货币政策是中央银行的什么职责

第二节　中央银行法

一、 中央银行概述

通说认为，中央银行产生的社会经济原因在于统一发钞的需要、清算的需要、最后贷款的需要以及政府融资和金融管理的需要等。

早期中央银行的代表有瑞典的里克斯银行，但英格兰银行的发展历史更能代表中央银行产生与商业银行的这一发展轨迹。早在1694年，英国国会便通过法案建立了英格兰银行，使其成为政府的融资者和国库代理人。1844年的《英格兰银行条例》赋予英格兰银行独享货币发行权。其后，英格兰银行又取得了清算银行的地位，成为历史上第一家真正的中央银行。第一次世界大战结束前后，各国纷纷设立、改组中央银行。1913年12月，美国国会通过的《联邦储备法》，构建起美国的中央银行体系——美国联邦储备系统（简称美联储），此后美国国会多次修改联邦储备立法，不断强化美联储在美国金融领域甚至整个宏观经济领域中的地位与作用。第二次世界大战后，各国通过中央银行立法，明确其职能和职权，使之成为国家金融货币政策的制定实施和金融调控监管机构，中央银行的地位与作用得到了巩固与提高。

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中国人民银行简史

我国的中央银行起源于1904年清政府设立的户部银行，1908年改名为大清银行，负责经理国库，发行纸币。1927年，南京国民政府颁布《中央银行条例》，并于同年11月正式设立中央银行。1935年5月，国民政府正式颁布《中央银行法》，中国人民银行制度逐步建立。1948年12月，在新中国建立前夕，中国人民银行在石家庄正式成立。1949年至1977年，由于我国实行计划经济，中国人民银行负责处理国内各类金融业务。1978年以后，中国人民银行逐步回归中央银行职能。1995年3月，第八届全国人民代表大会通过了《中国人民银行法》，确立了中国人民银行作为中央银行的法律地位。

在现代市场经济条件下，中央银行居于各国金融体系的主导地位，它代表政府发行货币、制定和实施货币政策、专门履行金融调控职能，是一国金融体制的核心。

（一）中央银行的性质

就大多数国家的立法实践来看，中央银行在性质上应属于通过经营特定金融业务，以调控宏观经济、实施必要的金融监管、提供金融公共服务、维护金融稳定的特殊的国家机关。

作为国家机关的中央银行具有其特殊性。其国家职能的履行需通过金融机构和金融市场实现，需经营特定的银行业务，如接受存款、发放再贷款、再贴现、票据清算等，这与完全依靠行政强制手段施政的其他政府行政机关明显不同。同时，中央银行虽经营银行业务，但又与普通银行（尤其是商业银行）在经营目标、经营原则、业务对象及人员管理上有明显区别。中央银行不以营利为目的，不经营普通银行业务，不对工商企业、单位和个人办理业务，只对政府、普通银行和其他金融机构办理业务。

（二）中央银行的职能

传统上认为，中央银行具有发行的银行、银行的银行和政府的银行三大职能。随着社会经济的发展，人们对中央银行职能的认识也在不断地深化。目前，中央银行具有金融调控、金融监管和金融服务三大职能，已成为人们的共识。

1．金融调控职能

金融调控职能是指中央银行作为国家宏观经济调控体系的重要组成部分，制定和执行货币政策，通过金融手段对国家的货币、信用活动进行有目的、有目标的调节和控制，促进整个国民经济的发展。中央银行调控的对象主要是货币供应量和市场利率水平，主要运用的手段即货币政策工具，包括存款准备金制度、再贴现制度、公开市场业务制度等。金融调控职能为中央银行三大职能的核心。

