行政程序法的历史发展

第二节　行政程序法的历史发展

一、外国行政程序法的历史发展

(一)外国行政程序法发展概况

行政程序法的兴起和发展，是20世纪行政法发展的重要特点之一，迄今经历了三个高潮:第一个高潮是19世纪末、20世纪初。该时期以1889年西班牙制定第一个行政程序法典为标志，后来欧洲一批国家也相继制定了行政程序法典，如奥地利、德国的普鲁士邦。其中，奥地利于1925年通过的《普通行政程序法》内容比较完整、影响也较大。第二个高潮是20世纪40年代、50年代。它以美国《联邦行政程序法》的出台为标志，一些国家相继制定或者修订行政程序法典，如意大利、瑞士、德国、西班牙等。第三次高潮是20世纪90年代至今。这个高潮是以亚洲国家和地区行政程序法典的制定为显著特征的，其中又以1993年日本《行政程序法》的制定为标志。

1.行政程序立法的第一个高潮。1889年，西班牙颁布《行政程序基准法》，成为世界上第一个颁布统一的行政程序法典的国家。《行政程序基准法》包含159个法律条文，在当时不愧为行政程序法典化的一大创举。1919年奥地利共和国成立后，就着手制定行政程序法典。1925年7月16日，国会通过了《普通行政程序法》，于1926年1月1日生效。与《普通行政程序法》同时通过的还有《行政处罚法》、《行政执行法》、《行政程序施行法》等法律，以保证《普通行政程序法》得以较好实施，这些法律构成了奥地利严密的行政程序法体系。受奥地利行政程序法律制度的影响，原东欧各国纷纷出台行政程序法典，形成了世界上第一次行政程序法的立法高潮。这次高潮以规范行政权力，提高行政效率为主要目的。

2.行政程序立法的第二次高潮。1887年，美国第一个独立管制机关———州际贸易委员会设立，到20世纪40年代美国独立管制机关发展为50多个，其除了行使行政执法权外，还拥有了广泛的自由裁量权，并且同时拥有行政立法权和行政司法权，这种独立管制机关“三权合一”的调控权力对美国三权分立的宪法规定提出了挑战。关于独立管制机关的合法性及其行政程序问题立即引起学者和律师们的注意。同时，由于社会的发展，行政机关的权力不断增加，公务员队伍不断膨胀，众多的公务员作为事务官并不直接接受国会监督，政府及其公务员滥用职权，随意行政，侵犯他人合法权益的情况不断发生。罗斯福“新政”期间，为了推行“新政”采取了许多应急措施，这些应急措施虽然有利于政府应付经济危机，但程序相当简单，不利于对人民权利的保护。此外，在第二次世界大战期间，行政机关根据战时授权立法权采取的许多措施，由于不符合宪法关于正当法律程序的规定而受到批评。后来，参议院司法委员会主席麦卡兰参议员向参议院提出了一项经过修正的行政程序法草案，同一草案经众议院司法委员会主席沙幕纳向众议院提出，此即所谓麦卡兰—沙幕纳法案。由于该法案吸收了各家之长，内容较为充实，成熟，再加上得到美国法学界的支持，经过反复讨论，参议院和众议院分别通过了该法案，由杜鲁门总统签署公布，这就是美国1946年的《联邦行政程序法》。1946年的美国《联邦行政程序法》不仅系统化程度高，而且以听证制度为核心内容，是世界各国行政程序立法中确立公正优先原则，保护公民程序权利的典范。美国最高法院在一项判例中将美国《联邦行政程序法》的立法目的归纳为:行政程序法的形成，旨在对抗行政权的急速扩张，以节制行政官员，以免其热衷于权力而超越了职务中所规定的限度。⁽⁵⁾由于美国在第二次世界大战后国际上的地位和《联邦行政程序法》的特点，《联邦行政程序法》一经制定就在世界范围内产生了重大影响。在美国《联邦行政程序法》的影响下，德国等国家制定了本国的行政程序法，奥地利、西班牙等国家修改了本国的行政程序法，从而形成了世界历史上的行政程序立法的第二次高潮。

