限购等宏观调控政策直接影响导致买卖合同无法履行的应如何处理

——张某某诉曾某某房屋买卖合同纠纷案^[4]

关键词：不可抗力，情势变更，不可归责于当事人双方的事由，合同解除，损失承担

问题提出：因限贷、限购等宏观调控政策直接影响导致买卖合同无法履行的，是否应向合同相对方负违约责任？合同签订时买受人为限购对象，双方约定一定期限待买受人符合购买条件时办理付款及过户手续，但因政策另行调整导致到期不能办理的，可否解除合同？因解除合同造成的损失，该如何承担？

裁判要旨：因限贷、限购等宏观调控政策直接影响导致买卖合同无法履行的，可将其认定为“不可归责于当事人双方的事由”，合同解除后，双方互不负违约责任。买卖双方签订合同时买受人为限购对象，双方约定待买受人符合购买条件时办理付款及过户手续的，因政策另行调整导致到期不能办理的，出卖人返还买受人已付购房款，双方约定延期办理手续补偿费用并实际支付的，不予返还。

原告（反诉被告、上诉人）：张某某

被告（反诉原告、被上诉人）：曾某某

曾某某为上海市××路××弄××号××室房屋（以下简称涉案房屋）所有权人，涉案房屋上设有抵押权人为曾某某的人民币（以下币种相同）160万元债务，曾某某委托上海某某房地产经纪有限公司（以下简称某某公司）出售涉案房屋。

2013年4月27日，张某某向某某公司支付意向金20万元求购涉案房屋。张某某为非本市户籍居民，当时未能提供前两年内在本市累计缴纳一年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明。经某某公司居间，曾某某、张某某协商后，于同年5月4日分别作为甲、乙方签订《上海市房地产买卖合同》，由乙方受让甲方涉案房屋。房屋建筑面积174.06平方米，转让价款共计968万元整。买卖合同第六条约定，甲、乙双方确认，在2014年5月15日之前，共同向房地产交易中心申请办理转让过户手续。第十条约定，甲方未按合同约定将上述房地产交付给乙方，应当向乙方支付违约金，违约金按照已付房价款的日万分之五计算，违约金自本合同第四条和第六条约定的应当交付之日起至实际交付之日止。逾期超过15日后甲方仍未交付的，除甲方应向乙方支付15日的违约金外，乙方有权单方解除合同。乙方单方解除合同的，应当书面通知甲方，甲方承担赔偿责任，赔偿金额为房屋总价款的20%。甲方应在收到书面通知之日起7日内退还乙方已支付的房价款，并支付违约金和赔偿金。补充条款约定，本合同第十条所规定的违约责任同样适用甲方未按时履行本合同及附件规定的其他义务的情形。付款协议约定，甲方应在双方办理产权转移登记手续之前至抵押权人处完成还贷手续，并将办理注销抵押手续所需材料交予居间方。

当日，双方签订补充协议一份，约定：“1.若本次交易中乙方由于国家限购政策原因导致无法办理产权过户手续的，则双方协商解决，协商不成则解除买卖合同，互不承担违约责任。2.甲乙双方在此确认，目前该房地产已设定抵押，现由于乙方之原因导致本次交易过户时间在2014年5月15日之前，故乙方同意补偿甲方在双方办理过户之前所产生的银行利息共计人民币伍拾万元整（RMB500000.00），支付方式如下：双方同意分7期平摊支付（壹个月为壹个支付期），第一期款项应在2013年8月20日之前支付给甲方，其余6期款项乙方应于每月的20日之前支付给甲方。甲方指定收款账号：户名：曾某某……”。

