企业国有资产产权登记的管理

第二节　现代企业制度的基本内涵

现代企业制度的基本特点概括起来就是产权明晰、政企分开、责权明确、管理科学。

一、产权明晰

产权明晰是指要以法律的形式明确企业的出资者与企业的基本财产关系，尤其要明确企业国有资产的直接投资主体，彻底改变原来那种企业的国有资产理论上出资者明确，实践上出资者含糊、没有人格化的投资主体、无人负责、哪个政府部门都可以代表国有资产出资者来行使一部分国有资产产权的权能而谁都可以不必为国有资产负责的状况；明确国家作为企业国有资产出资者的有限责任，彻底改变国家对企业的债务实际上承担无限责任的状况，以确保国有资产的合法权益。

具体地说，以多种形式的公司制度作为企业的基本组织基础，形成与完善企业法人制度和有限责任制度是产权明晰的基本内容。

我国原有体制下国有企业是政府部门的附属机构，所有者与企业的基本财产关系并不明确，理论上企业的国有资产投资者是国家，而具体到企业而言没有人格化的投资主体，每一个政府部门似乎都有权对企业行使国有股东的权利。政府作为国有企业的唯一的股东，其本应统一的股东权却被纵向和横向的各政府部门所分割，大量的政府部门好像都是国有企业的股东，都能代表国家来行使企业国有资产的股东权，而不同政府部门和不同级的政府部门都有自己的利益要关心。建立现代企业制度的过程同样也是各政府部门的现有权力和利益格局的再分配和再调整，部门间的不同利益与矛盾使得企业与政府部门之间的交易成本加大，又严重影响了国家股东权的有效行使，使得国家对企业的股东权实际上落空。

因此，正如党的十五大报告所指出的那样，应该“建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失”。有必要确定国有资产投资主体，建立新的国有产权运营制度。国有企业建立现代企业制度最大的难点是如何确立国有资产投资主体。要按照政府社会行政管理职能与政府国有资产所有者职能分开、政府与企业的职责分开和政府作为国有资产所有者的职能与国有资产经营者的职能分开的原则，根据中华人民共和国《公司法》的规定，尽快建立或确定一批国家投资公司、国家控股公司、国有资产经营公司以及具备条件的企业集团的集团公司作为国有资产的投资主体，依法对企业中的国有资产实施真正意义的股权管理。国有资产投资主体必须承担作为企业国有资产的出资人或股东所应承担的运营国有资产的职责，保护国有资产的合法权益，但对其所持股的企业不应具有任何政府行政管理职能。要使企业国有产权出资者与企业的关系变为出资人与企业法人的关系，也即股东与公司的关系。

国有企业建立现代企业制度，应该明确企业与其所有者之间的基本财产关系，理顺企业的产权关系。企业中的国有资产属全民所有，即国家所有，受代表国有资产所有者的政府授权的有关机构作为投资主体，对经营性国有资产进行配置和运用，作为企业中国有资产的出资人，依法享有出资者权益，并以出资额为限对企业承担有限责任。同时，还应该确立企业法人制度。

为了切实保障国有资产的有效管理，兼顾中央与地方两方面的积极性，对国有资产应该实行“分级委托、分类管理”的原则，即明确国有资产是国家统一所有的，但各级政府受全国人民代表大会的委托管理国有资产，所行使的是受委托管理的那部分国有资产的所有权。同时，要实行分类管理，对资源性国有资产、重要的军工企业的资产、一些自然垄断的企业等的国有资产要与一般的经营性国有资产区分开来管理。

对国有企业进行公司制改组，建立新的企业财产组织制度，是明晰企业国有资产产权、保障国有资产合法权益的组织基础。

公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中。国家和集体控股具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用。

公司制度是现代企业制度下企业财产组织的主要形式，要从实际情况出发，认真总结前些年进行企业股份制改组的经验与教训，在国有企业实行多种形式的公司制度。生产某些特殊产品的企业或者属于特定行业的企业可以改组为国有独资公司，但国有独资公司也只能是少数，要把大多数国有企业改组为多个股东持股的有限责任公司；大部分企业应改组为有限责任公司；一部分国有企业可以改组为股份有限公司，其中少数具备条件的国有企业可以改组为上市的股份有限公司；现有全国性行业总公司可逐步改组为真正意义上的国家控股公司，但要特别注意不要仍然借建立国家控股公司的名义将行业性总公司换名不换实，仍然作为一个实际上的政府行业行政管理部门存在；企业集团则要逐步建立起母子公司的体制。

