣，后来又延伸到军品和高新技术产品生产企业；豁免东北老工业基地企业在1997年12月31日前形成的历史欠税；对符合税制政策方向的税制改革措施在东北地区先行先试。

三是在投资政策方面。在基础设施、生态建设、环境保护、扶贫开发和社会事业等方面安排中央预算内投资时，对东北三省比照西部地区补助标准执行；中央预算内投资对东北地区老工业基地重大装备科研、攻关设计给予必要扶持，对城市供热、供水等管网设施改造、基础设施建设、水利建设、农村公路建设、采煤沉陷区治理提供资金；设立东北地区等老工业基地调整改造和重点行业结构调整专项，对企业调整改造给予国债资金支持；建立振兴东北老工业基地高技术产业发展专项，对高技术产业化项目给予支持。

四是在深化改革方面。发布《东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见》，率先开展厂办大集体改革试点。允许东北地区拿出本级国有企业部分股权转让收益和国有资本经营收益，专项用于支付必需的改革成本；加大对东北国有企业政策性关闭破产的支持力度；推进完成中央直属企业分离办社会职能，中央财政给予一定经费补助；支持在东北地区开展民营经济发展改革试点，鼓励辽宁省开展投资领域简政放权改革试点；在东北地区开展产学研用协同创新改革试验。

五是在民生政策等方面。在东北地区率先开展资源枯竭城市转型试点；将社会保障试点由辽宁推广到黑龙江和吉林，并对三省社保中“并轨”和“做实”给予财政补助；就业和再就业政策向东北倾斜，重点解决资源枯竭型城市、独立矿区以及军工、煤炭、冶金、森工等行业下岗失业人员的再就业工作；扩大东北地区棚户区改造项目债券发行规模，国家开发银行支持棚户区改造的项目资本金过桥贷款（软贷款回收再贷）对东北地区支持标准按西部地区执行等。

【专栏1-12】

东北振兴相关政策文件

一、推动振兴的纲领性、综合性文件

中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见（2003年）

国务院办公厅关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见（2005年）

国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见（2006年）

国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见（2007年）

国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见（2009年）

国务院关于东北地区振兴规划的批复（2007年）

国务院关于东北振兴“十二五”规划的批复（2012年）

国务院关于全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）的批复（2013年）

国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知（2013年）

国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见（2014年）

二、关于深化体制机制改革、解决老工业基地历史遗留问题

1.分离企业办社会职能

国务院办公厅关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知（2004年）

国务院办公厅关于第二批中央企业分离办社会职能工作有关问题的通知（2005年）

国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复（2005年）

2.国有企业政策性关闭破产

国务院办公厅转发国资委关于加快东北地区中央企业调整改造指导意见的通知（2004年）

3.减轻企业负担

财政部国家税务总局关于印发《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》的通知（2004年）

财政部国家税务总局关于进一步落实东北地区扩大增值税抵扣范围政策的紧急通知（2004年）

财政部国家税务总局关于豁免东北老工业基地企业历史欠税有关问题的通知（2006年）

财政部国家税务总局关于落实振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策的通知（2004年）

财政部国家税务总局关于调整东北老工业基地部分矿山油田企业资源税税额的通知（2004年）

三、关于产业结构调整升级

科学技术部关于印发振兴东北老工业基地科技行动方案的通知（2004年）

国家发展改革委国务院振兴东北办关于印发发展高技术产业促进东北地区等老工业基地振兴的指导意见的通知（2005年）

国土资源部国务院振兴东北办关于印发关于东北地区老工业基地矿产资源若干政策措施的通知（2005年）

国家旅游局国家发展改革委关于印发实施东北地区旅游业发展规划的通知（2010年）

国务院办公厅转发发展改革委农业部关于加快转变东北地区农业发展方式建设现代农业的指导意见的通知（2010年）

国家发展改革委关于印发东北地区物流业发展规划的通知（2011年）

四、关于保障和改善民生

国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复（2001年）

中共中央办公厅国务院办公厅关于印发贯彻落实中央关于振兴东北地区等老工业基地战略进一步加强东北地区人才队伍建设的实施意见的通知（2004年）

建设部关于贯彻落实中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见的意见（2004年）

建设部关于印发关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见的通知（2005年）

国家发展改革委教育部财政部人力资源和社会保障部关于印发关于促进东北地区职业教育改革创新指导意见的通知（2011年）

资料来源：摘自《辽宁省振兴老工业基地政策文件汇编（2003—2012年）》，第1～5页。

《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》指出，“振兴老工业基地是一项十分艰巨的任务，要统筹规划，分步实施，当前重点是要做好东北老工业基地的调整改造工作。中部地区的一些老工业城市要充分发挥自身优势，加快发展，条件成熟时比照东北老工业基地有关政策给予适当支持。西部地区老工业基地应充分利用西部大开发政策，实现振兴。东部地区老工业基地应充分利用好沿海对外开放的政策环境，继续发挥地方经济实力较强的优势”。东北老工业基地改造是老工业基地振兴的重点。

东北老工业基地包括东北三省（辽宁省、吉林省、黑龙江省）和内蒙古自治区东部五盟市（呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟，简称蒙东地区），总面积145.3万平方千米，总人口约1.2亿人。东北地区是新中国重点建设的重工业基地，“一五”时期“156”项中的58项布局在东北，超过了1/3；“二五”时期国家又持续投入，集中力量在东北建设了以能源、原材料、装备制造、国防工业为主的战略产业和骨干企业，为我国形成独立、完整的工业体系和国民经济体系，为改革开放和现代化建设，做出了重大的贡献。直至今天，东北老工业基地仍然集聚了我国大量的骨干企业，在重大技术装备和国防科技工业等领域继续发挥着支柱作用。2007年8月，国务院正式批复《东北地区振兴规划》，提出加快改革开放步伐，加快结构调整与升级，着力提高自主创新能力，推进产业结构优化升级，加快区域合作进程，加快资源枯竭型城市经济转型，加快建设资源节约型、环境友好型社会，加快发展教育、卫生、文化、体育等各项社会事业。争取经过10～15年的努力，将东北地区建设成为体制机制较为完善，产业结构比较合理，城乡、区域发展相对协调，资源型城市良性发展，社会和谐，综合经济发展水平较高的重要经济增长区域；形成具有国际竞争力的装备制造业基地，国家新型原材料和能源保障基地，国家重要商品粮和农牧业生产基地，国家重要的技术研发与创新基地，国家生态安全的重要保障区，实现东北地区的全面振兴。

除东北地区以外，在中西部地区和东部地区也还分布着一些老工业基地。随着东北老工业基地调整改造取得重大进展，借鉴东北振兴的经验，推进其他地区老工业基地调整改造逐渐提上日程。2007年1月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，决定对中部六省的26个老工业城市比照实施东北老工业基地的部分政策。

2013年，国务院批复《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》，首次明确了全国120个老工业城市，要求统筹推进全国老工业基地调整改造。东北老工业基地和全国老工业城市，共同构成了东北地区等老工业基地振兴战略的实施范围（见表1-4）。

表1-4　全国老工业基地范围

续表

资料来源：摘自《国家发展改革委关于印发全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）的通知》，2013年4月。

中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省，面积102.8万平方千米，占我国国土总面积的10.7%，2010年年末总人口约3.6亿，占全国的近27%。中部地区位于我国内陆腹地，人口众多，自然、文化和旅游资源丰富，科教基础雄厚，水陆空交通网络便捷通达，具有承东启西、连南贯北的区位优势，农业特别是粮食生产优势明显，工业门类比较齐全，生态环境总体条件较好，承载能力较强，是全国重要的农产品、能源、原材料和装备制造业基地。^[2]

2004年1月，中央经济工作会议首次明确“促进中部崛起”；2006年4月，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，提出将中部地区建设成为全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽（即“三基地一枢纽”）；同年5月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于落实中共中央国务院关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施的通知》，在加快建设全国重要粮食生产基地，加强能源原材料基地和现代装备制造及高技术产业基地建设，提升交通运输枢纽地位，促进城市群和县域发展，扩大对内对外开放，加快体制机制创新，加快社会事业发展，加强资源节约、生态建设和环境保护等方面提出了56条具体政策措施。

此后，2009年9月，国务院通过了《促进中部地区崛起规划》；2012年，国务院又印发了《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》，这些文件明确了促进中部崛起的政策。

【专栏1-13】

《国务院关于促进中部地区崛起规划的批复》概要

中部地区是我国重要的粮食生产基地、能源生产基地、现代装备制造业基地及高技术产业基地和综合交通运输枢纽，在国家经济社会发展格局中具有重要地位。今后5～10年是中部地区发挥优势、实现突破、加快崛起的关键时期，编制实施《规划》，有利于应对国际金融危机冲击，挖掘中部地区发展潜力，充分发挥中部地区比较优势，加快中部地区发展，增强对全国发展的支撑能力。