3.行政程序立法的第三次高潮。1948年，为提高行政效率，日本临时行政改革审议会开始准备制定行政运营法。两年后在同盟国占领军司令部的指导下，法制审议会设立了行政程序法部会，主要致力于行政运营法的制定。1952年日本议员在国会中提出《国家行政法运营草案》，该草案主要偏重于规定内部行政活动的操作规程，对国民权利的保护较少，遭到了美国占领军的反对。1953年，日本行政审议会公布《国家行政运营法要纲》，该要纲在日本引起了两种观点的争论。反对者认为，行政程序的繁杂不利于行政效率的提高，法律也不可能将所有的行政程序加以规定。赞同者认为，有关听证、审查、辩明等程序是保护国民合法权益的重要手段，是一个国家民主制度的重要保障，因而必须由法律加以规定，并认为日本应制定统一的行政程序法典，而行政运营法的制定偏重于行政目的，已不符合时代潮流，应予废弃。从20世纪60年代开始，日本逐渐抛弃拟定行政运营法，开始以英美的现代化行政程序法原则为指导，制定行政程序法。1962年临时行政调查会，开始起草行政程序法草案，1964年行政程序法草案起草完成并向该委员会会长提交。1980年行政程序法研究会成立，1983年起草提交了《行政程序法研究会报告———法律纲要案》，该纲要案除规定行政处分程序外，还规定了行政命令程序，土地利用规定计划程序，公共事业实施计划确定程序以及限制性行政指导程序。1989年，行政程序法研究会提交的《行政程序法纲要案》将行政程序法的规范对象限定于行政处分程序和行政指导程序，认为关于行政命令程序和行政计划程序应继续研讨。1992年1月设立了公正、透明的行政程序部会，开始正式研究行政程序法草案。1991年12月，临时行政改革推进审议会提出了《行政程序法纲要案》，1993年10月11日国会开始审议，经参议院和众议院通过，同年11月12日在官报公布《行政程序法》，于1994年10月11日实施，掀起行政程序立法的第三次高潮。⁽⁶⁾

(二)外国行政程序法的法典化原因

综上所述，行政程序法法典化是各国行政程序法发展的一个明显的趋势。其原因主要有:首先，现实的客观需要。19世纪以后，行政权迅速扩大。行政权的扩大必然带来两个客观后果，一是行政效率问题日益严重，二是侵害个人或组织权益的可能性增多，通过制定统一的行政程序法典规定行政机关处理公务的详细手续，不但能确保行政行为之合法及正常，防治行政执法的随意性，而且也能切实保障公民的基本权利，同时法典化促使行政程序的统一化、标准化和简单化，这也有助于提高行政效率。可见，现实的实际需要要求行政程序法典化。其次，行政程序能够法典化。行政行为虽然种类繁多，性质差异较大，但在本质上是行政权力的行使，仍有共同的规则可供遵循。而且行政程序法的核心内容是规范行政权力的正当行使，它只是对重要行政程序原则和制度作一般性规定，并不事无巨细。这些都决定了行政程序可以被制定为法律规范，也即能够法典化。

二、中国行政程序法的历史发展

中国法治建设迄今已有二十余年，二十多年来，我国行政程序法制建设大致可分为以下几个阶段:中华人民共和国成立到1989年是我国行政程序立法自然发展阶段，1989年至1996年是我国行政程序立法逐步自觉发展阶段，1996年以后我国行政程序立法进入自觉系统的发展阶段。