在现代公司制度下，公司企业的所有权与经营权（更准确地说应是控制权）是分离的。然而，在公司中，股东大会作为公司全体股东行使其股东权的最高权力机构，公司的董事会作为股东大会的常设机构和代表全体股东进行决策的机构，都是公司内部的有机组成部分。从这一意义上说，在公司企业中，所有权和经营权（或控制权）又是在公司内部统一的。现代公司企业的治理结构能够解决传统国有企业制度下政府对国有企业过度干预又无人真正关心和负责的矛盾。

国有不等于国营，国有企业也不一定非要100%的国有资产不可。对于绝大多数产业的国有企业来说，国家没有必要持有100%的股份。也就是说，传统的国有企业组织形式应该改革，我国主导企业组织形式应该重新选择，企业的产权组织制度应该改革。国有经济将会随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展日益成为一个宏观的概念，即从国民经济的总量来看，国有经济占有一定的比例，起着主导的作用；从企业层次看，绝大多数企业都不表现为国家独资的企业形态，而是国有产权与其他所有制性质的产权相结合，且可以通过产权的流动达到存量结构调整的目的。

国有经济在一些命脉产业、自然垄断性产业以及一些基础产业中具有相对优势，国有经济应该对存量资产结构进行较大幅度的调整，国有经济应该逐步地从一般的竞争性产业退出来，收回资金投向命脉产业、自然垄断产业、基础产业以及一些特殊产业（如烟草业、黄金开采业、印钞业等）。创办国有企业或政府进行直接投资的目的应是为了国民经济的更好发展创造良好的条件，而不是要直接地赚多少钱。

国有经济的主导地位、公有经济的主体地位在市场经济体制条件下不是自封的，不是由政府的优惠政策扶持起来的，也不是由政府的行政命令所确定的，而是在平等竞争的基础上形成的。即使政府为了调整经济结构、扶持国有经济，给予国有企业一定的政策优惠也不可能普遍地给，而是要有选择地给。

要对国有企业进行改革，尤其是要对传统的国有企业制度进行变革，真正做到产权明晰，一定要改变在原有的产品经济体制下所形成的有关国有企业、国有经济的旧观念。要反对用在传统的产品经济体制下形成的一些旧观念来阻碍国有企业改革，阻碍现代企业制度的建立。进行经济体制改革、国有企业改革、建立现代企业制度、进行企业制度创新是为了解决国有企业所存在的难以解决的难点和问题。衡量经济体制改革、企业改革的某一种具体措施、政策是否正确、是否成功的唯一标准应该是邓小平同志所提出的“三个有利于”。不能从“本本”出发，也不能用在产品经济体制下所形成的一套旧的观念来作为标准。

同时，也要防止不知不觉地用旧的办法来管理、建立现代企业。在现实经济生活中，许多同志并不是有意识地反对改革或用“左”的一套来指导实践，而是没有树立起社会主义市场经济的观念，不习惯市场经济体制下的一系列行为方式与行为规则，在实行社会主义市场经济体制过程中，不知道该如何来管理企业，不知道该如何处理政府与企业的关系。于是，一种最为方便的办法就是用自己早就熟悉的旧的管理办法、行为方式、行为规则以及原有产品经济体制下处理政府与企业关系的办法来行事。

产权不明晰使得企业往往造成企业产权变动过程中无人对其真正负责，国有产权的合法权益得不到有效保障，资产经营效率低下，国有资产从各种途径流失严重，企业的相关各方责权不明确，对企业资产产权归属发生纠纷。而在明晰产权的过程中，也有可能会造成一部分国有资产的流失，这是我们应该充分注意的一个问题，要通过尽快明晰企业国有产权，确立国有资产的投资主体以及其他一系列办法去有效地防止在明晰产权、产权变更过程中的国有资产的流失，更要通过加快、深化企业改革，加强企业管理，提高企业的经济效益，去防止国有资产的流失。