要着力改革开放，创新体制机制，转变发展方式，提升经济整体实力和竞争力；着力自主创新，调整优化结构，积极承接产业转移，大力推进新型工业化进程；着力优化空间布局，培育城市群增长极，壮大县城和中心镇，积极稳妥地推进城镇化；着力加强农业基础，切实改善农村面貌，加快推进农业现代化，促进城乡一体化发展；着力发展循环经济，节约资源能源，保护生态环境，促进区域可持续发展；着力改善民生，切实扩大就业，促进社会和谐，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起，实现中部地区经济社会全面协调可持续发展。

资料来源：摘自《国务院关于促进中部地区崛起规划的批复》，2009年10月26日。

一是明确中部地区26个老工业基地城市在深化国有企业改革，加快企业技术进步，加强以企业为主体的技术创新体系建设，推进产业结构调整，完善社会保障体系等方面部分享受东北振兴战略的政策（见表1-5）。中部地区243个欠发达县（市、区）在改善农村生产生活条件，加大财政转移支付力度，提高基本公共服务水平，加快扶贫开发，发展特色产业，推进商贸流通发展等方面部分比照西部大开发有关政策（见表1-6）。

表1-5　中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策的城市

资料来源：摘自《国务院办公厅关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，2007年。

表1-6　中部六省比照实施西部大开发有关政策的县（市、区）

二是围绕推动“三基地一枢纽”建设，支持中部地区实施一大批重大项目。主要是加强中部地区粮食主产区生产能力建设，加强能源、原材料基地建设和加快发展有竞争力的新兴制造业，加强铁路、高速公路、干线公路、航运、民航等综合运输体系建设。

三是加强财税政策支持，出台针对中部地区的转移支付政策，在资金补助标准调整等方面加大支持力度。中央财政加大了对中部六省的一般性和专项转移支付力度。

四是在武汉城市圈和长株潭城市群开展全国资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合配套改革试验，在山西省开展资源型经济转型综合配套改革试验。

五是制定促进中部地区城市群发展的指导意见，支持武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群和太原城市圈发展，支持安徽省皖江城市带建设国内第一个承接产业转移示范区。

东部沿海地区是我国工业、经济、人口的主要集中地区，是我国综合实力最强的区域，促进东部沿海地区率先实现转型发展，是国家一直高度重视的工作。近年来，国家对东部地区重点地区出台了一系列的政策文件和规划，支持东部地区加快转型发展。

长江三角洲地区范围包括上海市、江苏省和浙江省，区域面积21.07万平方千米，常住人口15777万人。长三角地区区位条件优越，自然禀赋优良，经济基础雄厚，体制比较完善，城镇体系完整，科教文化发达，是我国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一，在我国现代化建设全局中具有十分重要的战略地位。2013年长三角地区GDP总量逼近10万亿元，占全国的17.2％。如果把江浙沪看成一个经济体，2014年GDP总量已排在全球前十位。预计到2015年，长三角地区人均地区生产总值达到82000元（核心区100000元），服务业比重达到48%（核心区50%），城镇化水平达到67%（核心区70%左右）。2008年，国务院印发了《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，明确了支持长三角区域发展的政策措施。

【专栏1-14】

《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》概要

长江三角洲地区是我国综合实力最强的区域，在社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和带动作用。

进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展，有利于推进区域经济一体化，提高自主创新能力和整体经济素质；有利于增强对中西部地区的辐射带动作用，推动全国区域协调发展；有利于提高开放型经济水平，增强我国国际竞争力和抗风险能力；有利于推进体制创新，促进建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制。

要进一步解放思想、与时俱进，进一步深化改革、扩大开放，着力推进经济结构战略性调整，着力增强自主创新能力，着力促进城乡区域协调发展，着力提高资源节约和环境保护水平，着力促进社会和谐与精神文明建设，实现科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展，把长江三角洲地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群，为我国全面建设小康社会和实现现代化做出更大贡献。

资料来源：摘自《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，2008年9月。

2010年，《国务院关于长江三角洲地区区域规划的批复》进一步明确长江三角洲的范围“包括上海市、江苏省和浙江省，以上海市和江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州16个城市为核心区”。明确提出了长三角地区“一核九带”的总体布局框架，并分别明确了“一核”和“九带”各自的发展方向。具体是：上海发展核心，要充分发挥国际经济、金融、贸易、航运中心作用，促进区域整体优势的发挥和国际竞争力的提升；沪宁和沪杭甬沿线发展带，要建成高技术产业带和现代服务业密集带，形成国际化水平较高的城镇集聚带，服务长江三角洲地区乃至全国发展；沿江发展带，要建成特色鲜明、布局合理、生态良好的基础产业发展带和城镇集聚带，成为长江产业带的核心组成部分；沿湾发展带，要建成分工明确、布局合理、功能协调的现代制造业密集带和城镇集聚带，带动长江三角洲地区南部的全面发展；沿海发展带，要形成与生态保护相协调的新兴临港产业和海洋经济发展带，辐射带动苏北、浙西南地区经济发展；宁湖杭沿线发展带，要形成生态产业集聚、城镇发展有序的新型发展带，拓展长江三角洲地区向中西部地区辐射带动的范围；沿湖发展带，要成为全国重要的旅游休闲带、区域会展中心和研发基地；沿东陇海线发展带，要建设资源加工产业基地，成为振兴苏北、带动我国陇海兰新沿线地区经济发展的重要区域；沿运河发展带，要成为独具特色的运河文化生态产业走廊；沿温丽金衢线发展带，要成为连接长江三角洲地区和海峡西岸经济区的纽带。同时，《长江三角洲地区区域规划》还对加强与周边地区特别是泛长三角地区的合作互动、推动区域协调发展提出了具体要求。

国家也明确了长三角地区八个重点领域的发展方向、目标任务和具体措施。在城镇发展与城乡统筹方面，提出要坚持走新型城镇化道路，以上海为核心，完善南京、杭州等区域性中心城市功能，增强其他重要城市实力，鼓励发展中小城镇，调控城镇人口布局，推进城乡一体化发展，构建完备的城镇体系，建设具有较强国际竞争力的世界级城市群。在产业发展与布局方面，提出要优先发展现代服务业，做强做优电子信息、装备制造、钢铁和石化等先进制造业，加快发展生物医药、新材料、新能源和民用航空航天等新兴产业，巩固提升农业、纺织服装等传统产业，培育一批具有国际竞争力的世界级企业和品牌，推进产业结构优化升级，建设全球重要的现代服务业中心和先进制造业基地。在自主创新与创新型区域建设方面，提出要以关键领域和核心技术创新为突破口，强化企业的创新主体地位，完善区域科技创新平台，营造有利于自主创新的政策环境，增强自主创新能力，形成优势互补、资源共享、互利共赢的具有国际竞争力的区域创新体系，率先在全国建成创新型区域。在基础设施建设与布局方面，重点建设沪宁、沪杭、沿长江、沿海、宁湖杭、杭甬、东陇海和浙西南八大交通通道，加强全国性和区域性综合运输枢纽建设，实现各种运输方式高效衔接，同时提出煤炭、油气、电力和新能源等基础设施建设方案，还对水利基础设施和信息基础设施建设进行了部署。在资源利用与生态环境保护方面，重点是提高土地节约集约利用水平，强化环境保护和生态建设，全面提高区域可持续发展能力，特别强调要实行最严格的耕地保护制度，提高建设用地利用效率，保障生态用地，优化土地资源配置，并加强饮用水源地保护，加强水污染和大气污染防治，开展农村环境综合整治，建设“三纵两横”生态网络。在社会事业与公共服务方面，提出以改善民生为重点，突出重点领域，突破薄弱环节，着力推进教育、卫生、文化等社会事业发展，加快完善就业和社会保障体系，加强外来人口服务和管理，率先建立健全覆盖城乡的社会保障体系，推进基本公共服务均等化。在体制改革与制度创新方面，提出要进一步发挥上海浦东综合配套改革的示范作用，推进重点领域和关键环节改革攻坚，在新的更高起点上再创体制机制新优势，率先建立完善社会主义市场经济体制，重点要推进行政管理体制改革、非公有制经济发展和国有企业改革、加快市场体系建设、开展重大改革试验、加强法制环境建设，形成有利于科学发展、和谐发展的体制机制。在对外开放与合作方面，提出要充分利用国际国内两个市场、两种资源，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际合作与竞争，实现开放型经济新跨越，打造服务亚太乃至全球的重要国际门户；加快转变外贸发展方式，提高利用外资质量，实施企业“走出去”战略，提高开放型经济水平；同时，加强泛长三角合作、以长江流域为重点的区域合作、与港澳台地区合作和国际合作。^[3]

在长三角地区的发展中，上海是核心，上海浦东新区是龙头。2005年6月，国务院常务会议批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，明确了率先建立社会主义市场经济体制，着力转变政府职能、着力转变经济运行方式、着力改变城乡二元经济和社会结构的总体要求。十年来，浦东新区按照“浦东能突破、全市能推广、全国能借鉴”的要求，先后实施了三轮三年行动计划，推动了200多项改革任务，在重点领域和关键环节先行先试取得了一些进展和突破，增强了对长江三角洲地区的辐射带动能力。