1.1949～1989年，行政程序立法自然发展阶段。《治安管理处罚条例》、《专利法》、《国家行政机关及公文处理办法》、《工商企业登记管理条例》等法律、法规的出台，对我国行政行为的程序化及行政程序的法律化起了一定的推动作用。这期间的立法主要表现为将行政程序作为实体法的一部分，将其视为实现行政权的一种手段，没有从控制行政权的角度规范行政程序，还并不是真正意义上的行政程序法。特别值得一提的是，1986年9月颁布的《中华人民共和国治安处罚条例》，第一次比较完整地规定了治安行政处罚的程序，然而行政程序作为一种法律观念仍然没有获得法学界的普遍认同，法学界仍然将程序法等同于诉讼法。总之，这一阶段的行政程序立法基本与相应的实体事项规范在同一法律文件中，但已开始出现单行的行政程序法律规范。

2.1989～1996年，行政程序立法逐步自觉发展阶段。这期间，《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》纷纷出台。1989年颁布的《行政诉讼法》，在我国行政法的发展历史上具有划时代的意义。该法第54条规定，违反法定程序的行政行为，可以判决撤销或者判决被告重新作出行政行为。这不是一般地涉及行政程序问题，而是从司法审查的高度对行政行为提出了程序要求，将程序问题放在与证据和法律依据并列的重要地位，将是否符合法定程序作为衡量行政行为是否合法的必要条件之一，确立了行政程序违法导致行政行为无效的原则，从而将程序问题在我国法律中的地位提高到前所未有的程度，有力地推动了我国行政程序立法。此后不久，全国人大常委会制定的《集会游行示威法》第9条规定:“主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的二日前，将许可或者不许可的行为书面通知其负责人。不许可的应当说明理由。逾期不通知的，视为许可。”这在我国立法上又一次规定行政机关不履行程序义务的法律后果。但是，这期间对行政程序的专门立法还处于较低层次上的运行，还缺乏对行政程序的专门立法。尽管如此，行政诉讼法的出台，极大推动了中国行政程序立法。为了与行政诉讼法的规定相衔接，各部委纷纷制定本部门专门的程序性规章，以规范本部门的行政行为。行政程序立法基本上改变了前一阶段主要与相应的实体事项规定在同一法律文件中的状况，出现了大量单行的行政程序法律规范，包括部委所制定的单行程序规章和地方性法规。

3.1996年以来，行政程序立法进入自觉系统的发展阶段。1996年颁行的《行政处罚法》获得了较高的评价。它是我国最高权力机关对行政行为程序的第一部专门立法，特别是在行政处罚程序违法的后果的规定上，具有深远的影响，比以往立法有了进一步发展。如该法第3条规定，行政处罚不遵守法定程序的，行政处罚无效。这部法律第一次系统完整地规定了行政处罚行为的程序，使行政处罚程序立法一改过去分散立法、重复立法的状况，在某种程度上走向统一，尤其是它关于听证程序的规定，是我国程序立法取得的突破性进展。其后1999年的《行政复议法》，不仅使行政复议程序机制更加完善，而且为行政管理程序的完善提出了更高的要求，诸如复议申请的移送机制等方面的规定，充分体现了服务行政的理念，大大推进了我国行政管理方式变革的进程。同年颁布的《价格法》，为政府的定价行为以及价格监督检查等规定了较为完善的程序机制，该法关于价格听证的程序设置，在实践中已经产生了广泛的影响。此后，2000年的《立法法》以及2001年的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，为行政立法程序机制的确立提供了较为全面和充分的法律依据。2003年的《行政许可法》规范了行政许可，目前正在制定过程中的《行政强制法》以及将要制定的《行政收费法》等，都将在有关领域的程序建设方面作出比较全面、系统而科学的规定。目前，全国人大有关机构已经把《行政程序法》列入立法规划，这是一个令人鼓舞的信号。⁽⁷⁾经过上述努力，目前我国的行政程序法律体系已经基本形成。虽然有关程序机制并不能完全覆盖行政法调整的所有范围，但是，行政程序的基本原理或者原则已经在立法上、行政实践中乃至司法审查中得以确立。