落实科学民主立法的方法

三、落实科学民主立法的方法

十七大报告提出要“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。针对目前政府立法中存在的不足问题，需要针对问题的成因，从多个角度加以研究探索，在观念和机制上推进制度建设的科学化、民主化，提高立法质量。贯彻法律以人为本的理念，体现立法为民，使立法过程逐步健全完善。

（一）政府立法应当维护公平竞争，摆脱不正常的垄断利益

行政立法应当维持社会公正，我们应当克服立法活动所体现出来的对部门利益、地方利益、集团利益的追求，以期最大限度地发挥立法的效能。政府应当尽快转变角色，找准职能定位，从不正常的经济利益中抽身出来，超脱于自己所享有的不正常的垄断利益，从全社会的角度出发公平地考虑问题、制订政策和从事立法。政府的作用主要应当是为市场竞争创造公平、宽松的制度环境。对需要政府管理的事项，应当在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下，重在加强行政指导、事后监督，培育和壮大社会自律机制，充分发挥中介组织自我约束、自我管理的作用。

（二）把体制创新和管理方式创新放在突出位置

随着人大立法的不断推进，还将有许多具体实施性的政府行政立法任务需要完成，但值得重视的是我们在制度创新方面，也还大有可为。因为在我们这样一个自上而下型经济转轨的国家，市场经济不是自发地从社会中生长出来的，而是人为地将经济由计划经济体制转化为市场经济体制。因此，经济发展的好坏、快慢在很大程度上取决于国家、政府如何运作。在法治国家，这种运作首先归结于立法如何调整。对于政府行政立法的制度创新，在人大立法还来不及覆盖某一必须加以解决的事项时，行政法规、规章的出现无论如何是好事，它提供了起码的准则、积累了相关经验，为以后制定法律或地方性法规创造了条件。以后法律、地方性法规一旦出台后，行政法规、规章势必不能与之相抵触，如果抵触要作适当的修改或者废止。但是，行政立法对社会、经济的调节必须慎重、科学、可行，干预的必要性在于社会、经济需要。在立法过程中，研究、确定某项制度要重在为解决问题提供一种机制，尽量通过确立一系列供人们自己判断是非、分配责任的规则来解决问题。应当妥善处理好政府与市场、政府管理与社会自律之间的关系。

（三）树立成本效益观念，提高行政效率

降低行政成本管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。在我国似乎还很少在立法时对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制定不是建立在对其成本和效益的定量分析基础上，因此，规章草案的审议往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。

（四）建立多元化的民意表达机制

健全的民意表达渠道和利益协调机制是制约行政立法权的必备手段和保证立法内容客观、公正的必要前提。在我国法制建设发展了20年之后，行政立法程序的民主化，应当说时机已经成熟。我们过去长期存在的暗箱操作、部门起草的立法方式在某种程度上是产生“规定不符实际”的主要原因之一，加强立法的透明度，扩大立法参与主体的范围才能尽量减少这种现象带来的弊端。首先，在行政立法领域，管理部门与管理相对人应当得到平等表达意见的权利，尽管最后决定权在于行政首长，但兼听则明，充分的讨论和交锋有利于寻找解决问题的最佳方案。一方面，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。另一方面，管理相对人应当享有行政立法的实际参与权。除例外情况，行政机关应当公开发表法规或规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己的意愿和诉求。由行业协会代表管理相对人参与行政立法的条件将逐步成熟。其次，应当注意保护基层群众尤其是弱势群体对行政立法的影响力。一般民众要有自己的利益诉求渠道。相对于那些经济实力强大、政治影响力深厚的利益集团来说，普通民众所形成的利益集团的声音就显得弱小了许多，而且由于媒介的关系也不能顺利地传达出去，那么为了保证机会的相对平等，必须保证他们有足够的利益诉求渠道。为了保护基层群众尤其是弱势群体对立法的影响力，维护社会整体的公平，需要政府有意识地采取倾向性措施，保证他们的利益得到适当“照顾”。