【专栏1-15】

浦东新区的改革探索

一是率先探索海关特殊监管区向自贸园区转型升级。设立了国家第一个自贸试验区。围绕总部企业的跨境资金运作需求，率先探索跨境放款、外汇集中管理、集中收付汇等一系列突破。围绕口岸进出便利化需求，率先在全国海关开展分类通关和无纸化通关改革试点，推进海关、边检、检验检疫申报单“三单合一”。围绕完善总部经济发展环境，2012年国家工商总局从下放登记管辖权、鼓励债券转股权等方面推出支持上海经济社会发展的18条政策措施。

二是完善金融对实体经济的促进作用。2006年中国金融期货交易所在浦东注册成立，2010年全国银行间市场贷款转让交易系统在浦东开通，2012年上海股权托管交易中心落户浦东。2010年国内首批、上海首家消费金融公司——中银消费金融有限公司在上海浦东挂牌，2012年率先开展商业保理试点。同时，股权投资、风险投资、对冲基金、融资租赁、融资担保以及小额贷款公司等新兴金融业态及金融机构加快集聚，初步构建了涵盖科技企业各成长阶段的股权投资体系和符合科技企业资产特征的债权融资体系。

三是促进创新创业。浦东2011年推出“张江创新十条”，通过股权激励、发挥国资创投引导功能、探索出入境便利化等举措，给予创新创业人才激励支持。例如，通过股权激励试点，促进了科技成果转化与企业分配收益的结合，调动了技术和管理人员的创造性和积极性。围绕降低人才居住成本推出一系列举措，通过提供人才公寓、租金补贴、双定双限房，以及孵化器、创业工坊等多种渠道，降低创新创业人才特别是青年人才的居住成本和创业门槛。

四是突破高新技术产业化瓶颈。如针对入境检验检疫模式难以满足生物医药研发企业需求的问题，2008年起，质检部门在张江率先启动入境生物材料检验检疫试点，推进缩短审批时间、缩减审批范围、减少申请材料、许可分批核销等6方面改革，又比如，针对集成电路设计企业在委托加工环节中税负较重的问题，从2008年开始积极探索集成电路保税监管新模式。对张江高科技园区集成电路设计企业实行“自行设计、具有自主知识品牌、委托加工后出口的产品视同自产产品享受免抵退”，2011年推动实现芯片设计到制造、封装、测试等整个加工经营活动的全程保税。同时，针对张江、金桥等产业园区从以制造经济为主向创新经济转型升级、发展混合业态的需求出发，推动土地“二次开发”改革试点，利用存量工业用地建设研发类建筑，按规划增加容积率。

五是深化行政管理体制改革。探索建立起“大部门制”“大管委会”“大市镇”的行政管理架构。区政府设工作部门19个，相当于其他区县的2/3；万人行政编制数3.8人，不到全市平均数一半。在开发区实行“大管委会”体制。目前形成“4+3”开发区管理格局，通过市、区两级充分授权，基本做到“开发区事、开发区办”。探索“大市镇”体制。建立新的川沙新镇和祝桥镇，赋予更大的管理权限，增强统筹资源、自主发展的能力。在临港地区建立南汇新城镇，与临港管委会实行“两块牌子、一套班子”，最大限度提高临港地区的统筹开发力度，促进产城融合。经过六轮行政审批制度改革，建立“一门式”的审批服务机制，建立了“管批分离”和行政服务中心“一门式受理、一门式办理、一门式办结”的建设工程综合审批服务机制。

六是大力推进城乡统筹。推进教育管理一体化，加强教育投入和建设力度，实现基础教育的统一拨款标准、统一硬件配备、统一信息平台、统一为教师提供培训与发展机会。推进医疗卫生服务管理体制一体化，将各社区卫生服务中心人、财、物等实行区级统一管理，促进城乡医疗卫生事业的同步发展。

七是优化社会组织发展环境。推动建立上游有基金会、中游有支持性枢纽型社会组织、下游有操作型公益组织的社会组织生态链。拓宽社会组织生存和发展空间，探索优化社会组织建立和发展有效机制，推进简化社会组织登记程序、行业协会登记管理体制、公共服务供给模式等改革。

资料来源：摘自中国人民大学评估组对上海浦东综合配套改革试点的评估报告，2013年。

珠江三角洲面积大约5.6万平方千米，位于广东省中南部，珠江流域下游，毗邻港澳，与东南亚地区隔海相望。珠三角地区海陆交通便利，被称为中国的“南大门”，经过改革开放30多年来的发展，依托毗邻港澳的区位优势，率先建立了开放型经济体系，已成为我国市场化程度最高、市场体系最完备、外向度最高的经济区域和对外开放的重要窗口，具备了建立世界制造业基地的雄厚基础，成为推动我国经济社会发展的强大引擎。

2008年，国务院关于《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》的批复指出，珠江三角洲的范围是“以广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆市为主体，辐射泛珠江三角洲区域”，要求将珠三角的发展与港澳紧密合作的相关内容纳入规划，促进珠三角进一步发挥对全国的辐射带动作用和先行示范作用，将珠三角建设成为科学发展模式试验区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地及全国重要的经济中心。2013年，珠江三角洲地区9个地级市的国内生产总值（GDP）为47897亿元人民币，约占中国内地经济总量的8.4%，是仅次于长三角都市经济圈、京津冀都市经济圈的中国大陆第三大经济总量的都市经济圈。2013年，珠江三角洲人均GDP为84563元，超过1.2万美元，已达到中等发达国家水平。

【专栏1-16】

国务院关于《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》的批复概要

珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区，是我国主要的经济中心区域，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位。

要进一步解放思想、深化改革、扩大开放，加快转变经济发展方式，不断提高综合经济实力、自主创新能力和国际竞争力，努力把珠江三角洲地区建设成为我国探索科学发展模式试验区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地及全国重要的经济中心。继续在改革开放上先行一步，率先实现科学发展、和谐发展，率先基本实现现代化，在促进环珠三角和泛珠三角区域的经济发展、推进粤港澳三地更加紧密合作、保持港澳地区长期繁荣稳定、参与亚太地区区域合作和全球经济竞争等方面进一步发挥辐射带动作用和先行示范作用。

资料来源：摘自国务院关于《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》的批复，2008年12月。

根据珠三角地区的功能定位，国家明确要优化珠江三角洲地区空间布局，以广州、深圳为中心，以珠江口东岸、西岸为重点，推进珠江三角洲地区区域经济一体化，带动环珠江三角洲地区加快发展，形成资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局。充分发挥广州省会城市的优势，增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，进一步优化功能分区和产业布局，建成珠江三角洲地区一小时城市圈的核心，继续发挥深圳经济特区的窗口、试验田和示范区作用，增强科技研发、高端服务功能，强化全国经济中心城市和国家创新型城市的地位，建设国际化城市。以深圳市为核心，以东莞、惠州市为节点的珠江口东岸地区，优化人口结构，提高土地利用效率，提升城市综合服务水平，促进要素集聚和集约化发展，增强自主创新能力，打造全球电子信息产业基地。以珠海市为核心，以佛山、江门、中山、肇庆市为节点的珠江口西岸地区，提高产业和人口集聚能力，增强要素集聚和生产服务功能，优化城镇体系和产业布局，打造若干具有国际竞争力的产业集群。加快建设粤东、粤西地区石化、钢铁、船舶制造、能源生产基地，形成沿海产业带，培育粤北地区成为珠江三角洲地区先进制造业的配套基地。

在促进珠三角内部统筹发展的同时，还鼓励珠三角与港澳加强合作，推进重大基础设施对接，加强产业合作，共建优质生活圈，在教育、医疗、社会保障、文化、应急管理、知识产权保护等方面开展合作。广东省还筹划开展了泛珠三角区域合作，包括广东、广西、海南、云南、贵州、四川、湖南、江西、福建9个省区和香港、澳门2个特别行政区，简称“9+2”，成为我国区域合作与发展中的一个新尝试。

深圳在珠三角的创新发展中具有特殊重要的地位，近年来，深圳在经济特区建设的基础上继续深化改革。行政管理体制改革迈出实质步伐，先后推出政府机构大部制改革、公务员分类改革和聘任制改革、行政审批制度改革、事业单位改革、建立打造功能新区等；经济领域改革有序推进，前海体制机制创新、商事登记制度改革、土地管理制度改革等在全国范围内备受关注；社会领域改革扎实推进，积极创新社会建设体制机制、深化社会组织管理体制改革，完善住房、医疗、教育等方面的改革；文化体制、生态领域、民主政治建设进一步深化。为珠三角转型发展发挥了重要的支撑作用。

