政府指导价或政府定价的商品

第三节　政府的价格行为

一、政府定价行为

(一)政府定价和政府指导价的概念与定价范围

所谓政府定价行为是指政府依法制定政府定价和政府指导价的行为。政府定价，是指依照《价格法》的规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门按照定价权限和范围制定的价格。政府指导价是指依照《价格法》的规定，由政府价格管理部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。

为了适应我国社会主义市场经济发展的客观要求，价格法明确规定国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。具体来说，下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价:①与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;②资源稀缺的少数商品价格;③自然垄断经营的商品价格;④重要的公用事业价格;⑤重要的公益性服务价格。因为这些商品和服务价格的稳定或变动，都与国民经济的发展和人民生活的安定密切相关，为了保证改革的顺利进行、社会的稳定和国民经济的健康发展，政府必须根据经济、政治形势发展的要求，对这些产品和服务价格的制定，进行必要的和适度的干预，这符合国家和人民的整体利益与长远利益。

(二)政府定价和政府指导价的制定权限

为了明确各级政府在实行政府指导价和政府定价方面的职责和权限，价格法规定:政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据，中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，由国务院价格主管部门审定后公布，省、自治区、直辖市以下各级人民政府不得制定定价目录。国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价;其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定本地区执行的政府指导价、政府定价。市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定本地区的政府指导价、政府定价。由此可见，价格法所规定的政府指导价和政府定价具有层次性的特点，根据不同的商品和服务在全国和不同地区对经济发展和人民生活的不同影响，分别由各级人民政府具体行使制定政府指导价和政府定价的权力，既能保证集中统一，又能做到因地制宜。这符合现阶段中国社会主义市场经济发展的实际与要求。

(三)政府指导价和政府定价的依据及制定程序与规则

为了保证政府在行使制定政府指导价、政府定价的权力时能够做到规范、统一、科学、公平与合理，价格法规定:制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况，国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、指令差价、地区差价和季节差价。同时要求政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价，政府定价应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。为了保证这项工作的顺利进行，被调查的有关单位应当如实反映情况，提供必要的账簿、文件以及其他资料。制定关系到群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。这些规定体现了民主精神。价格法还规定，政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。政府指导价，政府定价的具体适用范围、价格水平，应当根据经济运行情况，按照规定的定价权限和程序适时调整。

二、价格总水平调控

保持市场价格总水平的基本稳定，是一个国家人民生活安定、社会稳定、国民经济健康和持续发展的重要条件和基本保证。正因为如此，价格法明确规定，稳定市场价格总水平是国家重要的宏观经济政策目标。国家根据国民经济发展的需要和社会承受能力，确定市场价格总水平调控目标，列入国民经济和社会发展计划，并综合运用货币、财政、投资、进出口等方面的政策和措施，予以实现。除此以外，为了实现市场价格总水平的稳定，价格法还具体规定了以下五项调控措施。

(一)建立重要商品储备制度，设立价格调节基金

在主要由市场形成价格的机制形成以后，绝大多数商品和服务价格实行市场调节价，即由经营者在市场竞争中自主定价，受供求关系的影响，商品价格的波动是不可避免的。一般商品价格的波动和变化不会影响大局和社会的稳定。但是，一些关系国计民生的重要产品，如粮、棉、石油产品、钢材等，其价格波动起伏如果超过消费者和生产者的承受能力，就会影响社会的安定和社会主义市场经济的健康发展。为了国家与人民整体的长远利益，政府应当根据价格法的规定，建立起比较健全的重要商品储备制度和设立价格调节基金。通过储备商品的吞吐来调节供给和需求。当某种重要商品价格上涨过高时，可以抛售储备商品，抑制价格上涨;当某种重要商品价格过低，影响生产者的合理收益时，即收购这种商品，以支持价格。实践证明，用这种方式调控价格，能够起到稳定市场的作用。设立价格调节基金的目的也在于平抑市场物价，避免或缓解商品价格出现反常和较大波动带来的冲击。例如可以将价格调节基金用来平抑暴涨暴跌副食品价格和人民生活必需品的价格，也可以对效益好的工商企业提供资金支持，用来增加生产，保证市场供给。价格调节基金的设立，包括基金的筹集、使用和管理，也需由政府部门制定相应的规章制度，使之规范化和法制化，以便充分发挥其应有的积极作用。