（五）调整政府立法体制，强化法制机构的组织协调作用

在立法程序上，要落实十六大报告提出的决策民主化精神，改革和完善决策机制，关键在于应当改变以主管部门为主导的行政立法体制，从立法项目和立法内容的确定上提高立法活动的民主化与法治化水平。具体措施包括：一是要明确行政立法活动（包括立项和制定草案）的工作机构。其中，专门从事立法活动的工作机构应当是政府法制机构，参与立法论证活动的主体可以来自行政管理部门、代表管理相对人的行业协会或者社会团体。二是要建立完善的政府内部磋商机制。维护和调动主管部门和相关管理部门就实体内容提出具体方案的积极性，不断鼓励完善政府部门内部的磋商机制，在行政立法的过程中发挥好管理部门的合力。三是立法起草的非正式程序也应允许存在。现在启动行政立法程序基本上属于行政机关的自由裁量权，我们应当积极探索受理、处理行政管理相对人、行业协会、社会团体、企业事业组织提出制定、修改、废止有关行政法规、规章的建议，法律专家甚至是个人都可以作为起草法律案或者提出行政立法动议的主体，政府法制机构应当对这部分法律案或者立法动议进行慎重评估，并就处理情况作出回复。四是要具体规定行政立法程序，注意设定各种调研、咨询、听证等民主程序。无论是行政法规还是规章的制定都应让人们了解，起码是让涉及到其利益的机关与公民了解，只有这样，才可以为更多的人参与其中而建立条件。立法论证程序的制度化过程中应注意的一个问题是，对于重要的关系国计民生的一些行政立法应该慎重，设置的制度也尽可能完备。而对于一些较小，或非常急需的行政法规、规章则不必要经历所有的环节、步骤，但是也应该规定相当的必须环节。

（六）重视发挥专家学者的作用

法律专家包括行政法专家参与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意义。法律专家的参与有利于提高行政立法的民主化程度，同时也有利于提高立法质量。因此，在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序规则并有相应的保障。专家学者作为公众的一部分，在参与立法的过程中，有着自身的优势。他们本身就具备相应的法学知识、专业知识或是实际经验，同时他们还具有高等院校、科研机构便利的信息获取渠道，对立法背景、立法的相关资料的了解和掌握要比一般群众详尽和全面，因此，他们所提出的意见和建议可能会更加切中问题的关键，更富有建设性。专家学者的观点、见解和研究成果对于立法的决策思维、立法的民主理念、立法的具体规范和技术都有着特殊的影响作用。

（七）加强政府立法工作人员的队伍建设

政府立法是一项要求很强的专业工作，其专业要求不仅体现在立法技术方面，而且体现在综合的思维和办事能力上。高水平的人才是提高行政立法质量必不可少的基础条件。应当注重选拔高素质的工作人员，组织选派人员接受高水准的业务培训和实务锻炼。法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家可能成为一个最佳的组合，由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。

（八）完善行政立法的基础性配套制度

提高立法质量应当从基础性配套制度的建立和落实做起：一要建立规章备案的实质审查制度。由部门和各地方制定的规章在实际管理活动中发挥着直接的调整作用，其中不少存在问题，但受到的制约较少，冲突也时有发生。为了有利于控制规章的制定，维护行政立法的权威性，建议国务院法制机构接受备案后，在听取公众意见的基础上，对文件内容进行实质性审查，及时纠正存在的问题。二要积极推行政府立法的事后评估制度。行政立法的事后评估建议应当建立在公示制度和执法效果评价制度的基础上。一项行政立法完成后，不应认为任务已经完成，必须将其纳入修改和废止的“观察”程序，对此，政府部门应当充分调动自身资源，一方面向社会公布接受意见，另一方面应当通过执法监督、受理来信来访等途径不断积累信息，做好归档工作，定期进行综合评价。这样做，无形中就为修改、废止做好了启动准备，综合评价结果达到一定严重程度的就应作修改、废止处理。三要形成日常的文件清理制度，及时完成文件的修改和废止。在上述几项制度的基础上，常规的文件清理工作基本就能开展了，也不排除因特殊需要而专门进行清理的情况，但突击清理的工作量和难度将大大减轻。

参考文献：

〔1〕周旺生主编：《立法研究》第三卷，法律出版社2002年版。

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〔6〕马怀德：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版。

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