【专栏1-17】

深圳市的改革探索

一是打造前海深港现代服务业合作区“特区中的特区”。国家层面建立了前海建设部际联席会议制度；在广东省层面推动省政府下放了一批省级经济管理权限；在深圳市层面，推动“一条例两办法”（《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》《深圳前海湾保税港区管理暂行办法》）正式出台，探索建立起集中管理、灵活高效的运作新模式，将土地规划、投资项目管理等69项行政职能授权给前海。《前海跨境人民币贷款管理暂行办法》已于2012年年底经中国人民银行批准印发实施。此外，深圳石化交易所、金融资产交易所、文化产权交易所、碳排放权交易所、农产品交易所、股权交易中心、保险结算中心等均落户前海，初步形成要素交易市场集聚发展态势。以深港高层联席会议和专责工作小组制度为基础，探索成立了与香港政府部门联合建立的金融政策、法律环境等四个工作小组，共同争取政策支持；在部际联席会议制度框架下，与香港方面建立了定期联络沟通机制；推动组建了深港双方共同参加的高规格咨询委员会，港方委员占近50%，形成了高层次、多领域的智囊咨询常态化运作机制。

二是全面实施商事登记制度改革，激活市场环境。国家工商总局出台《国家工商行政管理总局关于支持广东加快转型升级、建设幸福广东的意见》，明确支持广东省在深圳经济特区和珠海经济特区横琴新区开展商事登记制度改革试点。目前《深圳经济特区商事登记若干规定》已正式实施，同时发出首张新版的营业执照，这是全国首部商事主体资格与经营资格分离的商事登记法规。商事登记制度改革，大大降低了企业登记的门槛，企业申请成本降低，进一步优化了营商环境。

三是推行公务员分类管理和聘任制，完善用人机制。深圳市于2010年全面启动行政机关公务员分类管理改革，并采取增量改革的方法，对2010年1月1日后新进入行政机关的公务员实施聘任制。2012年8月，又出台了《深圳市人民政府关于进一步深化公务员分类管理改革的意见》，继续深化此项改革。公务员管理体制改革提高了公务员管理的科学化水平，明确了公务员的专业化发展通道，搞活了机关用人机制，促进了人力资源配置和行政运行机制的优化。

四是积极培育发展社会组织，推动社会组织管理体制改革。深化登记体制改革，有序推动政社分开。以“方向要积极、步骤要稳妥”为指导，循序渐进推动登记体制改革，逐步扩大直接登记范围。目前，有工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等8类社会组织由民政部门直接登记。积极推动社区社会组织登记备案双轨制，通过促进社区社会组织快速发展，为加强社区建设，提升社区服务，促进社区和谐发挥了重要作用。稳步推进政府职能转移，推动社会组织提供公共服务和参与社会管理。深圳着眼于公共服务体制机制的创新，结合行政管理体制改革，大力培育和扶持社会组织，将自身承担的部分社会管理职能交由社会组织行使，政府的角色由“划桨者”逐步转型为“掌舵人”。加大政府职能转移委托力度。厘清政社边界，明确政府职能和公共服务转移事项，是社会组织承接政府职能的前提。2009年以来结合大部制改革，从各局委办削减出的政府工作事项中部分转由社会组织承接。2010年，出台了《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》。目前深圳市正着手编制政府转移职能目录、政府职能部门购买服务目录、符合政府转移职能承接资质社会组织目录等“三大目录”，使政府职能转移制度化、常态化。

五是探索高度城市化地区土地管理制度改革难题。《深圳市土地管理制度改革总体方案》获国土资源部和广东省联合批复，为破解发展难题，深化土地管理制度改革指明了改革方向，明确了改革内容，赋予深圳依据土地利用总体规划、自主编制功能片区土地利用规划、审批建设用地等权限。全面启动完善国有土地产权制度、加强土地市场化建设、增强土地科学调控能力、创新存量土地循环利用机制、完善土地管理法治环境等工作。

资料来源：摘自国家信息中心评估组对深圳市综合配套改革试验区的评估报告，2013年。

（1）天津滨海新区

天津滨海新区位于天津东部沿海，面积2270平方千米，海岸线153千米，常住人口263.52万人。地处环渤海经济带和京津冀城市群的交汇点，距首都北京120千米，内陆腹地广阔，辐射西北、华北、东北12个省市区；拥有世界吞吐量前五的综合性港口，通达全球400多个港湾，是中亚内陆国家重要的出海口；拥有北方最大的航空货运机场，连接国内外30多个世界名城，是我国北方重要的交通枢纽。

2005年，“十一五”规划对加快天津开发开放和滨海新区发展提出了明确的要求。2006年，国务院批准天津滨海新区综合配套改革试验区。2009年11月，国务院正式批复滨海新区行政体制改革方案，同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区，以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域为滨海新区的行政区域。国务院对滨海新区的功能定位是：依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。

按照国务院的批复，滨海新区未来将发展形成“一城双港、九区支撑”的总体布局。“一城”就是滨海新区核心城区，“双港”就是南部港区和北部港区，“九区”就是九个产业功能区。每个功能区集中力量发展3～4个主导产业，努力形成“东港口、西高新、南重化、北旅游、中服务”五大产业板块。东部现代港口物流板块，重点发展国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工，建成中国内地第一个自由港。西部先进制造业板块，重点发展生物医药、新能源、新材料等战略性新兴产业，成为高端产业聚集区和自主创新领航区。南部重化重装板块，重点发展石油化工、现代冶金、造修船、海上工程设备、高速机车等产业，建成世界级重化产业和重型装备制造业基地。北部休闲旅游板块，着力发展海滨旅游、总部经济、商务会展、服务外包、文化创意，以及高科技生态型产业。中部金融服务板块，发展现代金融、现代商业、高端商务等现代服务业，建成世界占地面积最大的金融服务区。

2008年以来，天津市紧紧抓住滨海新区开发开放的战略机遇，全面实施“滨海新区龙头带动、中心城区全面提升、各区县加快发展”的联动发展战略，健全“部门协同、上下联动”的改革工作机制，在金融、涉外、科技、土地、行政等方面积极开展改革探索，着力破除传统体制羁绊，加快推进发展方式转变，促进产业结构优化升级，滨海新区的龙头带动作用和区域服务功能正在逐渐形成。

【专栏1-18】

天津滨海新区的改革探索

一是创新金融服务体系。初步建立了以银行、保险、信托、证券等传统金融为基础，以金融租赁、消费金融、货币经济、外币兑换等现代金融为主干的多元化金融服务体系，率先开展商业保理、保障房资金支持票据等新型业务，设立国内首只互联网证券基金。深化外汇改革创新，积极开展跨境贸易人民币结算和外汇资本金意愿结汇等试点。发展科技金融，初步建立以财政拨款资助、贷款贴息贴费和股权投资支持相结合的融资模式，以融资超市、专营机构、金融创新产品等为支撑的综合化服务体系。发展航运金融，支持银行设立航运金融中心，金融租赁公司专营飞机、船舶等产品进口和出口租赁业务，在国内率先开展单机单船租赁和保税租赁业务。

二是进一步加强开发开放。建立天津自贸园区，制定了《天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案》，提出在船舶登记、船员配备、船舶融资租赁等方面先行先试，启动了国际船舶登记制度、国际航运税收政策试点。借鉴国际通行做法，探索提高货物、人员、资金进出和投资便利化水平。积极探索海关特殊监管区域管理制度创新，实施了集中申报，分批通关等创新措施，基本实现北疆、南疆区域联动，24小时通关；口岸公共信息平台和全港区电子化口岸的建设全面展开，实现通关信息化管理；天津海关开展“属地申报、口岸验放”的通关模式；检验检疫局创新检验检疫制度，完善集中审单、集中查验、集中转检“三集中”系统现场查验模块，实现查验结果远程无线登记、实时放行、证单自动缮制和全天候自助打印；进一步完善“一次录用、分别申报”系统，全面实行电子指令放行，推动直通放行模式和无纸化报检、电子监管、自助签证。

三是提高自主创新能力。加强了与北京尤其是中关村的共建合作，着力推进产学研合作，通过清除影响高校师生创业、国有科技成果转移、股权激励等体制机制障碍，完成高校、科研院所成果与企业对接项目500多项，成功促进3800多家传统企业转型升级。

四是创新土地制度。结合滨海新区建设初期项目布局多、用地需求量大的实际，实行“前期适当集中，后期相应调减”的灵活用地方式，在滨海新区建设用地总规模范围内，统筹安排年度土地利用计划指标，按项目配备集中使用。在示范小城镇改革试点中，对置换出来的原有宅基地统一组织复垦整理，以国有土地提供农民住宅区建设用地。农民安置住宅以外的建设用地以招拍挂的市场化方式出让，确保耕地不减。

五是稳步推进行政管理体制改革。撤销了滨海新区工委、管委会和塘沽、汉沽、大港区的行政建制，建立了滨海新区统一的行政体制框架。探索了大部门管理体制，建立了“新区的事在新区办”的工作机制，初步形成全区统一的行政审批服务体系。建立了市和区县两级行政许可服务中心，构建了三级行政服务中心。搭建行政审批、要素配置、社会服务、效能监察四个平台，将审批事项和服务事项纳入行政审批平台集中办理，实行“一站式”服务和实时监督电子监察。

六是稳步推进国企改革和国有经济布局结构调整。加强和完善了国有资产监管，完善公司法人治理结构，制定了市管企业董事会和外部董事报告工作办法等7项制度，实现了市属经营性国有资产集中统一监管。围绕国有资本向战略性新兴产业、高端服务业、现代制造业、国计民生、城市基础设施建设与公用事业等五大领域集中布局。