2．金融服务职能

金融服务职能是指中央银行作为金融体系中的银行，对政府、商业银行和非银行金融机构及社会公众提供金融服务。为政府服务体现为代理国库、代理发行和兑付政府债券、代理国家经营黄金、外汇储备，代表政府参与国际金融活动，为政府提供金融咨询顾问等；为商业银行等金融机构服务体现为收存存款准备金、办理结算、提供最后贷款等；为社会公众服务体现为依法发行货币并维护币值稳定，搜集、整理和反馈国民经济信息资料，为各方面制定政策、方针提供参考，维护银行客户存款安全等。

3．监管职能

监管职能是指中央银行作为国家金融管理机关，负责监管金融机构和金融市场的设立和运行。中央银行监管的目的在于维护国家金融体系的稳健运行，防止和制止金融紊乱对社会经济发展造成的不良影响。应该说明的是，经过不断地变革，各国大多已经设立各种独立的金融监管机构，分离了中央银行的大部分监管职能，中央银行只承担与履行其调控服务职能相关联的部分必要监管职能。

作为我国的中央银行，中国人民银行也负有制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三大基本职能。

（1）制定和执行货币政策。《中国人民银行法》第2条规定中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策；第12条要求中国人民银行货币政策委员会在国家宏观调控、货币政策制定和调整中发挥重要作用；该法第31条要求中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进金融市场协调发展。

（2）维护金融稳定。中国人民银行维护金融稳定职能的具体含义包括：一是防范金融风险，保持金融业整体协调发展；二是采取措施化解系统性金融风险。

（3）提供金融服务。中国人民银行为政府和金融机构提供的金融服务主要有发行人民币，管理人民币流通，经理国库，负责金融业的统计、调查、分析和预测，保管存款准备金，票据清算服务等。

（三）中央银行的职责

中央银行的职责是其法定职能在法律制度上的具体化，具有法定性、行政性以及明确性的特点。各国均通过立法方式来明确规定其中央银行行使金融调控、服务以及监管职能的具体内容、方式和程序。根据《中国人民银行法》第4条的规定，中国人民银行履行下列职责：

（1）发布与履行其职责有关的命令和规章。

（2）依法制定和执行货币政策。

（3）发行人民币，管理人民币流通。

（4）监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场。

（5）实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场。

（6）监督管理黄金市场。

（7）持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备。

（8）经理国库。

（9）维护支付、清算系统的正常运行。

（10）指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。

（11）负责金融业的统计、调查、分析和预测。

（12）作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动。

（13）国务院规定的其他职责。

此外，中国人民银行为执行货币政策，可以依照《中国人民银行法》的有关规定从事金融业务活动。

二、 中央银行法概述

1．中央银行法的概念

中央银行法是指调整中央银行内部和外部关系的法律规范的总称。各国大多制定了以中央银行名称命名的专门中央银行法，如《日本银行法》、《韩国银行法》、《中国人民银行法》等。此外，各国立法中还存在大量的补充性法律、行政法规等，共同构成了一国中央银行法律体系。

2．中央银行法的内容

由于各国具体立法情形有所差异，中央银行法的内容也有所不同。但一般而言，各国中央银行法的内容大多包括中央银行的性质、地位、职责权限、组织形式、组织机构以及金融调控、金融稳定和金融服务的运行规则等主要内容。

3．中央银行法在金融调控法律体系中的地位

在我国现行金融体制背景下，中央银行法处于金融调控法律体系中的核心地位。中央银行法为保证中央银行能够实现其所担负的制定和实施货币政策的职能，提供了法律制度上的保障与支持，这也是国家运用公权力手段干预国民经济和金融市场的直接体现。

三、 中央银行的组织形式、内部组织机构和法律地位

（一）中央银行的组织形式

1．单一制中央银行制度

单一制中央银行制度是指在一国范围内单独设立一家统一的中央银行，通过国家授权统一发行货币，制定和推行货币政策，集中行使金融管理权。其特点在于中央银行的权力相对集中、职能齐全，并根据需要采用总分行制，在全国各地设立分支机构。世界上大多数国家都采用单一制中央银行制度，如中国人民银行、日本银行等。

