地方立法权及其内容

一、地方立法权及其内容

始于1979年的地方组织法和1982年的宪法确立了地方立法权，这是我国立法体制的重大改革。立法权在古代是仅次于执政权的权力，到了近代，资本主义启蒙思想家提出一个国家的权力体系由立法权、行政权、司法权构成，现代的法治国家，立法权已成为一国的最高权力。卢梭说，“立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使各个部分运动起来。大脑可能陷于麻痹，而人依然活着。一个人可以麻木不仁地活动；但是一旦心脏停止了它的机能，则任何动物马上就会死掉。”我国处于全面建设小康社会、完善市场经济体制的阶段，承认和重视依法治国方略，十余年来市场经济建设的实践已充分地使我们意识到市场经济是法治经济，即市场经济的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的引导和规范。加入世贸组织后，按世贸规则的要求，要摒弃人治，实行法治。卢梭提出，“国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权。”所以，重视和加强地方立法权研究和适用已经成为各地经济、社会全面发展中的共识。

所谓立法权就是为主权者所拥有的，有特定的国家政权机关所行使的，在国家权力中占据特殊地位的，旨在制定、认可和变动规范性法文件以调整一定社会关系的综合性权力体系。地方立法权，是指享有地方立法权的地方国家机关，依据法律的规定或者授权在其立法权限范围内，根据本地方政治、经济、文化及社会发展的需要，制定的适用于本区域内的规范性法律文件的权力。

我国的地方立法权包括一般地方立法权和特殊地方的立法权。一般地方的立法权内容主要包括：

（一）制定和变动地方性法规

制定和变动地方性法规，是一般地方最常规性立法权。这一权力的法源主要是宪法、地方组织法和立法法的直接规定。行使这一权力所产生的地方性法规，在法的体系中位于宪法、法律和行政法规之下，它对贯彻实施宪法、法律和行政法规，有积极而行之有效的作用。同时，地方性法规也是一般地方解决本地具体问题的主要的法的形式。一般地方的立法主体，主要就是通过制定和变动地方性法规来实现对本地重大事项的法的调整。

1979年7月，五届全国人大二次会议通过的地方组织法规定：省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。经过一段时间的发展，可以行使地方性法规立法权的地方进一步增多。根据现行宪法、地方组织法和立法法的规定，可以制定和变动地方性法规的国家机关是：省、自治区、直辖市、较大的市（省和自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会。

制定和变动地方性法规作为一般地方的最主要的立法活动，宪法、地方组织法和立法法对它规定了明确的限制性条件和保障制度。其一，地方性法规要根据本行政区域的具体情况和实际需要制定，不得同宪法、法律和行政法规相抵触。省级以下的地方性法规还不得与省级地方性法规相抵触。其二，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规，要报全国人大常委会和国务院备案；较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会制定地方性法规，要报省、自治区人大常委会批准，并由后者报全国人大常委会和国务院备案；报请批准的地方性法规如不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，应当予以批准。其三，地方性法规可以就法定事项范围做出规定，不得就应当由法律或行政法规规定的事项做出规定。其四，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的地方性法规，地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方性法规。

（二）制定和变动地方政府规章

制定和变动地方政府规章，是一般地方立法又一项常规性立法权。这一权力的法源是地方组织法和立法法的直接确定。有权制定和变动地方政府规章的主体，是省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人民政府。这些地方政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章，自治区和自治区政府所在地的市的政府，还可以根据本自治区的自治条例和单行条例制定规章。为保障地方政府规章的制定和变动，得以正确、慎重地进行，地方政府规章应当报国务院和本级人大常委会备案，较大的市的政府规章，应当同时报省、自治区人大常委会和政府备案；国务院有权改变不适当的地方政府规章，地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章；省、自治区人大常委会和政府有权撤销下一级政府制定的不适当的规章。地方政府规章与国务院部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。^[1]

地方政府规章低于宪法、法律和行政法规，与国务院部门规章具有同等效力。它是我国法的形式或渊源体系中最低的一种，但它的数量多、调整范围大、规范具体，对贯彻实施宪法、法律、行政法规和省级地方性法规，有积极而行之有效的作用。

（三）根据授权立法

同其他立法主体相比，一般地方根据授权可以行使的立法权。包括：其一，全国人大及其常委会根据实际需要将应当由法律规定的事项，授予省、自治区、直辖市人大或其常委会制定地方性法规的权力。其二，全国人大或其常委会根据实际需要，授予没有地方性法规制定权的地方人大及其常委会制定法规的权力，授予没有规章制定权的地方政府制定规章的权力。其三，有地方性法规制定权的地方人大及其常委会根据实际需要，将应当由地方性法规规定的事项授予本级政府制定规章的权力。

但是，立法法颁行后，情况发生变化。根据立法法的规定，授权立法权今后通常仅存在于全国人大及其常委会授权国务院立法或授权经济特区立法的情况下。这就是说，今后一般地方立法通常不存在授权立法问题了。但一般地方立法已存在的授权立法权，立法法也未予撤销，因而继续有效。

（四）其他地方立法形式

一般地方立法权还包括一定的立法监督权在内。这种立法监督权主要表现在上述地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方性法规，地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章，省、自治区政府有权撤销下一级政府制定的不适当的规章。还表现在授权机关有权撤销被授权机关制定的违背授权要求的法规或规章，必要时还可以撤销授权。

在此需要指出，由于地方立法制度尤其是立法权限划分制度和地方人大会议制度等还有待完善，在现今一般地方立法实践中，绝大多数地方性法规由地方人大常委会制定，只有很少的地方性法规由地方人大人制定。这种由人大常委会包揽地方立法权的现象，亟待转变。

特殊地方的立法权，包括三种特殊地区，其立法权比一般地方的立法权限要大：

1.民族自治地方，即自治区、自治州、自治县。宪法和民族区域自治法规定，民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点可以制定自治条例和单行条例。根据这一规定，民族自治地方制定自治条例和单行条例的范围，主要是两个方面：一是国家已有法律、行政法规的，民族自治地方可以根据当地的实际情况制定有关变通规定；二是国家尚未制定或不可能制定法律、行政法规的，民族自治地方可以根据当地实际需要制定单行条例。自治条例和单行条例因为可以变通法律的规定，所以规定须报上一级人大常委会批准才能生效，这是为了维护法制的统一。

2.全国人大特别授予立法权的地方。1981年全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会，根据有关的法律、法令、政策规定，按照该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1998年、1992年、1994年和1996年全国人大先后四次分别授权深圳市、厦门市、汕头市、珠海市及海南省人大及其常委会，根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院或所在省的人大常委会备案。

3.特别行政区。根据“一国两制”方针，香港、澳门特别行政区基本法规定，香港和澳门两个特别行政区的立法会有权制定法律，报全国人大常委会备案。香港、澳门特区除外交、国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立法外，有权对特区高度自治范围内的一切事务立法。但两个特区的立法权是全国人大通过基本法授予的，特区行使此项权力，是否符合基本法的规定，是否超越国家的授权，应由中央监督，因此又规定须报全国人大常委会备案。