资料来源：摘自中国社科院金融所评估组对天津滨海新区综合配套改革试验区的评估报告，2013年。

（2）山东半岛经济区

山东半岛经济区包括济南、青岛、烟台、淄博、潍坊、威海、东营、日照8个设区城市和22个县级市，海域面积15.95万平方千米，陆域面积6.4万平方千米。2011年，国务院批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，明确了“一核、两极、三带、三组团”的总体开发框架。核心区以青岛为龙头，以烟台、潍坊、威海等沿海城市为骨干，以胶东半岛高端海洋产业聚集区为核心区域，建设全国重要的海洋高技术产业基地和具有国际先进水平的高端海洋产业聚集区。以黄河三角洲高效生态海洋产业聚集区和鲁南临港产业聚集区为重要增长极。以从近海海岸至专属经济区外部界线的海岸开发保护带、近海开发保护带、远海开发保护带等带状区域作为海洋经济发展的战略区域。

【专栏1-19】

青岛西海岸新区

2012年9月30日，国务院批复同意撤销青岛市黄岛区、县级胶南市，设立新的青岛市黄岛区。2014年6月3日，国务院批准成立青岛市依托黄岛区建设国家级青岛西海岸新区。青岛西海岸新区陆域面积2096平方千米，海域面积5000平方千米、海岸线282千米。2013年完成地区生产总值2266亿元，占青岛市的28.3%；规模工业总产值5134.8亿元，占青岛市的31.9%；固定资产投资1226.2亿元，占青岛市的24.4%。根据国务院批复，青岛西海岸新区的使命和要求，概括起来是“一个主题、两项使命、五大定位”。

“一个主题”，就是以海洋经济发展为主题，打造海洋强国战略支点。

“两项使命”，就是发挥好新区的两个作用，为探索全国海洋经济科学发展新路径发挥示范作用，为促进东部沿海地区经济率先转型发展、建设海洋强国发挥积极作用。

“五大定位”，即建设“四区一基地”。坚持科技引领、创新发展、发挥和放大青岛海洋科研和产业基地优势，着力加快海洋科技创新体系和重大创新平台建设，推进海洋科技成果产业化，建设海洋科技自主创新领航区；依托港口和国家级船舶制造与海洋工程基地、国家船舶出口基地，建设深远海开发保障基地；依托古镇口军港和航母基地建设，打造国际知名的海军城，建设军民融合创新示范区；依托保税港区、中德生态园、中日韩创新产业园等园区，构筑我国参与全球海洋开发合作的示范平台，建设海洋经济国际合作先导区；建立陆海统筹一体化发展机制，建设陆海统筹发展试验区。

资料来源：摘自国家海洋局、国家发展改革委、国家文物局编印的《2014：海疆万里行》，2014年。

（3）海峡西岸经济区

海峡西岸经济区东与台湾地区一水相隔，北承长江三角洲，南接珠江三角洲，是我国沿海经济带的重要组成部分，具有对台交往的独特优势。2009年5月，国务院颁布《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，2011年，国家出台了《海峡西岸经济区发展规划》，明确海峡西岸经济区的范围包括福建省全境以及浙江省温州市、衢州市、丽水市，广东省汕头市、梅州市、潮州市、揭阳市，江西省上饶市、鹰潭市、抚州市、赣州市，陆域面积约27万平方千米。要求将海峡西岸经济区建设成为两岸人民交流合作先行先试区域，服务周边地区发展新的对外开放综合通道，东部沿海地区先进制造业的重要基地，我国重要的自然和文化旅游中心，建成科学发展之区、改革开放之区、文明祥和之区、生态优美之区。明确了海峡西岸经济区“一带、五轴、九区”的网状空间开发格局。“一带”是指加快建设沿海发展带。积极推动海峡西岸沿海一线率先发展，形成南北两翼对接长三角和珠三角的桥头堡；按照全国主体功能区规划要求，大力发展先进制造业和现代服务业，推动临港产业和高新技术产业集聚发展。“五轴”是指以福州、厦门、泉州、温州、汕头为龙头，依托铁路、高速公路，由沿海地区向内地辐射，带动沿线地区发展，形成以点带面、联动发展的新格局；重点建设福州—宁德—南平—鹰潭—上饶发展轴、厦门—漳州—龙岩—赣州发展轴、泉州—莆田—三明—抚州发展轴、温州—丽水—衢州—上饶发展轴和汕头—潮州—揭阳—梅州—龙岩—赣州发展轴。“九区”是指重点发展九个集中发展区，建设成为产业集聚区和城镇密集带，包括以厦门为龙头，以漳州为纵深的厦门湾发展区，以福州为核心，以罗源湾、江阴为两翼的闽江口发展区，以莆田为核心的湄洲湾发展区，以泉州为核心的泉州湾发展区、环三都澳发展区、温州沿海发展区，以汕头为龙头，以潮州、揭阳为两翼的粤东沿海发展区，以龙岩、三明、赣州、梅州等城市为中心的闽粤赣互动发展区，以南平、鹰潭、抚州、上饶、衢州、丽水等城市为中心的闽浙赣互动发展区。

【专栏1-20】

厦门市建设海峡西岸重要经济中心的探索

一是建设海峡两岸先进制造业和新兴产业基地。根据两岸资源禀赋条件，按照推动两岸投资自由化的目标要求，以加强两岸产业深度对接为重点，拓宽合作渠道，创新合作模式，加快载体园区建设，启动建设厦门科技创新园。

二是推动两岸科技合作。出台《厦门市人民政府鼓励在厦设立科技研发机构的办法》，共建“LED光电集成一体化技术两岸联合研发中心”等10余家研发平台。设立“对台科技合作专项资金”，专用于基地建设、人才引进和国家级涉台项目配套等。台资企业与内资企业同等申请厦门科技计划项目支持。创新云计算应用，中国电信与台湾“中华电信”以厦门为试点，在远程医疗、远程看护、健康咨询等方面开展“健康云”合作。

三是加强两岸行业协会交流。推动工业设计、模具、水暖与厨卫、印刷等行业协会与台湾同行建立合作关系。厦门工业设计协会与台湾创意设计中心签订了合作备忘录。

四是加强两岸贸易合作。推进两岸贸易中心总部建设，搭建商品展示交易、商贸会议服务和贸易综合服务平台，进一步推进大嶝对台小额商品交易市场、台湾水果集散中心、台湾图书集散中心、台湾酒类集散中心、台湾大米集散中心等市场载体建设。启用大陆首个水上公共游艇保税仓库，厦门同益码头获批成为试行更加开放管理措施对台小额贸易口岸。

五是深化两岸金融服务合作。推进进行两岸货币兑换、贸易结算试点。厦台26对52家银行签订跨境人民币代理清算协议。中国农业银行总行在厦门设立“两岸人民币清算中心”。中国人民银行授权厦门市中心支行开展台湾人民币清算行和参加行人民币铺底资金额度管理和台湾人民币市场监测分析工作。中国证监会批准厦门设立海西首家两岸合资证券投资基金管理公司，支持厦门筹设大陆首家台资占51%的两岸合资全牌照证券公司。

六是扩大两岸文化交流合作。以闽南文化为纽带，坚持民间推动与市场运作并举，创新交流合作的方式、方法，提升两岸文化交流合作的层次和水平。以“小三通”“大三通”为基础，开放航权、优化航路、增辟航线、增加航班，优化两岸航空直航运输体系。建设对台邮包交换中心和对台海运快件物流中心。建设两岸直接往来的重要中转枢纽和集散地。

资料来源：摘自中共中央党校国际战略研究所研究组《关于厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验区的评估报告》，2013年。

在支持四大区域板块发展的同时，国家进一步加大了扶持力度，帮助老少边穷地区的经济发展，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平，切实改善地区生产生活条件。

我国是世界上人口最多的发展中国家，农村贫困人口多，解决贫困问题的难度很大。新中国成立以来，国家始终将减缓贫困作为国家发展的重要目标和任务，20世纪80年代中期以来，国家开始有组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发，先后制定实施《国家八七扶贫攻坚计划》（1994—2000年）、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等减贫规划，使扶贫减贫成为全社会的共识和行动。

1986年以来，国家先后三次确定扶贫开发县级扶持单位。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》（1994—2000年）开始实施，国家级贫困县增加到592个。《国家八七扶贫攻坚计划》（1994—2000年）明确提出要集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，争取到2000年年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。《国家八七扶贫攻坚计划》（1994—2000年）还明确了若干具体目标，包括：绝大多数贫困户人均收入达到500元以上（1990年不变价），有条件的地方人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田，户均一亩林果园或一亩经济作物，户均向当地或发达地区的非农产业转移一个劳动力，户均一项养殖业或家庭辅业，牧区户均一个围栏草场或者一个“草库伦”，贫困乡镇基本解决人畜饮水困难，贫困乡镇建设地方集贸市场，主要商品产地要通公路，贫困乡用上电，基本普及初等教育等。