(二)建立价格监测制度

国家通过宏观经济调控稳定市场价格总水平，就必须对市场价格有全面和充分的了解。由于价格是市场上最活跃的因素，是受多种因素制约的一个变量，要了解价格涨落的真正原因及其发展趋势，绝不是一件轻而易举的事情。因此，价格法规定政府价格主管部门应当建立价格监测制度，对重要商品、服务价格的变动进行监测。只有通过科学的方法，对重要商品和服务价格的变动进行必要的和经常性的监测，才能获得准确的有价值的价格信息、资料和有关数据。这是政府及时对价格采取必要的、正确的调控措施的基础和前提。

(三)对主要农产品实行保护价格

国以民为本，民以食为天。农业为我国经济发展、社会安定、国家自立的基础。因此，国家一再强调和要求，“把加强农业放在发展国民经济的首要地位”，“健全国家对农业的保护和支持体系并使之制度化、法制化”。要实现农业发展、农民增收和农村稳定，关键问题是要调动农民的生产积极性。为此目的，1993年7月公布施行的《中华人民共和国农业法》已经明确规定:“国家对粮食、食品等关系国计民生的重要农产品实行保护价收购制度。”为了防止谷贱伤农，保护农民的生产积极性，稳定和保障农产品市场供给，价格法进一步规定，“政府在粮食等重要农产品的市场购买价格过低时，可以在收购中实行保护价格，并采取相应的经济措施保证其实现”。依法对重要农产品实行保护价格的制度，具有十分重要的意义。例如，1997年，根据农业连年丰收，一些农业产品销售不畅，价格大跌，农民收入增长减缓的实际情况，国务院作出的按保护价敞开收购议价粮的决定，要求以保护价收购议价粮，不拒收、不限收、不停收，不压级压价，不打白条，这极大地鼓舞和调动了农民的生产积极性，为保持农业发展的良好势头和国民经济持续、快速与健康发展奠定了基础。然而，作为一项重要的价格法律制度，应当具有规范性、可操作性和相对稳定性。因此，在不断总结实践经验和借鉴外国成功经验的基础上，在条件成熟时应当制定“重要农产品价格保护条例”，对政府确定保护价格的程序和权限及制定保护价格的原则、根据，保护价格的适用范围等重要事项，做出明确规定。

(四)政府可以对部分商品和服务的价格采取的干预措施

在市场经济条件下，价格围绕商品的价值上下波动，受供求关系的影响发生涨落，这是正常现象，也是发挥市场优化资源配置功能的必要条件。然而，由于政治、经济和自然灾害等方面的原因，一些重要商品和服务价格，也有可能发生突发性显著上涨或者下跌。显然，如果发生这种情况，就会导致人民群众生活水平的下降和社会秩序紊乱，影响社会的稳定和妨碍国民经济的发展。因此，《价格法》规定:“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。”通过限定差价率或者利润率，可以在一定程度上调控商品供求关系，抑制市场价格的过大波动。通过规定临时性的最高限价和最低限价，可以控制价格因非常原因而出现的暴涨或暴跌，以保护消费者和经营者的正当利益。通过实行提价申报制度对提价和调价的合法性、合理性和适时性进行审查和监控，有利于稳定市场价格总水平。

(五)国务院可以采取的紧急措施

一般情况下，国家通过政策和法律措施能够保证市场价格总水平的稳定或基本稳定，而不会出现异常和巨大的波动。但是，也不能完全排除由于战争、自然灾害、通货膨胀等原因引起的市场价格总水平突发性的剧烈波动。因此，《价格法》规定:“当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以在全国范围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或全面冻结价格的紧急措施。”这是在非常时期稳定物价，保障供给，安定群众生活，维持正常社会经济秩序，避免给国民经济造成严重损失而应当作出的选择，符合国家和人民的根本利益。当依法实行紧急措施的情形消除后，应当及时解除紧急措施，恢复正常秩序。