研读药品产销领域失信人员从业限制

2016-09-01 周松

“诚信”作为12词社会主义核心价值观之一，是人类社会千百年传承下来的道德传统，也是社会主义道德建设的重要内容，它强调诚实劳动、信守承诺、诚恳待人。在国家立法体系中，也在不断强化“诚信”对于调整社会关系的重要作用。在《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等等一系列法律中都可以寻得“诚实信用”的条文，可见“诚信”不仅是道德层面的传承，同样也是法律对社会关系加以调整的要求。

与之相对应，既然有法律的要求，就必然存在对于违反之后所应承担的法律后果。本文所涉《中华人民共和国药品管理法》第75条第一款便是这类法律后果的体现之一，该法律条文为“从事生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的企业或者其他单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员十年内不得从事药品生产、经营活动。”作为一项行政处罚的依据，将“行政违法行为”“行政相对人”“处罚种类”这三个核心要素用简短的文字进行了高度浓缩。其中的“处罚种类—— 十年内不得从事药品生产、经营活动”，按照《中华人民共和国行政处罚法》第8条的规定，属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”即从业限制。这里的“从业限制”与国家目前倡导的打破行业壁垒，促进市场活跃度所要打破的“行业准入限制”不是一个维度的事项，而是对“失信人员”的惩戒。随着我国征信体系的建立和完善，此类处罚措施在不同行业领域均会出现。

现在笔者对《中华人民共和国药品管理法》第75条第1款的疑难点作如下解读。

之所以要讨论这项处罚措施的法律后果的外延，就在于“从事药品生产、经营活动”是否包括“失信人员”以劳动者身份进入药品产销领域，目前在食品药品监管领域存在不同认识。

观点一：“生产、经营活动”是由药品独立市场主体开展，如公司、企业、个体工商户，而“失信人员”个人如果不是以独立市场主体出现，仅仅是以劳动者身份进入到某一药品企业工作，他仅仅是一名劳动者，是向企业提供劳动，而不是直接对社会开展生产、经营活动。

观点二：“生产、经营活动”的外延应当是涵盖与药品生产、经营有关的一切活动，自然包括单纯以劳动者身份在药品企业工作，因为这项工作也是企业整体生产、经营中的一部分。

对于上述两个观点，笔者认为第二个观点应当成立。尽管《中华人民共和国药品管理法》对于失信人员从业限制的规定的确存在模糊，但是可以从如下几点给予阐释：

首先，通过横向比较法进行分析。《中华人民共和国食品安全法》对于失信人员从业限制也有类似规定，该法第135条第1款规定：被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起5年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。从这一条文可以看出，食品领域失信人员的行业限制体现在“生产经营管理工作”和“食品安全管理”，较为明确地限定了范围。均是作为法律，《中华人民共和国药品管理法》对于从业限制并未限定范围，而是以“活动”一词加以全面性囊括，即与“药品生产、经营”有关的活动均在限制范围之内。

其次，从立法本意分析。《中华人民共和国药品管理法》第1条列出了立法本意：为加强药品监督管理，保证药品质量，保障人体用药安全，维护人民身体健康和用药的合法权益。人民身体健康无疑是“中国梦”的组成部分，药品质量安全是医药领域“中国梦”的基石。在此前提之下，严厉的制约措施是实现这一梦想的保障。如果一名与假药、劣药有过极为深度联系的人员，再任由其进入药品产销领域开展工作，显然与强力推进药品安全的立法本意不相符。

因此，应当将失信人员“不得从事药品生产、经营活动”的外延界定为与药品生产、经营有关的所有活动。

在具备《中华人民共和国药品管理法》第75条第1款所列处罚条件的情况下，药品监督管理机关（一般为市、县食品药品监督管理局）可以对构成该法所指失信人员作出从业限制的行政处罚，由此产生以下执行问题需要辨析。

