私营经济的外部制度供给及其述评

第二节　私营经济的外部制度供给及其述评

中共十五大以后，在党和国家关于非公有制经济发展理论、政策的指导下，我国私营经济的发展已经从原来数量性扩张的阶段到了加快发展、持续发展的新阶段。私营经济在我国经济持续增长中，既成为生力军，也成为主力军之一。据统计，到2006年11月，规模以上工业企业中的私营工业增加值为15003亿元，同比增长25%，高于全国增长率8.2个百分点；占全国规模以上工业增加值的比重为19.26%，比2005年提高约1.5个百分点。⁽²⁵⁾截至2006年，除国有及国有控股经济以外的广义民营经济⁽²⁶⁾已经占GDP的65%左右，其中个体私营经济已经占40%左右；中国经济发展中的增量部分，70%～80%来源于民营经济。⁽²⁷⁾但是，关于私营经济发展的某些具体制度确实存在缺陷或严重缺陷，这些制度缺陷是影响非公有制经济加快发展和持续发展的突出问题。①私营企业市场准入存在制度障碍。长时间缺乏明确的市场准入政策，和一个比较系统、具有权威性质的产业投资目录清单。而且，行政性垄断严重，得不到法律的制约。政府的行政审批度为民营企业市场准入制造了障碍。②私营企业融资存在制度障碍，中小金融、民营金融的制度供给严重不足。私营企业的融资严重依靠“内源融资”，绝大多数私营中小企业从银行取得贷款难，而且国有银行对中小私营企业存在贷款歧视。另外，我国缺乏多层次的、专门为中小企业服务的中小资本市场体系，造成了私营企业的融资渠道单一。③现行财税政策在支持私营企业发展方面存在的问题。在企业所得税方面，长期以来内外有别、公私不同的税收政策极大地挫伤了私营企业投资者的积极性。在增值税方面，征收率相对较高，客观上造成对小规模私营企业税负不公。此外，一些政府基层部门往往把私营企业视为收费、摊派、集资的重点对象。搭车收费、超标准收费严重，使私营企业不堪重负。中共十六大以后，政府出台了多项鼓励私营经济发展的政策和文件，完善了私营企业发展的制度环境。

一、对私营经济发展的政策支持

（一）营造公平环境，消除体制障碍

2002年11月14日，中共十六大报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》指出：“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中。”十六大报告还指出：“放宽国内民间资本的市场准入领域，在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面采取措施，实现公平竞争。”这成为支持和鼓励私营经济发展的重要举措。“完善保护私人财产的法律制度”、“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应当得到保护”，预示着国家将通过立法保护私有者的产权。十六大报告在民营经济发展问题上，至少有如下四大突破：一是第一次明确提出了“必须毫不动摇”问题，二是第一次使用了“支持”的概念，三是公开宣布要“放宽市场准入”，四是严肃地提出了“完善保护私人财产的法律制度”的主张。⁽²⁸⁾十六大报告为消除私营企业发展的制度障碍奠定了基础。这说明关于非公有制经济的问题，将不再是要不要发展的问题，而是如何发展的问题，如何快速持续发展的问题。

2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，大力发展和积极引导非公有制经济，实现投资主体多元化。《决定》还强调了要不断完善非公有制经济发展的制度环境，为非公有制经济的发展提供平等竞争的平台，明确指出：“清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大。非公有制企业要依法经营，照章纳税，保障职工合法权益。改进对非公有制企业的服务和监管。”《决定》是在党的文件中第一次提出允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域；第一次提出非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇；第一次提出缩小国家对项目投资的审批范围和权限，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制。⁽²⁹⁾

（二）“非公经济36条”出台和落实情况

2005年2月24日，国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。因文件内容共36条，民间简称为“非公经济36条”。这是新中国成立56年来第一次以中央政府的名义发布的鼓励支持和引导非公有制经济发展的政策性文件，是中共十六大之后，中国私营企业期盼已久的关于非公经济发展的一份非常及时和重要的纲领性文件。