2．二元的中央银行制度

二元的中央银行制度又称为复合式中央银行制度，即在一国范围内建立中央和地方两级相对独立的中央银行机构，分别行使中央银行的各项职能职权以及金融管理权。实行复合式中央银行制度的国家大多采用联邦制，由于地方具有较强的独立性，所以其中央银行体系也实行类似联邦制的中央和地方分享中央银行职能职权的组织形式，即中央银行作为一个体系存在，由若干相对独立的地区中央银行组成，中央银行的职能由这个体系中的全体成员共同完成。复合式中央银行制度的特点在于央行的权力和职能相对分散，分支机构扁平化且具有一定的独立性。美国、德国、印度等国是复合式中央银行组织形式的典型代表。

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美国联邦储备系统

根据1913年《联邦储备法》设立的美国联邦储备系统（The Federal Reserve System，The Fed）是美国的中央银行。该系统由联邦储备委员会（Federal Reserve Board）、联邦公开市场委员会（Federa lO pen Market Comm ittee，FOM C）以及12家联邦储备银行（Federal Reserve Banks）构成，其中FOM C由联邦储备委员会7名成员以及12家联邦储备银行的行长组成，负责制定联邦货币政策。与单一制中央银行制度不同，美国联邦储备系统将全美国划分为12个联邦储备区，每个联邦储备区只设立一家联邦储备银行，各储备区内的商业银行可以以会员制的方式自愿加入该区内的储备银行。全国12家储备银行共同由设在华盛顿的联邦储备委员会领导。

实际上，早在1791—1811年间，美国便设立了第一家中央银行第一美国银行（First Bank of the United States）；在1811—1816年间，美国没有中央银行；到了1816—1836年间，美国再次设立中央银行，被称为第二美国银行（Second Bank o f the United States），不过第二美国银行也仅存续了20年。在经济上极度奉行自由竞争资本主义，些微的政府干预都被看做对自由竞争资本主义经济的破坏的观点，是造成这两家中央银行早早夭折的重要原因。此后的1837—1862年间是美国自由银行时代，而1863—1913年间则被看做国民银行时代。直至1913年建立美国联邦储备系统之前，美国有近80年没有中央银行。

3．跨国中央银行制度

跨国中央银行制度是指两个以上的主权独立国家共同组成一个中央银行，各成员国本国不设立中央银行，而由跨国中央银行统一区域内的货币发行，为成员国政府提供金融服务，执行共同的货币政策及成员国政府一致授权的事项。显然，跨国中央银行的存在是以地域、社会经济发展水平和国家之间共同经济利益和市场相融度很高为前提的，可以说中央银行的最大特点就是跨国中央银行依赖并促进成员国政治、经济一体化发展，其典型代表是1998年6月欧盟在法兰克福成立的欧洲中央银行。当然，跨国中央银行也面临着成员国之间利益争执与均衡的风险，例如，在2009年爆发的希腊金融危机中，德法两国就如何解决危机存在着诸多不同的观点和看法，在德国国内也有不少民众反对用本国纳税人的钱去救济外国。

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欧 洲 央 行

欧洲中央银行即欧洲央行（The European Central Bank，ECB），是欧盟的重要组成机构，负责欧元区共同货币政策的制定和实施。欧洲央行系根据1998年的阿姆斯特丹条约（the Treaty of Am sterdam in 1998）设立的，是当今世界上最重要的中央银行之一，其总部设在德国法兰克福，现任行长为意大利人马里奥·德拉基。

4．准中央银行制度

准中央银行制度是指在一个国家或地区只设类似中央银行的机构，或由政府授权某个或某几个商业银行行使部分中央银行职能。其法律特点是中央银行职能和权利被分解，商业银行或其他金融机构担负一定的央行职责。新加坡实行的就是这种组织形式。