2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》出台，取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数仍为592个，同时将国家级贫困县改为国家扶贫开发工作重点县，西藏作为集中连片贫困区域全部享受重点县待遇。

2011年，中央出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，明确提出到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准。提出了到2020年，贫困地区农田基础设施建设水平明显提高，初步构建特色支柱产业体系，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高，全面解决无电人口用电问题；实现具备条件的建制村通沥青（水泥）路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力，群众的居住条件得到显著改善；基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等；全面实现广播电视户户通，自然村基本实现通宽带，健全农村公共文化服务体系，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县（以下简称重点县）有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室，以公共文化建设促进农村廉政文化建设；森林覆盖率比2010年年底增加3.5个百分点等具体目标。

【专栏1-21】

扶贫工作的主要政策

国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，制定和实施了有利于农村贫困地区发展的政策措施。

一是相继取消牧业税、生猪屠宰税和农林特产税，特别是取消了在中国存在2600多年的农业税，并以法律形式固定下来。全面实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴，逐步建立和完善农村社会保障体系，推进农村饮水、电力、道路、沼气等基础设施建设和农村危房改造。推行集体林权制度改革，使农民真正拥有林地承包经营权和林木所有权，落实各项优惠政策，发展林下经济和森林旅游，增加农民收入。

二是不断加大强农惠农富农和扶贫开发的投入力度，中央财政用于“三农”的支出从2003年的2144.2亿元人民币增加到2010年的8579.7亿元人民币，年均增长21.9%，公共财政覆盖农村步伐明显加快。国家的一些强农惠农富农政策率先在贫困地区实行。其中，免征农业税试点、农村义务教育“两免一补”政策（对农村义务教育阶段贫困家庭学生免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费）、对国家新安排的公益性基本建设项目减少或取消县及县以下配套，率先在国家扶贫开发工作重点县实行。一些强农惠农富农政策向贫困地区和贫困人口倾斜。中央财政在农村最低生活保障、新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险的制度安排上，对中西部地区给予较大支持。2010年，民政部门资助参加新型农村合作医疗4615.4万人次，资助资金14亿元人民币，人均资助30.3元人民币。

三是西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发等项目，在同等条件下优先在贫困地区布局；公路建设加快向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来；基础设施建设项目尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。国家相继出台一系列区域发展政策，促进西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区以及新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、云南等地经济社会发展，并把农村扶贫开发作为政策重点加以推进。

四是加强农村基本公共服务。2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。农村最低生活保障标准，由县级以上地方政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。截至2010年年底，全国农村低保覆盖2528.7万户、5214万人；2010年全年共发放农村低保资金445亿元人民币，其中中央补助资金269亿元人民币；全国农村低保平均标准为117元人民币/人/月，月人均补助水平为74元人民币。国家对农村丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残农民实行五保供养，即在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。10年间，五保供养逐步实现了由集体福利事业转型为现代社会保障制度，所需资金由农民分摊转由国家财政负担。到2010年年底，全国农村得到五保供养的人数为534万户、556.3万人，基本实现“应保尽保”，全国各级财政共发放农村五保供养资金96.4亿元人民币。2009年，国家开展新型农村社会养老保险试点工作，到2011年7月已覆盖全国60%的农村地区，共有493个国家扶贫开发工作重点县纳入试点，覆盖率达到83%。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付方式，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。2010年，中央财政对新型农村社会养老保险基础养老金补贴111亿元人民币，地方财政补助资金116亿元人民币。2004年，国家出台了规范的最低工资制度，对保障以农民工为主体的劳动者的劳动报酬权益发挥了积极作用。

资料来源：摘自中华人民共和国国务院新闻办公室《中国农村扶贫开发的新进展》，2011年。

同时，国家提出将集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》第10条明确指出：国家将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四川藏区、新疆南疆三地州，作为扶贫攻坚主战场。据统计，全国14个集中连片特困地区中，农民人均纯收入2676元，仅相当于全国平均水平的一半；在全国综合排名最低的600个县中，有521个在片区内，占86.8%。国家明确加大对连片特困地区的投入和支持力度，中央财政专项扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，集中实施一批民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。

国家进一步加大了贫困革命老区的帮扶力度，近年来，相继出台了《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》《陕甘宁革命老区振兴发展规划》《左右江革命老区振兴规划》《大别山革命老区振兴发展规划》等一系列文件，并正在研究制定《川陕革命老区发展振兴规划》，支持革命老区加快发展和脱贫致富。

在财税政策方面，中央财政进一步加大对革命老区转移支付力度；通过财政贴息、费用补贴等方式，鼓励和引导金融机构加大对老区重点工程和建设项目的信贷支持和融资支持力度。

在投资政策方面，加大政府投入力度，中央和地方财政性投资优先向老区民生工程、基础设施和生态环境等领域倾斜；对符合国家产业政策的项目，在规划布局和项目核准等方面予以优先考虑。在土地政策方面，实施差别化土地政策，在土地利用年度计划指标上适度向老区倾斜；在严格保护林地前提下，鼓励合理开发利用荒山、荒坡、沙地等未利用土地。在生态环境政策、社会支持和人才开发等方面也提出了相应的支持措施。

【专栏1-22】

国家已出台的赣南等原中央苏区、陕甘宁革命老区、左右江革命老区规划概要

1.赣南等原中央苏区

赣南等原中央苏区地跨赣闽粤，是土地革命战争时期中国共产党创建的最大最重要的革命根据地，是中华苏维埃共和国临时中央政府所在地，是人民共和国的摇篮和苏区精神的主要发源地，为中国革命做出了重大贡献和巨大牺牲。赣南等原中央苏区既存在着历史包袱沉重、现实基础薄弱等困难和问题，又具有加快发展的有利条件和重大机遇。区位条件相对优越，是珠三角、厦漳泉地区的直接腹地和内地通向东南沿海的重要通道；特色资源丰富，素有世界钨都和稀土王国之称；正处于产业转移加快推进和工业化、城镇化加速发展阶段，市场开发潜力大。当前赣南等原中央苏区已进入加快发展的关键时期，必须牢牢抓住历史机遇，奋力攻坚克难，努力实现全面振兴和跨越式发展。要弘扬苏区精神，加大扶持力度，加快新型工业化和城镇化进程，以解决突出的民生问题为切入点，着力改善城乡生产生活条件；以加快交通、能源、水利等基础设施建设为突破口，着力增强发展的支撑能力；以承接产业转移为抓手，着力培育壮大特色优势产业；以发展社会事业为重点，着力提升基本公共服务水平；以保护生态环境为前提，着力促进可持续发展；以改革开放为动力，着力破解体制机制障碍，努力走出一条欠发达地区实现跨越式发展的新路子，使原中央苏区人民早日过上富裕幸福的生活，确保与全国同步进入全面小康社会。要加快建设全国革命老区扶贫攻坚示范区、全国稀有金属产业基地、先进制造业基地和特色农产品深加工基地、重要的区域性综合交通枢纽、我国南方地区重要的生态屏障、红色文化传承创新区。

2.陕甘宁革命老区

陕甘宁革命老区的前身是中国共产党在土地革命战争时期创建的红色革命根据地，既是党中央和中国工农红军长征的落脚点，又是八路军奔赴抗日前线的出发点。这里曾是老一辈无产阶级革命家战斗和生活的地方，是爱国主义、革命传统和延安精神教育基地。老区人民为中华民族解放和新中国的建立做出了巨大牺牲和不可磨灭的贡献。改革开放特别是实施西部大开发战略以来，陕甘宁革命老区经济社会发展取得了很大成绩，但仍然存在许多特殊困难和问题。随着新一轮西部大开发的深入推进和全面建设小康社会进程的加快，老区正处在发挥优势、加快发展的关键时期。要加强交通基础设施、建设节水型社会、加强生态建设和环境保护、建设国家能源化工基地、做大做强特色产业、推进新农村建设、提升公共服务水平，深化改革开放。要加快公路、铁路、电网、管道、农业农村建设等领域的重点工程建设。争取将陕甘宁革命老区建设成为黄土高原生态文明示范区、国家重要能源化工基地、国家重点红色旅游区、现代旱作农业示范区和基本公共服务均等化试点区。

3.左右江革命老区

左右江革命老区是中国共产党在土地革命战争时期最早创建的革命根据地之一。左右江革命老区区域优势明显，但基础设施薄弱；资源禀赋丰裕，但产业潜力尚未充分释放；生态环境优美，但生态修复和环境保护任务繁重；旅游资源丰富，但总体开发程度不高；社会和谐稳定，但基本公共服务能力不足。要进一步发扬艰苦奋斗、自力更生精神，进一步加大扶持力度，着力加强基础设施建设和发展特色产业，打造产业集聚、经济繁荣的活力老区；着力加强生态文明建设，创新生态建设、资源节约和环境保护体制机制，打造天蓝山青水净的美丽老区；着力加强保障和改善民生，提升基本公共服务水平，打造人民安居乐业的幸福老区；着力促进城乡统筹与区域协调发展，弘扬老区革命精神与民族文化，打造全国旅游文化示范的文化老区。通过努力，将左右江革命老区建设成为面向东南亚、南亚全方位开放前沿地带，重要资源精深加工基地，著名红色文化及休闲旅游目的地，生态文明示范区和跨省互联互通先行区。