之后，张某某即开始连续向上海市某某税务局某某分局缴纳2013年4月起的个人所得税。同年7月4日，张某某向曾某某支付房款140万元，8月19日支付25万元，9月20日支付25万元，10月21日支付25万元，11月22日支付25万元，12月30日支付25万元，2014年1月18日支付25万元，2月20日支付28.8万元。同年2月25日，曾某某出具收据：“本人曾某某收到张某某支付的某某路某某弄某号某某室房屋首付款共计人民币叁佰叁拾捌万捌仟元整（￥3388000.00）。”同年8月14日张某某向某某公司支付佣金56800元。

2013年11月8日，上海市住房保障和房屋管理局发布了沪房管规范市（2013）11号《关于严格执行住房限购措施的有关问题的通知》（以下简称市房管13-11号文），调整非本市户籍居民家庭购房缴纳税收或社保费年限，从能提供自购房之日起算的前两年内在本市累计缴纳一年以上，调整为能提供自购房之日起算的前三年内本市累计缴纳两年以上。之后，因张某某不符合上述政策之缴纳税收年限的规定，双方未能在买卖合同约定的期限内至房地产交易中心申请过户。经协商未果。张某某诉至法院，要求解除张某某、曾某某签订的《上海市房地产买卖合同》；曾某某返还张某某已支付的房款及利息共计3388000万元。

曾某某提出反诉，要求张某某支付违约赔偿金1936000元；张某某支付约定的银行利息补偿款50万元，扣除已支付的484000元，还需实际支付16000元。

张某某观点：2013年4月27日，张某某、曾某某签订房地产买卖居间协议，同年5月4日双方签订房地产买卖合同及补充协议。根据约定，曾某某在2014年5月15日之前没有办理抵押注销手续，造成无法完成贷款审批，双方解除买卖合同，因曾某某违约，张某某可以解除合同，张某某保留要求曾某某赔偿的权利。根据居间协议约定，购买方如因限购问题导致无法购买，不承担违约责任。补充协议约定，乙方由于国家政策原因导致无法办理产权过户手续，则双方协商解决，协商不成则解除买卖合同，互不承担违约责任。虽然张某某的个人所得税缴纳证明现在满一年，但是因为上海购房政策的改变，导致2014年5月15日不能办理产权过户手续，且双方协商无果；另外，补充协议约定张某某支付给曾某某50万元利息，该利息补偿是双方在买卖合同有效履行的情况下，因张某某限购造成银行贷款延长一年，房屋增值价值归属于张某某，贷款利息由张某某承担，利息数额参照银行贷款利息计算得出的。现合同解除，故已付购房款和利息应一并返还。虽然张某某因政策限购的原因不能履行合同，但双方约定互相免责。合同解除，则张某某没有补偿曾某某房款利息的义务，因为房屋所有权及房屋的增值价值仍属于曾某某，不同意曾某某的反诉请求。

曾某某观点：张某某提出解除合同的理由不成立，张某某并没有缴满一年税收。上海的限购政策变化，不代表国家政策变化，合同约定“国家政策”变化，才互免违约责任。曾某某同意解除合同，是因为张某某在约定的2014年5月14日之前仍不具备购房资格。又称，张某某交付房款2904000元，实际支付利息补偿484000元，故同意返还其房款2904000元，不同意返还其已支付的利息补偿484000元。合同签订日期是2013年5月4日，也是双方购房的时间，因张某某明知自己是限购对象，故合同解除的违约责任由张某某承担。

一审法院观点：依法订立的合同受法律保护。张某某与曾某某签订的房地产买卖合同及补充协议系双方当事人真实意思表示，内容并不违反法律法规的强制性规定，当属合法有效。合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，不能实现合同目的，当事人可以请求解除。本案买卖合同履行期间，因本市限购政策调整了非本市户籍居民家庭购房缴纳税收的年限，致使张某某在合同约定的2014年5月缴纳税收年限不符合新政策规定，属限购对象，故双方不能按原合同约定的期限申请办理产权过户，经协商未能达成一致意见。政策变更属于当事人在订立合同时无法预见的非商业风险因素，政策变更后本案合同目的不能实现，故应予解除。张某某主张因曾某某没有办理注销抵押手续造成其无法完成贷款审批，系曾某某违约而解除合同。因政策调整发生在2013年11月，此时已产生使合同无法继续履行的障碍且张某某无力消除，即便曾某某未办理注销抵押手续，仍不能改变合同履行不能的后果，张某某的该项主张，法院不予支持。