国务院《关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）包括七个方面政策措施共计36条，即放宽非公有制经济市场准入；加大对非公有制经济的财税金融支持；完善对非公有制经济的社会服务；维护非公有制企业和职工的合法权益；积极引导非公有制企业提高自身素质；改进对非公有制经济的监管；加强对非公有制经济的指导和政策协调。《若干意见》的着力点在于“消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主体地位，实现公平竞争”，重点解决市场准入和财税金融支持两大难题。《若干意见》特别强调了完善私有财产保护制度和保障职工合法权益所应当解决的一系列具体问题。《若干意见》还对改进政府的监管方式提出了具体要求，一是强调了要根据非公有制企业的生产经营特点，完善相关制度，公开监管制度，及时向社会公布有关监管信息，发挥社会监督作用；二是在规范国家行政机关和事业单位的收费行为方面，规范更加明确，态度更加坚决。“非公经济36条”极大地鼓舞了民营企业家，被称为促进私营经济发展的“尚方宝剑”。

1.“非公经济36条”的总体落实情况

为了配合落实“非公经济36条”，国家发改委会同有关部门牵头起草了涉及56个相关部门和机构的《贯彻落实〈若干意见〉重要举措分工方案》，国家职能部门和机构制定了一系列配套措施，多数省、自治区、直辖市结合本地实际情况出台了贯彻落实“非公经济36条”的实施意见。“非公经济36条”颁布之后，截止到2005年12月份，国务院有关部门相继出台了贯彻落实“非公经济36条”的具体措施和配套办法17件；各省市累计出台贯彻落实“非公经济36条”的实施意见共计13件，落实“非公经济36条”迈出了实质性的步伐。

这些文件主要包括：2005年3月21日，国家工商总局下发《关于发挥工商行政管理职能作用促进个体私营等非公有制经济发展的通知》；4 月13日，国务院下发《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》；4月18日，国务院减负办下发《关于治理向个体私营等非公有制企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的通知》；6月15日，国防科工委颁布《武器装备科研生产许可实施办法》；7月22日，铁道部颁布《铁道部关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》；7月28日，银监会下发的《银行开展小企业贷款业务指导意见》；8月15日，民航总局出台了《国内投资民用航空业规定（试行）》；9月20日，商务部和中国出口信用保险公司下发了《关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知》；9月26日，商务部出台了《商务部关于促进中小流通企业改革和发展的指导意见》；10月18日，文化部出台的《关于鼓励支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》；等等。⁽³⁰⁾

2．政府扩大市场准入的措施

在中央强调鼓励发展非公有制经济方针政策的推动下，铁路、民航、邮政等部门推出了鼓励非公有制资本进入相关行业领域的措施，有关部门还改进了民营资本进入军工、石油石化领域的政策。

建设部、铁道部决定，在2004年底开放铁路建设市场的基础上，对铁路建设市场的设计、施工、监理业务范围继续开放。铁道部出台“十一五”铁路投融资体制改革方案，核心内容是要大力吸引地方政府和境内外各类社会资金直接投资铁路建设。铁道部将面向全社会推出一系列新的融资项目，铁道部就铁路建设运营、客货运、铁路装备制造、多元化经营等领域放宽市场准入提出了具体意见。截至2005年末，国家民航总局批准了7家营运或筹办的民营航空公司，投入运营的3家民营航空公司已有7架飞机，经营16条国内航线。

2006年8月1日，新闻出版总署公布了《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》，其中包括鼓励出版集团公司和发行集团公司相互持股，进行跨地区、跨部门、跨行业并购、重组，建立必要的经营性分支机构；鼓励非公有资本以多种形式进入政策许可的领域等。

2006年12月4日，商务部发布《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》，对外开放国内原油、成品油批发经营权，办法将自2007年1月1日起施行。这两个办法既兑现了加入WTO时的承诺——中国在2006年12月11日之前对外资全面开放原油、成品油市场，也放宽了对民营企业进入原油、成品油批发市场的限制——符合相应资质要求的企业就能够申请经营许可资格。而先前以石油为代表的传统的垄断行业对民营资本和企业来说犹如一道透明的“玻璃门”，民营企业看得见但却无法进入。这两个《办法》的出台意味着，原来严格限制民营企业进入的石油等垄断行业，已经为民营企业开启了一道门缝。