二、政企分开

政企分开是指在理顺企业国有资产产权关系、明晰产权的基础之上，实行企业与政府的职能分离，建立新型的政府与企业的关系。

实行政企分开，建立企业与政府之间的适应社会主义市场经济体制的新型的政企关系，要求在明晰企业产权的基础上，实行政府对企业的调控、管理、监督。

首先，要把政府的社会经济管理和国有资产所有权职能分开，积极探索国有资产经营的合理形式和途径，通过构筑国有资产出资人与企业法人间规范的财产关系，强化国有资产的产权约束。政府与国有企业的关系从社会经济管理者和被管理者角度看，要用行政法来调整；从国有资产所有者和法人财产支配者角度看，要用民法来调整；对少量特殊的国有企业不能用公法来调整，而应用私法来进行调整。

其次，要把政府的行政管理职能和企业的经营管理职能分开。政府主要通过法律、法规和经济政策等宏观措施，调控市场，引导企业；政府对企业的监督管理有些可通过诸如会计师事务所、律师事务所等中介组织来实现，通过中介组织沟通政府与企业间的联系，当然确立中介组织的中立地位，中介组织的规范、自律、守信用等都是目前迫切需要解决的问题；要取消企业与政府之间的行政隶属关系和企业的行政级别，对企业的管理人员不应像对国家公务员那样进行管理；要规范国家与企业的分配关系，政府依法收税，企业依法纳税；要把企业承担的政府和社会职能分离出去，分别由政府和社会组织承担。

一定的企业制度几乎是一定的经济体制的缩影。我国传统的企业制度是适应于原有的那种高度集中的产品经济体制而逐步建立、形成的。这种传统企业制度下政企关系的基本缺陷和特点是企业政府化、政府企业化。

在传统的产品经济体制下并不存在真正意义上的企业，这种体制下的企业实际上只是政府行政机构的附属组织，是政府的一级基层组织。企业都有一定的行政级别，企业的管理人员也都有一定的行政级别。而国家却实际上成为一个大企业，党的政治局相当于这个大企业的董事会，国务院相当于这个大企业的经理层或执行委员会，各政府部门相当于这个大企业中的部门。与企业政府化相对应的是企业决策的集中化。政府对国有企业采取的是一种国有国营的方式，国家直接插手企业的日常生产经营管理事务活动。企业的各项基本生产经营决策，企业都无权自主地作出决策，一切都得听命于有关的政府部门。企业在生产中遵循的是下级服从上级、服从政府下达的指令性计划。企业没有作为一个企业所本来就应该具有的一系列生产经营自主权。即使是到了今天，这种状况也没有得到根本的改变。作为企业本来就应该具有的生产经营自主权仍然还是由政府作出收与放、给与不给的决定。外部管理的非法制化。长期以来，政府对国有企业的管理采取的是一种非法制化的管理办法，似乎无论哪个政府部门都有权向企业发号施令，直接干预企业的日常生产经营管理事务。政府的行政管理职能与所有者职能被混淆，政府对企业采取直接非法制化的管理办法。

我国的经济体制改革一直强调以增强企业活力、搞好国有大中型企业为中心环节，也一直强调政企职责分开。可是，时至今日，政企分开仍然是一个需要解决的大问题。这里的关键问题在于：政企分开的基础是产权明晰、政资分开，政企一直难以真正分开的根源在于产权不明晰、政资不分。正如前面所述，企业国有资产的投资主体不明确，无论哪个政府部门都有权去直接向企业发号施令，直接干预企业；政府作为企业国有资产的出资者的所有者职能与政府作为社会公共事务管理者的一般行政职能不分，是造成政企不分的体制根源。政企不分还为腐败提供了温床和可乘之机。

三、责权明确

责权明确是指要在产权明晰、理顺产权关系、建立公司制度、完善企业法人制度的基础上，通过法律、法规确立出资人和企业法人对企业财产分别拥有的权利、承担的责任和各自履行的义务。公司制度、法人制度与有限责任制度是现代企业制度在组织方面的三个典型特征，也是责权明确的基础。

企业的出资人要按照其对企业的出资依法享有股东的各项权利，同时也要以其出资额为限对企业债务承担有限责任。代表国家的政府作为企业国有资产的出资人，要改变原有那种对企业实行所谓的“父爱主义”的做法，切实转变国有企业预算约束软化的问题，不再对企业的债务承担实际上的无限责任。出资人不直接参与企业的具体经营活动，不能直接支配企业的法人财产。

