我国房地产登记制度的缺陷

四、我国房地产登记制度的缺陷

（一）登记法律法规不统一

我国目前并不存在一部统一的《房地产登记法》或者《不动产登记法》，各地各部门都以自己部门的利益和经验为出发点，制定了条块分割的登记程序。例如，从纵向看，既有国土资源部颁布的《土地登记规则》，又有建设部颁布的《城市房屋权属登记管理办法》；从横向看，全国各地分别“因地制宜”地制定了本地区的房地产登记规则。这些登记规则在很多方面是一致的，但是也有很多地方有实质性的差别。例如，上海市旧的《房地产登记条例》第9条和第25条规定，对于房地产分割登记，当事人一方申请即可；但是，依照珠海市《房地产登记条例》第10条的规定，房地产分割登记应当由双方当事人共同申请。又如，《土地登记规则》第39条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第7条明显矛盾。甚至于同一地方的不同区域的登记部门内部所掌握的登记程序和要求也不一样。

客观地讲，形成目前这种登记法律制度不统一的状况，是我国经济体制改革采用渐进方式和行政体制条块分割的必然结果。这一情况被学者形象地称为“作为登记之正当性依据的‘显规则’和‘潜规则’并存”^[15]。这种情况虽然不利于房地产交易的便捷和安全，但是也毕竟为登记规则的适用提供了一定的运行轨道，为日后统一登记规则提供了可贵的实践经验，其在我国房地产法律制度建设中的积极作用是不容抹杀的。但是“这种不统一的局面却颇令人担忧，毕竟在建立统一市场经济诉求下，这种‘每换一次马车就要适用不同规则’的托尔斯泰式困惑不是什么好现象。”^[16]

（二）登记机关不统一

我国房地产登记机关不统一是我国房地产登记制度的一大缺陷，早已成为学界的共识。同一房地产，土地要到土地部门登记，该幅土地上的房屋要到房屋管理部门登记，如果土地上再有树木的话，还要到林业部门登记，而且这些不同的登记部门之间不作信息沟通。这一体制至少有如下弊端：第一，增加了当事人进行房地产登记的成本（包括时间花费、登记费的重复支出等）；第二，造成房、地登记档案分散，不能形成完整的房地产登记信息，人为增加了登记机关调阅资料的程序以及增加登记错误的几率；第三，可能会增加房地产交易的风险。例如，甲有一处房地产，分别在土地和房屋管理部门登记。甲完全可以先以土地作为抵押向乙银行贷款，再以房屋作为抵押向丙银行贷款。而根据法律规定，房地产抵押的，土地和其上的建筑物必须同时抵押。这种情况在现实中屡见不鲜。

（三）登记种类不完善

我国现行的房地产登记制度关于登记种类的规定失之简略。1996年国土资源部《土地登记规则》将土地登记分为初始登记和变更登记。2002年建设部《城镇房屋权属登记管理办法》将房屋权属登记分为总登记、初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记和注销登记。另外，对于预售商品房，还有预售商品房的登记备案制度。但是参照其他登记制度比较发达的国家和地区可以发现，我国目前的登记种类仍然不能满足经济发展的需要。预告登记、异议登记、涂销登记等许多必要的登记种类都没有规定。即使在已经规定的登记种类中，也还有很多不完善之处。

（四）登记效力制度不完善

我国基本上是采纳物权变动公示要件主义模式的。与此模式对应，登记制度中必然要对登记推定力、公信力等登记效力作出明确规定，否则就会影响到物权变动制度的顺利运行。但是我国目前仍然没有对登记的推定力、公信力等效力制度作出明确安排。

（五）登记性质偏重于行政管理，而忽视了房地产权利保障

我国房地产登记制度建立伊始就是将其定位在服务于国家对房地产行政管理上的，这是和我国千百年来形成的传统相一致的。但是，这种偏重于行政管理的房地产登记体制在社会主义市场经济条件下，已经显得越来越不适应经济和社会发展的需要。一方面，由于忽视登记制度对民事主体房地产权利的保障作用，民事主体在申请登记、申请查阅登记簿、信赖登记簿效力等方面存在诸多问题；另一方面，在民事主体的房地产权利不能得到有效保障的情况下，国家对房地产的行政管理职能也大大削弱了，最终影响到国家的税收以及房地产领域的决策。换句话说，在计划经济体制下，偏重行政管理的房地产登记制度是适应的。但是，在社会主义市场经济条件下，房地产登记制度的性质只能是以保障民事主体房地产权利为主，兼顾国家行政管理。

（六）登记官没有实现同质化、专业化

目前我国没有任何一部法律法规对房地产登记官员的任职资格作出规定。房地产登记是一项技术性、法律性都比较高的工作。考虑到我国目前基本实行的是登记的实质审查制度，规定登记官员的基本任职资格就显得尤为重要。房地产登记是房地产确权、公示、权利推定与交易信赖的基石，法院在审理房地产权属纠纷案件的时候也会非常重视房地产登记信息。目前进行房地产登记大多由当事人自己进行，而当事人对登记所需文件种类和要求显然是陌生的。加之收件审查的登记官也没有任何资质的限制，房地产登记就是在这样一种极为浓郁的大众化氛围中进行。如果负责收件、审查的登记官员也很“大众化”的话，那么登记中的讹误之处必然增多，随之而来的就是登记信息公信力的下降和登记部门被诉至法院可能性的增大。所以，中国的房地产登记制度要真正体现私权保护、交易安全和充分效率的价值目标，对登记官员的素质必须作同质化的要求，也就是说登记的重要性决定了登记官员要有卓越的执业品质和专业技能。保证登记官员的同质化、专业化，应完善登记官员的选拔机制、培训机制等制度^[17]。

（七）没有建立登记机关的赔偿制度

1997年建设部《城市房屋权属登记管理办法》（以下简称《办法》）的颁布实施对登记机关的责任作了原则性规定。《办法》第37条规定：“因登记机关工作人员过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。”这条规定虽然肯定了房屋登记机关的赔偿责任，但存在明显缺陷：

（1）赔偿的主体仅限于房屋权属登记机关，不包括土地权利登记机关，导致土地权利登记机关因错误、不当登记给有关当事人造成的损害不能承担应有的责任。

（2）采用过错归责，将主观过错（故意或者过失）规定为登记机关承担赔偿责任的要件，与《国家赔偿法》和《民法通则》的规定相抵触。由于我国现行法律将房地产登记行为定性为行政行为，登记机关的赔偿责任自然也属于行政赔偿性质。根据《国家赔偿法》的有关规定^[18]，房地产登记机关的工作人员违法行使行政管理权，给自然人、法人或其他组织的合法权益造成损害的，登记机关应作为赔偿义务机关承担赔偿责任。在对房地产登记机关的性质暂且认定为行政性质的前提下，按照《办法》中的规定，房地产登记机关承担赔偿责任的归责原则适用过错责任原则，与《国家赔偿法》规定的以及行政法理论中所言的国家赔偿原则适用违法原则是不相符合的。如果按照《民法通则》的规定理解登记机关赔偿责任的归责原则，也不应该将之规定为过错责任原则。《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”该条所规定的职务侵权行为也没有以主观过错为要件，司法实践和理论上也不以赔偿义务机关的过错及直接责任人的过错为要件，而适用无过错责任原则。

（3）赔偿资金的来源没有明确规定。如果没有赔偿资金的来源，这一原则性的规定也很难落实。