（一）食品药品监督管理部门对某一具体行政相对人作出从业限制的行政处罚，是否应当公开，公开是否存在侵犯名誉权的问题。

名誉权是人们依法享有的对自己所获得的客观社会评价、排除他人侵害的权利，属于人格权的范畴。《中华人民共和国民法通则》第101条规定，公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解答》第7条规定，是否构成侵害名誉权的责任，应当根据受害人确有名誉被损害的事实、行为人行为违法、违法行为与损害后果之间有因果关系、行为人主观上有过错来认定。从这些规定可以看出，名誉权保护的是权利主体被社会客观评价的权利，侵权行为必须具有违法性，也即侵权人的侵权行为被法律法规界定为违法行为，例如侮辱、诽谤等方式。

本文所探讨的行政处罚从某一角度上看，的确会对被处罚者的社会评价产生影响，然而此种影响是客观的，并非主观方面的刻意贬损。另外，此种公开评价具有合法性基础，根据《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见（试行）》（国发〔2014〕6号）以及国家食品药品监督管理总局《食品药品行政处罚案件信息公开实施细则（试行）》（食药监稽〔2014〕166号）的规定，在食品药品领域作出的行政处罚不仅应当公开，而且还要主动、及时公开。作此规定的目的在于保护消费者权益，提高执法公信力，维护公平竞争的市场秩序，促进质量提升和产业升级。

此外，“从业限制”的行政处罚不是对处罚对象的财产性权益影响，而是行为性处罚。这种处罚措施单纯依靠行政机关的一纸处罚决定书是不够的，还需要依靠广大药品产销企业的配合。因此，将处罚决定公开，尤其在药品产销领域公开不仅是法律的要求，而且是切实有效执行处罚决定的必要配套措施。

（二）国家对于药品生产、销售领域的主体资格有着明确的规定以及严格的审批程序，被处罚的失信人员显然不能以设立申请人的身份取得药品产销许可。但是如果此类人员以劳动者的身份进入药品产销企业后该如何处理。

在药品产销领域，国家此前一直实行持证上岗制度。《药品经营质量管理规范实施细则》对于哪些岗位须有药师执业资格、哪些岗位须做岗位培训进行了规定。然而，从目前“减少职业资格许可和认定事项是推进简政放权”的政策执行看，药师资格由于与人民群众健康安全关系紧密未被取消。规定医药商品购销员职业资格的《招用技术工种从业人员规定》（劳动和社会保障部令第6号）已于2015年11月10日被人力资源社会保障部废止，照此类推药品产销领域非管理岗位、非质量保障岗位从业人员的地方性岗前培训，授予上岗证的制度极有可能也会被取消。带来的问题是，如果没有持证上岗作为从业限制，不知情的用人单位（药品产销领域，下同）与被处罚的失信人员一旦建立劳动合同，劳动合同的效力如何评价以及如何处理。

根据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第19条有关用人单位有权单方面解除劳动合同的条件规定“（六）劳动者以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使用人单位在违背真实意思的情况下订立或者变更劳动合同的；”以及《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（修改稿）》“67.一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为。”的规定，失信人员将被药品监督管理机关对其作出的限制从业行政处罚对用人单位进行隐瞒，构成以欺诈方式订立劳动合同。用人单位在获知真实情况后，可以据此单方解除劳动合同。

（三）尚存空白地带需要完善立法

如前所述，药品产销领域失信人员在一定年限内不能够在药品领域的所有活动中出现。但是现实往往很复杂，如果此类人员进入这一领域，用人单位又不接受食品药品监督管理机关的解除劳动合同建议时，该如何处理？目前在规范性依据方面没有加以规定。尽管此种现象发生的可能性并不大，毕竟行业监管的压力会使得企业协同配合行政机关的行政处罚措施实施。但是行政行为所强调的“法律从属性”决定了食品药品监督管理机关并没有进一步的执法权去干预用人单位对失信人员的劳动合同履行事宜。

对此，笔者建议国务院在修订《中华人民共和国药品管理法实施条例》时对该空白点加以规制，使得药品产销领域失信人员在行业准入限制方面，不再有任何继续危害群众健康行为的可能性发生。