（二）中央银行的内部组织机构

1．中央银行内部组织机构的一般内容

中央银行的内部组织机构是指其内部构成设置，中央银行一般根据其职能配置组织机构，包括权力机构、职能机构及分支机构。

（1）权力机构。中央银行的权力机构可分为决策、执行和监督三类，分别行使决策权、执行权与监督权。决策机构即最高权力机构，如美国联邦储备委员会、日本银行政策委员会、德国中央银行理事会等，其主要职权是制定货币政策、领导和监督中央银行执行机构的工作。中央银行的执行机构的职责是负责货币政策实施、央行业务的管理与运作。中央银行的监督机构负责对中央银行的业务实行监督，如日本银行的监事，荷兰央行的监督委员会等。

（2）职能机构。中央银行的职能机构是为了实现中央银行的各项职能，而在中央银行总行内部专门设置的各个具体工作机构，一般包括行政管理部门、业务部门、金融监管机构、调研机构等。

（3）分支机构。中央银行的分支机构是中央银行组织结构中重要的组成部分，除复合式的中央银行外，中央银行的分支机构都是总行的派出机构，由总行对分支机构进行垂直领导，不受地方政府管辖，分支机构必须按规定执行和完成总行指定的政策和任务。即使是在复合式中央银行制度下，州一级的中央银行也相当于联邦级中央银行的派出机构。因为州中央银行也要执行联邦级中央银行的各项政策规定，虽然它们具有一定的独立性，但却不能擅自在所辖区内制定和推行与总行不同的政策及制度。

2．中国人民银行的组织机构

（1）权力机构。《中国人民银行法》第2条规定，中国人民银行设立行长1人，副行长若干人，并实行行长负责制。这实际上规定了中国人民银行的领导机构及领导体制，即行长为权力机构。

（2）决策咨询机构——货币政策委员会。货币政策委员会为中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构，委员会由中国人民银行行长任主席，成员有：国务院副秘书长一人，国家发展改革委副主任一人，财政部副部长一人，中国人民银行副行长二人，国家统计局局长、国家外汇管理局局长、中国银行业监督管理委员会主席、中国证券监督管理委员会主席、中国保险监督管理委员会主席、中国银行业协会会长、金融专家各一人。

（3）总行内部的职能机构和分支机构。中国人民银行总行内部设立的职能司局主要有办公厅（党委办公室）、条法司、货币政策司、货币政策二司、金融市场司、金融稳定局、调查统计司、会计财务司、支付结算司、科技司、货币金银局、国库局、国际司（港澳台办公室）、内审司、人事司（党委组织部）、研究局、征信管理局、反洗钱局（保卫局）和党委宣传部（党委群工部）等。

中国人民银行的分支机构是中国人民银行的派出机构，是其执行货币政策和实施金融监管的主要组织基础，是中央银行组织体系的重要组成部分。中国人民银行的分支机构不具备法人资格，其履行职责必须根据中国人民银行的授权进行。《中国人民银行法》第13条规定，中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，负责区域金融形势研究、区域金融稳定评估和区域金融协调、地方中小法人机构差别存款准备金率的实施、存贷款基准利率与浮动利率执行的监测、地方国库集中收付代理银行资格的认定等职责，承办有关业务，维护本辖区的金融稳定。

（三）中央银行的法律地位

中央银行的法律地位主要与中央银行的独立性密切相关，一般而言，具有独立法律人格的中央银行往往更具独立性；反之，中央银行的独立性较弱。

1．中央银行的法律人格

各国法律对其中央银行法律人格的规定并不统一，有鉴于中央银行的设立旨在行使公权并维护公共利益，所以中央银行通常被界定为公法人。《中国人民银行法》虽未直接规定中国人民银行具有独立法人资格，但根据该法第2条、第6条、第7条的规定，中国人民银行是我国的中央银行，直属于国务院领导，是国务院的组成部门，其法律形式是机关法人，与外国的公法人无异。实践中，中国人民银行向全国人大常委会提出有关货币政策情况和金融监管情况的工作报告；同时，中国人民银行独立履行职责，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