资料来源：摘自国务院印发的《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，2012年；国家发展改革委印发的《陕甘宁革命老区振兴发展规划》，2012年；《左右江革命老区振兴规划》，2015年。

我国是一个统一的多民族社会主义国家，新中国成立以来，通过识别并经中央政府确认，明确我国共有民族56个，即汉族、蒙古族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、彝族、壮族、布依族、朝鲜族、满族、侗族、瑶族、白族、土家族、哈尼族、哈萨克族、傣族、黎族、傈僳族、佤族、畲族、高山族、拉祜族、水族、东乡族、纳西族、景颇族、柯尔克孜族、土族、达斡尔族、仫佬族、羌族、布朗族、撒拉族、毛南族、仡佬族、锡伯族、阿昌族、普米族、塔吉克族、怒族、乌孜别克族、俄罗斯族、鄂温克族、德昂族、保安族、裕固族、京族、塔塔尔族、独龙族、鄂伦春族、赫哲族、门巴族、珞巴族和基诺族。其中，汉族人口占绝大多数，其他55个民族人口相对较少，习惯上称为“少数民族”。

为支持少数民族地区发展，国家把开发优势资源，发展现代工业，作为支持少数民族和民族地区加快发展的重大举措。“一五”计划期间，国家把“156”个大型建设项目中的40个项目安排在了民族地区，如内蒙古包头钢铁基地、新疆克拉玛依油田、云南个旧锡业公司等。20世纪60年代，国家把沿海和内地的一批大型工业企业搬迁到民族地区，为民族地区发展现代工业奠定了基础。改革开放以来，国家又在民族地区优先安排了一大批重大工程项目，如新疆塔里木油田、广西平果铝厂、青海钾肥工程、内蒙古大型煤电基地等，从而使民族地区形成了若干重要的资源开发和深加工产业基地，初步走出了一条立足资源优势、具有自身特色的工业化道路。

2000年实施西部大开发战略以来，国家把支持少数民族和民族地区加快发展作为西部大开发的首要任务。为了让少数民族和民族地区在西部大开发中得到切实的利益，国家出台了很多政策，包括优先在民族地区安排资源开发和深加工项目、对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿、引导和鼓励经济较为发达地区的企业到民族地区投资、加大对民族地区的财政投入和金融支持等，支持民族地区发展经济，壮大实力。近年来，国务院又先后发布了《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》（2007年9月）、《国务院关于近期支持西藏经济社会发展的意见》（2008年7月）、《国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》（2008年9月）、《国务院关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》（2008年11月）、《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》（2009年12月）和《国务院关于进一步支持内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》（2011年6月）。国家还出台了《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》《国务院关于支持云南加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》等政策性文件，扶持贵州、甘肃、云南等民族地区发展。2010年3月，国家又决定开展全国对口支援新疆工作。

目前，5个民族自治区、30个民族自治州、120个民族自治县全部纳入西部大开发范围或者参照享受西部大开发的有关优惠政策。西部大开发为民族地区带来了看得见、摸得着的实惠。建成了“西气东输”“西电东送”等一批重点工程，修建了一批机场、高速公路、水利枢纽等基础设施项目。青藏铁路铺轨到拉萨，结束了西藏没有铁路的历史。

【专栏1-23】

支持民族地区发展的政策概要

一是在民族地区安排基础设施建设项目时，要适当减免地方配套资金；在民族地区开发资源、建设企业时，要照顾当地的利益，照顾少数民族的生产和生活；对输出自然资源和为国家生态平衡、环境保护做出贡献的民族地区，要给予一定的利益补偿。1994年，国家将中央与自治区对矿产资源补偿费的分成比例调整为4∶6，其他省市为5∶5。2004年，国家开始建立生态建设和环境保护补偿机制。在开发新疆丰富的石油、天然气资源时，注重带动当地发展，仅“西气东输”项目，每年可为新疆增加10多亿元的财政收入。

二是解决少数民族群众的贫困问题。1990年起，国家设立“少数民族贫困地区温饱基金”，重点扶持141个少数民族贫困县。1994年，实施《国家八七扶贫攻坚计划》，通过放宽标准而使享受优惠政策的少数民族贫困县增加了116个。2001年，实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，又为民族地区增加了10个国家扶贫开发工作重点县，同时将西藏作为特殊片区整体列入重点扶持范围。2005年，国家优先将少数民族贫困村纳入整村推进的扶贫开发规划。2007年，国家制定《少数民族事业“十一五”规划》，规划建设11项重点工程。2009年，国家实行新的扶贫标准，扩大覆盖范围，对民族地区农村低收入人口全面实施扶贫政策。此外，国家通过实施以工代赈、易地扶贫、游牧民定居、农村危房改造、农村安全饮用水工程以及城乡最低生活保障制度，不断加大对民族地区的支持力度。经过不懈努力，民族地区的贫困人口已由1985年的4000多万人减少到2008年的770多万人。

三是对民族贸易和民族特需商品实行优惠的生产供应政策。国家从1963年开始对民族贸易企业实行利润留成、自有资金、价格补贴“三项照顾”政策。1997年，国家出台了新的优惠政策，设立专项贴息贷款，免除部分企业增值税，惠及全国1760多家少数民族特需商品定点生产企业。1991年，建立砖茶（边销茶）国家储备制度，保证稳定供应。2007年，国家设立用于扶持少数民族特需商品生产企业技术改造、推广、培训的“民族特需商品生产补助资金”。

四是支持少数民族和民族地区的医疗卫生事业，改革开放以来，国家在民族地区配套建设和改造了乡镇卫生院，建立了县级卫生防疫站和妇幼保健所，使民族地区卫生服务体系得到较大改善。西藏自治区80%以上的县设立了防疫站。国家通过多种途径培养少数民族卫生人才，不断壮大少数民族卫生专业队伍。新疆维吾尔自治区少数民族卫生技术人员已占全区卫生技术人员的1/3。

五是大力支持牧区、边疆地区建设，设立牧区扶贫专项贴息贷款。2005年，国家全面取消农牧业税。经过几十年的不懈努力，民族地区已成为中国重要的农畜产品生产基地。内蒙古的牛奶产量占全国的1/5，居全国第一。新疆的羊毛、羊绒产量居全国第二。中国边疆绝大部分地区是少数民族聚居区。1979年，国家制定实施《边疆建设规划（草案）》，提出在8年内安排边疆建设资金400亿元。1992年，国家实施沿边开放战略，确立13个对外开放城市和241个一类开放口岸，设立14个边境技术合作区。1996年，国务院制定促进边境贸易发展和对外经济合作的优惠政策。1999年，国家实施旨在振兴边境、富裕边民的兴边富民行动。2005年，国家制定并实施《兴边富民行动“十一五”规划》。2009年，国家决定推进兴边富民行动覆盖全国所有边境县和新疆生产建设兵团边境团场。

六是加强民族地区生态环境的保护和建设。特别是实施西部大开发战略以来，出台一系列政策措施，包括在大江大河上游禁止森林采伐，实行退耕还林还草、封山绿化以及以粮代赈等。国家妥善解决生态建设补偿问题，对退耕还林还草的农牧民国家给予粮食补助，对因禁止森林采伐而减少财政收入的地方国家给予财政补助。

七是对人口较少且比较困难的民族聚居地区加大了扶持力度。2005年，国家制定实施《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》，重点扶持640个人口较少民族聚居村。

八是加大对民族地区的财政转移支付力度。从20世纪50年代开始，国家对民族地区实行“统收统支、不足补助”、提高预备费的设置比例（比一般地区高2个百分点）等优惠财政政策。1980年至1988年，中央财政对5个自治区和少数民族较为集中的贵州、云南、青海等省实行年递增10%的定额补助制度。1994年，国家进行分税制改革，对民族地区实行政策性转移支付。2000年起，除按照相关规定拨付一般性转移支付和专项转移支付外，还设立民族地区转移支付。据统计，1978—2008年，中央财政向民族地区的财政转移支付累计达20889.40亿元，年均增长15.6%。其中，2008年为4253亿元，占全国转移支付总额的23.8%。从西藏自治区成立的1955年到2008年，中央给予新疆的财政补助累计达3752.02亿元，年均增长11%，其中2008年达685.6亿元。

九是组织实施经济发达地区对欠发达民族地区开展对口支援。1979年，国家确定由北京支援内蒙古、河北支援贵州、江苏支援广西和新疆、山东支援青海、上海支援云南和宁夏、全国支援西藏。1996年，国务院确定由15个东部发达省市对口帮扶西部11个省（自治区、直辖市），同时动员中央各部门对口帮扶贫困地区。为促进西藏的发展，中央先后四次召开西藏工作座谈会。

资料来源：摘自中华人民共和国国务院新闻办公室《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书，2009年。

资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。长期以来，作为基础能源和重要原材料的供应地，资源型城市为我国经济社会发展做出了突出贡献。但是，由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题。