关于补充协议第1条约定“国家限购政策”的含义之争，合同法规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。现张某某主张“国家限购政策”系宽泛含义，包含本地政策；而曾某某主张“国家限购政策”特指国务院及其部委等制定的政策，不包含地方政策。法院认为，本案当事人均为普通民众，拟订合同条款时所使用的词语，不应严格以法理学上的含义来解释，此处“国家政策”的含义易作宽泛理解，这样更符合签订合同时双方同意根据上海市限购政策给予张某某一年的期限缴纳税收，并在符合政策后再办理产权过户手续的交易目的。该条款明确了因限购政策原因导致的无法过户而解除合同的，双方互为免责。曾某某要求张某某承担违约责任，依据不足，法院不予支持。

合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案买卖合同解除后，买方已支付的房款应当退还；未支付的16000元利息补偿，终止履行。对于双方争议的484000元利息补偿是否应当退还，法院认为，补充协议第2条约定乙方同意补偿甲方过户前所产生的利息50万元，是有客观原因的，即张某某不能在短期内缴足税收双方不得不拖延一年待张某某缴足税收后再办理交易过户，故该50万元利息是签订合同时张某某考虑到自身条件不够资格而给曾某某带来的客观损失而作出的补偿，该笔利息不能等同于房价款。曾某某在2014年2月25日出具的收据将已支付的利息包含在房款中，因出具收据系单方行为，不产生对合同内容变更的效力。且双方亦未达成若合同解除，利息返还的约定，故张某某要求曾某某返还利息，不符合合同约定，不予支持。法院判决：一、解除张某某、曾某某于2013年5月4日签订的上海市房地产买卖合同及补充协议；二、曾某某于判决生效之日起十五日内返还张某某已付房款人民币2904000元；三、驳回张某某的其余诉讼请求；四、驳回曾某某的反诉请求。

二审法院观点：上诉人张某某通过居间方介绍向被上诉人曾某某购买涉案房屋，就合同成交价、房款支付方式、支付时间等合同主要条款进行协商，此时，上海市正执行房屋买卖限购政策，上诉人张某某未缴纳过上海市的个人所得税，属于限购对象，为保证买卖合同的履行及过户交易的顺利完成，双方还就限购政策可能导致合同解除的责任承担以及交易过户延长造成被上诉人银行贷款利息迟延归还等问题一并进行了协商，在协商一致的基础上，双方于2013年4月27日同一天签订房屋买卖合同及补充协议各一份，系双方当事人的真实意思表示，应属有效。根据买卖合同的约定，上诉人应付房款2904000元，剩余房款向银行申请贷款支付；被上诉人则在产权过户之前归还抵押权人的银行贷款，注销抵押登记手续等；同时，根据补充协议的约定，双方对因国家限购政策原因导致无法办理产权过户手续而解除合同的，互不承担违约责任；就迟延过户交易，上诉人同意补偿被上诉人在过户之前产生的银行利息50万元，故双方应按照上述约定履行。因在2013年11月上海市相关部门出台新的限购政策，对缴纳税收或者社保费的年限重新作出规定，即原需要累计缴纳一年以上的调整为累计缴纳两年以上，为此经双方协商未能达成一致意见重新签订合同及补充协议，故买卖合同及补充协议应予解除。根据补充协议第一条的约定，因限购原因导致合同解除的，互不承担违约责任，故对上诉人张某某提出的免责要求，予以采信。原审法院对合同解除及违约责任的认定并无不当，法院予以维持。