2007年2月27日，国防科工委颁布《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》，指出允许非公有资本对军品科研生产项目和基础设施进行投资；鼓励和引导非公有制企业参与军品科研生产任务的竞争和项目合作，以及民用核能、民用航天、民用飞机、民用船舶等军民两用高技术开发及其产业化。

《中华人民共和国反垄断法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，自2008年8月1日起施行。《反垄断法》被誉为“经济宪法”，是实行市场经济制度国家的最基本和最重要的经济法律。目前世界上已经有90多个国家制定并实施了反垄断法。《反垄断法》的出台有望打破行政垄断和跨国公司的垄断，放宽市场准入，促进市场主体的多元化。

3．财税金融部门加大对民营经济的支持

现有商业银行积极调整业务结构，努力制定符合私营企业、尤其是中小型企业特点的信贷管理和风险控制的制度。2005年，银监会发布了《银行开展小企业贷款指导意见》；2006年又发布了《商业银行小企业授信工作尽职指引（试行）》，在贷款方面作了改进，包括对银行业绩考核办法作了修改，并对小企业信贷不搞终身追究制。⁽³¹⁾

2006年7月，财政部、发改委出台《中小企业发展专项资金管理办法》。专项资金由中央财政预算安排，主要用于支持中小企业专业化发展、与大企业协作配套、技术进步和改善中小企业发展环境等。专项资金的支持方式采用无偿资助或贷款贴息方式。无偿资助的额度一般在200万元以内；贴息期限一般不超过两年，贴息额度最多不超过200万元。公共财政的重点支持给中小企业的发展奠定了更加坚强的后盾支持，将有助于中小企业的进一步发展。

2006年1月，中国人民银行、财政部、劳动和社会保障部联合发布《关于改进和完善小额担保贷款政策的通知》，提出要进一步扩大小额担保贷款对象范围；要进一步发挥劳动密集型小企业带动就业的作用，推进建立创业培训与小额担保贷款的联动机制等。2006年12月，中国银监会制定发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策、降低准入门槛，允许境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设银行业金融机构。这个文件的落实，有助于解决中小企业贷款难、农民贷款难、民营经济贷款难的问题，促进民营经济过剩的产业资本进入金融资本同进入我国的外国金融资本竞争。

2005年10月修订、2006年1月1日开始实施的《公司法》和《证券法》有力地促进了非公有制经济发展，如修订后的《公司法》取消了按照公司经营内容区分最低注册资本额的规定；允许公司按照规定的比例在两年内分期缴清出资，其中，投资公司可以在5年内缴足；将有限责任公司的最低注册资本额降至人民币3万元；将股份有限公司的注册资本最低限额由1000万元下调为500万元；允许非公有制有限责任公司发行公司债券。修订后的《证券法》降低了公开上市的股本要求，从原来的不少于5000万股变更为不少于3000万股，为多层次资本市场的发展留出了空间。2006 年8月修订、2007年1月1日开始实施的《合伙企业法》增加了有限合伙制度和有限责任合伙制度。这对于引导和促进非公有制经济在风险投资领域的发展、拓宽非公有制经济的投资渠道具有重要意义。截至2005年12月底，在境外发行股票上市的境内企业119家，其中包括35家非公有制企业。目前，已有38家非公有制企业在中小企业板块发行和上市，合计融资96亿元，占中小企业板家数和总融资额的比例分别为76%和80%。⁽³²⁾