我国资源型城市涉及28个省（自治区、直辖市），资源开发处于不同阶段，经济社会发展水平差异较大，面临的矛盾和问题不尽相同，但都面临着资源开采带来的经济结构单一、历史遗留问题突出等问题。新中国成立以来，我国资源型城市累计生产原煤529亿吨、原油55亿吨、铁矿石58亿吨、木材20亿立方米，资源型城市为国家提供了93%以上的煤炭、90%以上的石油、80%以上的铁矿石和70%的天然气，为经济建设和推动工业化进程做出了重大贡献。随着高强度的资源开采，部分资源型城市资源逐步枯竭，历史遗留问题突出。截止到2011年年底，由国家认定的69个资源枯竭城市尚有14万公顷沉陷区要治理，地裂缝、废弃矿坑、矸石山、大型尾矿堆场等矿山灾害隐患点10万多处。失业人数达60万人，且多数为失业矿工和“4050”人员，再就业难度大。城镇最低生活保障人数合计215.6万，占城镇人口比重为10.5%，比全国平均水平高出1倍。加之厂办大集体、矿山企业分离办社会等历史遗留问题尚未彻底解决，导致信访事件频发，影响社会稳定。同时产业发展对资源的依赖性依然较强，采掘业占二次产业的比重超过20%，现代制造业、高技术产业等接续替代产业处于起步阶段。

为促进资源型城市加快转型，切实解决其发展中面临的突出问题，2001年，国务院确定辽宁省阜新市为首个资源枯竭城市经济转型试点，2007年，在总结东北资源型城市转型试点经验的基础上，国务院发布了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，提出到2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。2008年3月，国家发展改革委等有关部门公布了首批12个资源枯竭城市名单，2009年3月公布了第二批32个资源枯竭城市名单，2012年又公布了第三批25个资源枯竭城市名单（见表1-7）。中央财政给予这69个资源枯竭城市财力性转移支付资金支持，截至2014年，共转移支付超过800亿元，支持资源枯竭城市基础设施、民生工程和接续替代产业发展。国家发展改革委设立了资源型城市发展接续替代产业、吸纳就业专项，累计支持项目272个，直接吸纳4万多名下岗职工再就业。财政部、国土资源部实施了矿山地质环境治理重点工程，安排资金68.4亿元。国家正在研究在资源型地区开展可持续发展试点。资源型企业可持续发展准备金制度、资源型城市可持续发展立法等制度建设正在有序推进。资源枯竭城市所在的23个省（区、市）相继建立了领导小组、联席会议等工作机制。江苏、湖北、山东、广西等13个省（区、市）出台了支持本地区资源型城市可持续发展的政策措施，辽宁、内蒙古、江西、重庆等8个省（区、市）安排了省级财政转移支付或专项扶持资金，其中内蒙古自治区2009—2011年共安排18亿元专项资金用于支持资源型城市可持续发展。资源枯竭城市基本均成立了专门的转型工作机构，编制转型规划，认真落实各项任务，发展接续替代产业，可持续发展能力得到增强。

表1-7　全国资源枯竭城市名单

资料来源：中华人民共和国国家发展和改革委员会东北等老工业基地振兴司网站：http：//www.dbzxs.ndrc.gov.cn。

2013年12月，国务院印发了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，明确了全国262个资源型城市，其中地级行政区（包括地级市、地区、自治州、盟等）126个，县级市62个，县（包括自治县、林区等）58个，市辖区（开发区、管理区）16个。并根据资源保障能力和可持续发展能力差异，将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型，要求统筹兼顾，分类施策，引导各类资源型城市加快转型发展，重点支持资源枯竭城市转型。提出了有序开发综合利用资源、构建多元化产业体系、切实保障和改善民生、加强环境治理和生态保护、加强支撑保障能力建设五个方面的重点任务，并明确了促进可持续发展的总体目标，即到2020年，基本完成资源枯竭城市转型任务，资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成，建立健全开发秩序约束、产品价格形成、资源开发补偿、利益分配共享、接续替代产业扶持等有利于资源型城市可持续发展的长效机制。要求继续加大中央财政转移支付资金和中央预算内资金对资源枯竭城市的支持力度，开展资源富集地区可持续发展试点，加快推进资源型城市可持续发展立法，逐步建立多层次的可持续发展政策保障体系。研究制定全国资源型城市可持续发展分类指导意见和资源开发与城市可持续发展协调评价办法，建立资源型城市可持续发展统计体系，加强对可持续发展的指导和动态监测。

【专栏1-24】

全国资源型城市名单

1.成长型城市（31个）

地级行政区20个：朔州市、呼伦贝尔市、鄂尔多斯市、松原市、贺州市、南充市、六盘水市、毕节市、黔南布依族苗族自治州、黔西南布依族苗族自治州、昭通市、楚雄彝族自治州、延安市、咸阳市、榆林市、武威市、庆阳市、陇南市、海西蒙古族藏族自治州、阿勒泰地区；

县级市7个：霍林郭勒市、锡林浩特市、永城市、禹州市、灵武市、哈密市、阜康市；

县4个：颍上县、东山县、昌乐县、鄯善县。

2.成熟型城市（141个）

地级行政区66个：张家口市、承德市、邢台市、邯郸市、大同市、阳泉市、长治市、晋城市、忻州市、晋中市、临汾市、运城市、吕梁市、赤峰市、本溪市、吉林市、延边朝鲜族自治州、黑河市、大庆市、鸡西市、牡丹江市、湖州市、宿州市、亳州市、淮南市、滁州市、池州市、宣城市、南平市、三明市、龙岩市、赣州市、宜春市、东营市、济宁市、泰安市、莱芜市、三门峡市、鹤壁市、平顶山市、鄂州市、衡阳市、郴州市、邵阳市、娄底市、云浮市、百色市、河池市、广元市、广安市、自贡市、攀枝花市、达州市、雅安市、凉山彝族自治州、安顺市、曲靖市、保山市、普洱市、临沧市、渭南市、宝鸡市、金昌市、平凉市、克拉玛依市、巴音郭楞蒙古自治州；

县级市29个：鹿泉市、任丘市、古交市、调兵山市、凤城市、尚志市、巢湖市、龙海市、瑞昌市、贵溪市、德兴市、招远市、平度市、登封市、新密市、巩义市、荥阳市、应城市、宜都市、浏阳市、临湘市、高要市、岑溪市、东方市、绵竹市、清镇市、安宁市、开远市、和田市；

县（自治县、林区）46个：青龙满族自治县、易县、涞源县、曲阳县、宽甸满族自治县、义县、武义县、青田县、平潭县、星子县、万年县、保康县、神农架林区、宁乡县、桃江县、花垣县、连平县、隆安县、龙胜各族自治县、藤县、象州县、琼中黎族苗族自治县、陵水黎族自治县、乐东黎族自治县、铜梁县、荣昌县、垫江县、城口县、奉节县、秀山土家族苗族自治县、兴文县、开阳县、修文县、遵义县、松桃苗族自治县、晋宁县、新平彝族傣族自治县、兰坪白族普米族自治县、马关县、曲松县、略阳县、洛南县、玛曲县、大通回族土族自治县、中宁县、拜城县。

3.衰退型城市（67个）

地级行政区24个：乌海市、阜新市、抚顺市、辽源市、白山市、伊春市、鹤岗市、双鸭山市、七台河市、大兴安岭地区、淮北市、铜陵市、景德镇市、新余市、萍乡市、枣庄市、焦作市、濮阳市、黄石市、韶关市、泸州市、铜川市、白银市、石嘴山市；

县级市22个：霍州市、阿尔山市、北票市、九台市、舒兰市、敦化市、五大连池市、新泰市、灵宝市、钟祥市、大冶市、松滋市、潜江市、常宁市、耒阳市、资兴市、冷水江市、涟源市、合山市、华蓥市、个旧市、玉门市；

县（自治县）5个：汪清县、大余县、昌江黎族自治县、易门县、潼关县；

市辖区（开发区、管理区）16个：井陉矿区、下花园区、鹰手营子矿区、石拐区、弓长岭区、南票区、杨家杖子开发区、二道江区、贾汪区、淄川区、平桂管理区、南川区、万盛经济开发区、万山区、东川区、红古区。

4.再生型城市（23个）

地级行政区16个：唐山市、包头市、鞍山市、盘锦市、葫芦岛市、通化市、徐州市、宿迁市、马鞍山市、淄博市、临沂市、洛阳市、南阳市、阿坝藏族羌族自治州、丽江市、张掖市；

县级市（4个）：孝义市、大石桥市、龙口市、莱州市；

县（3个）：安阳县、云阳县、香格里拉县。

资料来源：摘自国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知》，2013年。

注释

[1]引自宁夏内陆开放型经济试验区建设领导小组网站：http：//www.nxsyq.com。

[2]范恒山：《促进中部地区崛起重大思路与政策研究》，人民出版社，2011年，第1页。

[3]范恒山：《率先基本实现现代化的行动纲领——谈长江三角洲地区区域规划》，《中国经济导报》，2010年7月20日第5版。