关于合同解除后被上诉人曾某某返还上诉人张某某的款项如何认定一节，法院认为，就上诉人张某某已付的2904000元房款返还，被上诉人并无异议，故应予认定。关于双方争议的上诉人张某某已付484000元利息补偿是否应予返还问题，法院认为，本次交易延长的原因在于上诉人属于限购对象，不具有购房主体资格，在此情况下双方经协商一致同意延长交易时间，并就延长交易期间因被上诉人未能及时获得上诉人支付的剩余房款，无法提前归还银行贷款而产生的利息50万元协商一致由上诉人张某某补偿，因此该50万元款项并非房款，而且该款项是在双方延后一年交易过户期间实际存在的损失，双方也没有就合同解除后该笔款项的返还作出约定，故根据合同解除的原因以及双方已经履行的情况、该50万元款项的性质，可在判决合同解除后，认定上诉人已付的484000元不作返还；尚未支付的款项则不再履行。原审法院对争议款项的性质及处理并无不当，法院予以维持。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。

近年来，房屋价格增长过快，国家不断加强对房地产市场的宏观调控，从2005年的“国八条”“国六条”到2010年的“国十一条”、2011年的“新国八条”，直至2013年的“新国五条”，楼市调控不断加码，各地限贷、限购政策随之出台。2016年3月，针对楼市火爆的情况，上海市发布《关于进一步完善本市住房市场体系和保障体系促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》（“沪九条”），被称为沪上最严房地产调控。同年，北京、天津、苏州、成都、济南等多地接连发布楼市调控政策，重启限购、限贷。2017年3月，北京、广州、石家庄等多地限购、限贷政策进一步升级。由此引起的相关房地产纠纷案件亦呈多发趋势。

综观各地法院同类案件裁判文书，司法实践中对房产新政中的限购、限贷政策的定性大概可以归为以下三种：

观点一，将限购、限贷政策认定为不可抗力。认为限购、限贷政策符合不可抗力的构成特点，是不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。因此，因限购、限贷政策导致买受人失去购房资格或者贷款资格，或因首付款比例提高、贷款利率增加，购房成本加大，无力履行合同的，任何一方可以请求解除合同，且互不负违约责任。我们认为，限购、限贷政策不属于不可抗力。原因为：第一，自二十世纪八十年代至今，国家及各地的限购、限贷政策几经变迁，其调整具有普遍性和一定的规律性、目的性，并非不能预见的突发事件。本案中，张某某和曾某某对国家限购、限贷政策调整有一定的预见性，并在合同中对此做出了约定。第二，限购、限贷政策是国家对房地产市场调控意志的体现，与典型的不可抗力，如某些自然现象（地震、台风、洪水、海啸等）和社会现象（如战争等）等有本质区别，其发生对个体而言虽有一定的偶然性，但仍属于国家意志控制范围内，并非不能避免的。第三，对于限贷对象而言，信贷融资只是购房途径之一，并非唯一途径，限贷政策的实施虽增加了其履约困难，但仍可通过其他途径予以解决；对于限购对象而言，如合同双方可以协商，部分合同可通过延长合同履行期限的方式，待买受人符合限购条件之后继续履行的方式予以解决，并非完全不能克服的障碍。

观点二，将限购、限贷政策认定为情势变更。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第26条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”该条规定正式确立了我国合同法的情势变更原则。所谓“变更”，是指“合同赖以成立的环境或基础发生异常之变动”，这种变动有可能导致当事人预期的权利义务严重不对等，一方当事人遭遇重大损害，另一方当事人获取重大利益，合同继续履行会显失公平。情势变更原则实际上是借助公权力的介入来变更合同内容或解除合同，以此来平衡由于客观情况的异常变动所引起的双方当事人利益失衡，这就要求情势变更导致的显失公平必须达到相当的严重程度。限购、限贷政策的出台，出卖人并未因此获取重大利益，买受人增加的负担并非严重失衡，交易尚未达到需要公权力直接介入调整的地步。^[5]因此，我们认为，限购、限贷政策的调整并不属于情势变更。