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各国中央银行的法律人格

有的国家规定中央银行为法人，如《德意志联邦银行法》第2条规定，德意志联邦银行是按公法设立的联邦直接法人。《日本银行法》第1条规定，日本银行为法人。《韩国银行法》第4条规定，韩国银行为无资本的特殊法人。有的国家规定为官方组织，如《瑞典国家银行法》第1条规定，瑞典国家银行是直属国会的官方组织。有的国家规定中央银行是公司，如《荷兰银行法》第2条规定荷兰银行是一家股份有限公司。当然，也有国家对中央银行的法律形式未作明确的规定，如美国、法国等。

2．中央银行的独立性

中央银行的独立性主要是指中央银行在履行其职能时受制于议会、政府和财政系统等其他主体的程度，主要有三种模式。

（1）独立性较强的模式。采用这种模式的中央银行直接对议会负责，可以独立制定和执行货币政策。政府不得对它直接发布命令，不得直接干预货币政策的制定和执行，如美国联邦储备体系，即享有较强独立性的一个典型。

（2）具有相对独立性的模式。采用这种模式的中央银行，法律上虽规定隶属于政府财政部门，但其实际业务操作中却保持较大的独立性，如英格兰银行。

（3）独立性较小的模式。这类中央银行，无论是在组织的隶属关系上，还是在货币政策的制定和执行上，均受政府控制，货币政策的制定和执行须经政府批准，如意大利、比利时、澳大利亚、巴西等国的央行。

四、 中央银行的货币政策与金融调控

（一）货币政策概述

货币政策是一国制定其信贷政策、利率政策、汇率政策的基本依据和集中反映，是该国宏观经济政策的一种。就其作用来看，货币政策是国家实施宏观调控的重要手段。

理解货币政策的概念，应从四个方面入手。其一，货币政策是涉及国民经济运行中的货币供应量、信用量、利率、汇率等宏观经济指标，并通过对这些经济指标的调节和控制，进而影响社会总需求和总供给的一项宏观经济政策。它不是对单个银行或某一经济部门采取的具体政策措施。其二，货币政策通过其传导机制调节社会总供给与总需求，使二者保持平衡。其三，货币政策主要采取经济手段和法律手段，通过市场对主体的经济活动实施间接的调控，同时辅之以必要的行政干预。其四，货币政策的目标是长期目标与短期目标相结合的。货币政策的最终目标是一种长期性、战略性的政策目标，而特定时期、特定条件下的货币政策却是短期的、持续变动的或者随机的。即使是同一个国家，在不同的经济发展时期或同一时期经济的不同发展阶段，也会因不同经济条件和社会环境，而采取不同的货币政策。

（二）货币政策的实施——金融调控

货币政策的实施就是各国中央银行审时度势、运用各项具体货币政策工具以实现其货币政策目标的过程，这一过程也可以看做金融调控当局实施金融调控的过程。货币政策通常包括货币政策目标、货币政策工具、货币政策传导机制、货币政策效应和货币政策监测等具体内容。本书目只介绍前两项内容。

1．货币政策目标

货币政策目标是中央银行实施货币政策所要达到的目的。货币政策通常划分为三个层次，即货币政策的最终目标、中介目标和操作目标。根据《中国人民银行法》第3条的规定来看，《中国人民银行法》所规定的货币政策目标属于货币政策的最终目标。而货币政策的中介目标通常为货币供应量和信用总量。操作目标则为短期利率和基础货币中的准备金。从实践来看，货币政策目标与同期国家宏观金融调控目标具有同一性，即可将货币政策目标理解为宏观金融调控目标，正是在此意义上货币政策目标也成为金融调控法的主要内容之一。