2007年3月十届人大五次会议闭幕会举行，会上备受关注的本次人大会议上审议的两部法律，《物权法》和《企业所得税法》分别以2799票赞成、52票反对、37票弃权和2826票赞成、37票反对、22票弃权而顺利通过。新《企业所得税法》参照国际通行做法，体现了“四个统一”，即内资、外资企业适用统一企业所得税法；统一并适当降低企业所得税税率；统一和规范税前扣除办法和标准；统一税收优惠政策，实行“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠体系。企业所得税草案明确规定：内资、外资企业使用统一的企业所得税税率，新税率确定为25%。新税法确定的税收优惠主要内容，包括促进技术创新和科技进步、鼓励基础设施建设、鼓励农业发展及环境保护与节能、支持安全生产、促进公益事业和照顾弱势群体，以及自然灾害专项免税优惠政策等。新《企业所得税法》则为内外资企业提供同一条起跑线，公平面对市场，结束了不合理的外资“超国民待遇”，让内资企业从原先高税赋中轻松下来，投入产品研发生产，提高竞争力。《物权法》保护了包括个人在内的所有物权人的合法物权，这更将让私营企业家更加放心的创造财富，为经济增长加力。《物权法》使私有财产被赋予与公有财产同样的法律地位，私营企业将享有与国有、集体企业同等的权利。《物权法》在权利质押方面的明确规定给非公有制企业的投融资提供了明确的法律操作基础，私营企业可以充分利用《物权法》在有关权利质权以及所有权方面的规定作为一种有效的融资手段，大胆地进行投融资活动。《物权法》草案的通过，给私营企业主吃了一颗“定心丸”，会激励更多的私营企业家的投资热情。

二、对促进私营经济发展的制度供给述评

“非公经济36条”和相关配套政策措施的出台，极大地完善了私营企业的发展环境。私营企业从以轻工纺织、普通机械、建筑、运输、商贸和服务等领域为主，已经开始向重化工业、基础设施、公用事业等领域拓展。据统计，在40个工业行业中，私营经济在27个行业中的比重已超过50%，在部分行业已经占到70%以上。在重化工、基础设施、冶金、汽车、电力等行业，已经出现了投资规模在几亿元、几十亿元、上百亿元的私营企业。钢铁产量超过100万吨的私营企业已经有10家，全国有30多家私营企业从事汽车整体生产。私营经济在垄断行业取得了一些突破。2006年8月23日，《南方日报》报道了国有罗定铁路产权的成功转让。这是我国私营企业首次全资收购国有铁路公司的100%股权，意味着我国首条民营资本绝对控股的铁路诞生，铁路向民营资本开放程度进一步加大。2006年是私营上市公司增加最多的一年。全年私营控股上市公司增加了28家，占全国新增上市公司数量的39.4%，发行股份10亿多股，募集资金84.6亿元，占全部新募集资金的14.5%。⁽³³⁾

但是，私营经济的制度环境还是不够完善。主要问题是支持引导私营经济发展的相关政策尚未完全成为具体的制度安排。我们现在鼓励、支持、引导私营经济发展的政策许多还停留在宏观层面。在具体的制度安排、法律制度和运行细则方面，同鼓励、支持和引导非公有制经济发展的原则有很大差距。

（1）平等准入“玻璃门”现象亟待真正打破。尽管“非公经济36条”在国家政策层面为非公有制经济发展进一步扫清了障碍，目前我国民营企业发展遇到的最大外部环境问题仍是市场准入问题。由于一些地方或部门的规章滞后以及在位利益主体的影响，在市场准入方面仍存在着许多看得见、进不去，一进就碰壁的“玻璃门”现象。主要是在一些行政垄断部门和行业、公用事业和基础设施领域，如通信、广电、邮政、电力、金融等表现更为突出“明放暗不放”。比较突出的是以资本实力、技术水平和从业资历等各种理由抬高行业准入门槛，使得民营企业实际上进不去。

（2）私营经济的法制环境还需进一步完善。目前对民营企业的税收政策还存在一些歧视现象，没有完全做到对国企、民企和外企一视同仁。例如，尽管新《企业所得税法》已经决定两税合并，但在民营企业中还存在着既要交纳企业所得税，又要交个人所得税的双重征税问题。在增值税政策方面，一些非公有制企业由于无法开具增值税发票，政府和企事业单位很少到它们那里采购。虽然宪法已就保护私人合法财产做出法律规定，并且《物权法》已经审议通过，但配套的其他法规如《土地管理法》和《刑事诉讼法》的尚未做出相应的调整。