另外，2009年，最高人民法院发布《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中明确指出“慎重使用情势变更原则，合理调整双方利益关系”，对于情势变更原则的适用做出了相关司法实践指导。同年，最高人民法院发布了《服务党和国家工作大局的通知》，要求各级人民法院务必正确理解、慎重适用情势变更原则。如果根据案件的特殊情况，确需在个案中适用的，应当由高级人民法院审核，必要时应提请最高人民法院审核。由此可见，司法审判领域对情势变更原则的适用始终采取了非常严格而又极为谨慎的态度。

观点三，将限购、限贷政策认定为“不可归责于当事人双方的事由”。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第23条规定，因不可归责于当事人双方事由未能订立商品房担保贷款合同并导致商品房买卖合同不能继续履行的，当事人可以请求解除合同，出卖人应当将收受的购房款本金及利息或者定金返还买受人。需要指出的是，该解释第1条虽明确其所称的商品房买卖合同是指房地产开发企业与买受人之间的合同，但我们认为，在现今二手房交易越来越多的形势下，因限购、限贷政策的调整引起的二手房屋买卖合同纠纷中所遭遇的法律问题与商品房买卖合同并无实质差异，因此在二手房屋买卖合同中该条款可参照适用。

2011年12月，北京高院民一庭《关于妥善处理涉及住房限购政策的房屋买卖合同纠纷案件若干问题的会议纪要》中规定，住房限购政策在性质上具有公共政策的性质，确实会对房屋买卖合同能否继续履行造成重大影响。对于合同订立后由于住房限购政策的实施致使买受人无法办理房屋过户登记的，属于因不可归责于双方当事人的原因导致合同目的无法实现，当事人要求解除合同的，除合同另有约定外，一般应予支持。安徽高院、浙江高院、天津高院发布的关于房屋买卖合同纠纷案件审理的司法文件中也认为应将房产新政中的限购、限贷政策认定为“不可归责于双方的事由”，除有特殊约定或其他情形外，对当事人请求解除合同的主张一般应予以支持。我们认为，将限购、限贷政策认定为“不可归责于双方的事由”符合现有制度的设计，具有合理性。在审理此类案件时，对于明显受新政影响的房屋买卖合同，可以作为合同解除的情形。解除的理由可以构建为，将限购、限贷政策的变化认定为“不可归责于双方的事由”，并将其落脚点确定在对买受人一方的“履约能力产生重大影响”，进而依据公平原则予以处理。^[6]实践中，北京高院、天津高院对合同解除后的利益均衡方面的规定即有上述层面的考量。北京高院关于印发《北京市高级人民法院关于涉及住房限购政策的房屋买卖合同纠纷案件处理的暂行意见》中规定，对于因住房限购政策实施导致当事人解除合同后，出卖人应当将收受的购房款或定金返还给买受人，买受人应将接受的房屋返还给出卖人。因解除合同造成的损失按照公平原则处理。天津高院则在上述条款内容上补充了“如因一方当事人过错导致当事人利益严重失衡，损失方要求加大对方承担比例的，可酌情予以支持”。^[7]本案中，买受人张某某已付的484000元利息补偿款，即是由于张某某为限购对象，不具有购房主体资格，在此情况下双方协商一致同意延长交易时间，并就延长交易期间出卖人曾某某未能及时获得买受人支付的剩余房款，无法提前归还银行贷款而产生的利息50万元协商一致由张某某补偿，该款项是在双方延后一年交易过户期间实际存在的损失，且双方也没有就合同解除后该笔款项的返还作出约定，故法院根据合同解除的原因以及双方已经履行的情况、该50万元款项的性质，依据公平原则，综合考量，判决合同解除后，认定买受人已付的484000元不作返还；尚未支付的款项则不再履行。