2．货币政策工具

货币政策工具是中央银行实现其政策目标的手段和措施。根据货币政策工具的调节职能和效果划分，货币政策工具分为一般性的、选择性的和补充性的三类货币政策工具。

《中国人民银行法》规定的货币政策工具中，既有一般性的货币政策工具，又有针对我国国情的特定工具，主要包括以下内容：

（1）再贷款政策。再贷款是指中央银行对商业银行的贷款。中国人民银行根据经济发展需要和货币供应量的状况，通过掌握、控制对商业银行的再贷款额度，从而实现控制和调节货币供应量和信贷规模的目的，并最终实现金融调控目标。

（2）存款准备金政策。我国实行差别存款准备金率制度，即金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩。一般而言，金融机构资本充足率越低、不良贷款比率越高，适用的存款准备金率就越高；反之，则越低。这一政策的主要内容有：① 由中国人民银行规定和调整存款准备金率；② 规定缴存范围，即各类存款均计提存款准备金；③ 迟缴、少缴的处罚等。

（3）公开市场业务政策。公开市场业务是指中央银行在公开市场上通过买卖国债和其他政府债券及外汇，以控制和调节货币供应量。1997年4月中国人民银行发布的《公开市场业务暨一级交易商管理暂行规定》规定了公开市场业务交易的品种、对象、方式等具体事项。

（4）再贴现政策。再贴现是指金融机构以合格票据向中央银行贴现，中央银行对金融机构提供信用，实质上是中央银行与商业银行之间票据买卖和资金让渡的过程。央行通过调整再贴现率来扩大或缩小金融机构的信贷量，从而促使信用扩张或收缩。

（5）利率政策。目前，中国人民银行采用的利率工具主要有：① 调整中央银行基准利率，包括再贷款利率、再贴现利率、存款准备金利率以及超额存款准备金利率；② 调整金融机构法定存贷款利率；③ 制定金融机构存贷款利率的浮动范围；④ 制定相关利率政策，对各类利率结构和档次进行调整等。

（6）汇率政策。汇率政策是中央银行根据汇率市场形成机制，适当干预外汇市场而采取的政策手段。我国目前实行的是以市场为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。

此外，贷款限额、特种存款、不动产信用控制以及消费信用控制等也属于中国人民银行的重要货币政策工具。

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贷款限额、特种存款、不动产信用控制以及消费信用控制

贷款限额也称信贷规模，是指中国人民银行为控制社会货币供应量而对贷款金融机构设定的一种季度性或年度性的贷款计划指标。它曾是中国人民银行的主要控制手段。所谓特种存款，是指在货币供应过多、出现通货膨胀时，中央银行要求商业银行须向中央银行缴存的特别存款。不动产信用控制是指中央银行对金融机构在房地产方面放款的限制性措施，以抑制房地产投机和泡沫。近年来，中国人民银行多次调整房贷政策，对我国房地产市场的发展起到了一定的作用。而消费信用控制，即中央银行对不动产以外的各种耐用消费品的销售融资予以控制。目前，我国银行开办的个人消费信贷业务主要有住房贷款、住房装修贷款、助学贷款、汽车贷款、大件耐用消费品贷款等。

（三）中央银行货币政策实施与金融调控的关系

中央银行实施宏观金融调控的基本环节是：第一，确立科学合理的货币政策目标；第二，正确运用各种货币政策工具；第三，借助货币政策传导机制，实现金融调控目的。由此可见，中央银行货币政策实施与实现金融调控之间的关系是目的与手段的关系，即金融调控是目的，货币政策工具是手段。中央银行要实现其金融调控目标，必须通过运用各种货币政策工具，才能实现对宏观经济运行的影响。这一市场传导机制的具体过程是：中央银行运行货币政策工具—影响商业银行等金融机构的活动（基础货币、短期利率等操作目标发生变化）—影响货币供应量（中介目标发生变化）—影响国民经济宏观指标（最终目标发生变化）。

从法律角度分析，这一传导机制的核心在于专司制定和实施货币政策的中央银行应当依法定程序完成货币政策制定和实施的各个环节和全部过程，并接受监督机关的依法监督。