企业拥有法人财产权，以全部法人财产独立享有民事权利、承担民事责任，依法自主经营。企业以独立的法人财产对其经营活动负责，以其全部资产对企业债务承担责任。通过建立企业法人制度和公司制度形成企业的自负盈亏机制和对企业经营者的监督机制。同时，企业法人行使法人财产权，这种法人财产权形成和确立的组织基础也是公司制度和企业法人制度。企业法人财产权的行使要受出资人所有权的约束和限制，必须对出资人履行义务，依法维护出资人权益，对所有者承担资产保值增值的责任，而不是以损害出资人的合法权益为前提。

四、管理科学

管理科学是指要把改革与企业管理有机地结合起来，在明晰产权、政企分开、责权明确的基础上，加强企业内部管理，形成企业内部的一系列科学管理制度，尤其要形成企业内部涉及生产关系方面的科学的管理制度。

管理科学当然应该抓好企业中主要涉及生产力方面的管理，如生产管理、计划管理、质量管理、设备管理、计量管理、技术管理……然而，我们在现代企业制度意义上讲的管理科学不仅仅包括这些主要涉及生产力方面的管理，除了应该抓好这方面的管理之外，更应该抓好企业中主要涉及生产关系方面的管理及管理制度的建设。

首先，管理科学要改革企业领导体制，建立和实行科学规范的公司治理。科学规范的公司治理是确立公司制度、实现公司正常运转和有效经营的基本保障，既是公司制改造的重要方面，又是国有企业改组为公司的一个难点，其中关键的一个问题是如何在企业领导制度方面实现从原有的那种适应产品经济体制要求的企业领导制度向能够适应社会主义市场经济体制要求的企业领导制度转变。具体地说，如何正确处理所谓的“新、老三会”的关系，如何较好地、较平稳地从原有的企业领导制度过渡到《公司法》规定的企业领导制度，尤其是建立良好、有效的公司治理，是一个要认真对待的问题。这是一个我们难以回避的问题，不应为了回避矛盾而让企业自己去设法绕弯子。此外，从我国的实际情况出发，如何真正发挥企业监事会的监督作用也是一个大问题。现有的许多企业的监事会实际上是虚设的。从原则上说，要根据决策权、执行权、监督权相互分离、相互制衡和相互配合的原则，建立由股东会、董事会、监事会和经理层组成的法人治理结构，不同的机构权责明确、各司其职，相互制衡、相互配合，分别行使决策、监督和执行权。这从企业内部而言，也是责权明确的一个方面。

其次，要建立新的企业用工制度。在这方面一是要取消企业管理人员的国家干部身份，打破不同所有制职工之间的身份界限，建立企业与职工双向选择、运转灵活、维护企业和职工双方权益的用人制度；二是要在坚持“党管干部”的原则的前提下将党管党政干部的办法与党管企业管理人员的办法区别开来；三是实行政府对企业工资总量的间接控制，制定最低工资标准，对企业工资水平的确定情况进行监督、检查。

再次，要加快企业财会制度转轨，健全企业财务会计制度，严肃财务纪律，加强财务会计人员的职业道德教育。

又次，要适应社会主义市场经济体制的要求，改进企业党组织的组织方式、活动方式和工作方式，加强自身建设，充分发挥企业党组织的政治核心作用。建立现代企业制度不是要削弱企业党组织的作用，而是要在新的环境中，通过改进企业党组织的组织方式、活动方式和工作方式去加强企业党组织的作用。党组织的政治核心作用应更多地通过规范和发挥参加董事会、监事会、经理层中党员的作用来体现；更多地通过加强对工会、共青团组织的领导和他们独立自主的活动来体现；更多地通过围绕企业生产经营、加强职业道德建设、塑造企业文化、做好思想政治工作来体现；更多地通过发挥党员在各自岗位上的先锋模范作用来体现。党组织要按照党章规定，发挥政治核心作用，保证、监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行。公司党组织负责人可以通过法定程序进入董事会和监事会。公司党组织可以对董事会拟聘任的公司总经理、经理提名的副总经理和管理部门负责人进行监督、考察，提出自己的意见，但要依法由董事会或经理聘任。这一切都要在遵守国家有关法律的前提下进行。

最后，健全职工民主管理制度。民主管理是社会主义市场经济体制下企业管理的本质要求。我们的企业应该坚持职工民主管理，应该在根据新环境创新的前提下，有选择、有扬弃地坚持原来创造的实践证明行之有效的民主管理经验，如“两参一改三结合”等。工会要真正维护职工合法权益。