非银行金融机构法律制度

第四节　非银行金融机构法律制度

一、非银行金融机构概述

非银行金融机构是指银行以外的各种经营金融业务的金融机构，包括信用合作社、证券公司、保险公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司、邮政储蓄机构、典当行等。

由于各类非银行金融机构经营业务范围不同，经营侧重点不一样，因此它们依法冠以与自己所经营业务范围相适应的名称，如证券公司、信托投资公司、资产管理公司等，而不能冠以“银行”字样。非银行金融机构是我国金融体系的重要组成部分，与银行相互配合和补充，为我国经济发展起着巨大的促进作用。

各类非银行金融机构虽然与银行一样从事金融业务，但由于它们的组织机构、业务规则监管要求等各不相同，所以国家采取分别立法的方式进行调整和规范。目前，调整非银行金融机构的法律规范，主要由《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》等中的有关规定构成，此外还包括若干国务院及有关部委的行政法规和部门规章，如中国人民银行于1994年8月发布的《金融机构管理规定》，对金融机构的设立、变更、终止及人民银行的审批权限和程序，许可证管理，资本金及运营资金管理都做出了全面规定；其他还有，1990年10月发布的《农村信用合作社管理暂行规定》、1996年6月发布的《城市信用合作社管理规定》、1997年9月发布的《城市信用合作社管理办法》、2000年6月发布的《企业集团财务公司管理办法》和《金融租赁公司管理办法》、2001年1月发布的《信托投资公司管理办法》，国家经贸委于2001年8月发布的《典当行管理办法》等。

根据本书的体系结构，本章只讲述信用合作社法律制度、邮政储蓄机构法律制度、资产管理公司法律制度等，其他非银行金融机构的法律制度将分别在证券法、保险法、信托法等有关章节中讨论。

二、信用合作社

（一）信用合作社及其组织形式的特点

1.信用合作社的概念。信用合作社是农村信用合作社和城市信用合作社的统称，它们是群众性的合作制金融组织，是对我国银行体系的必要补充和完善，对我国城乡集体企业、个体工商业户和居民个人之间的资金融通起到了很好的作用。

2.信用合作社组织形式的特点。信用合作社作为合作制金融组织，是与股份制不同的产权组织形式，其不同之处表现在：（1）入股方式不同。股份公司一般自上而下控股，下级为上级所拥有；合作制则自下而上参股，上一级机构由下一级机构入股组成，并被下一级机构所拥有，基层社员是最终所有者。（2）经营目标不同。股份制企业以利润最大化为目标；而合作组织的主要目标是为社员服务。（3）管理方式不同。股份制实行“一股一票”，大股东控权；合作制实行“一人一票”，社员不论入股多少，具有同等权利。（4）分配方式不同。股份制企业的利润主要用于股东分红，积累要量化到某一股份；而合作组织盈利主要用于积累，积累归社员集体所有。

3.农村信用社与城市信用社在组织机构上的不同之处。农村信用社与城市信用社在组织机构上，存在以下主要不同：（1）权力机构不同。农村信用社的权力机构是社员代表大会；而城市信用社的权力机构是社员大会。（2）理事会组成上的不同。农村信用社的理事会由5名以上理事组成，没有上限的规定并且均由社员担任；城市信用社的理事会由5—11名理事组成，可以由非社员担任，但人数不得超过理事会成员的20%。（3）监事会组成上的不同。农村信用社的监事会由3名以上监事组成，而城市信用社要求是5名以上。（4）法定代表人不同。农村信用社的法定代表人是主任，城市信用社为理事长。（5）农村信用社在规模较小时，其主任、副主任可由理事长、副理事长兼任，城市信用社的主任和副主任不得由理事长兼任。

（二）城市信用合作社

根据《城市信用合作社管理办法》的规定，城市信用合作社是指依照本办法在城市市区内由城市居民、个体工商户和中小企业法人出资设立的，主要为社员提供服务，具有独立企业法人资格的合作金融组织。

1.城市信用社的设立条件。设立城市信用社，必须具备下列条件：（1）有50个以上的社员，其中企业法人社员不少于10个；（2）有符合本办法规定的注册资本最低限额；（3）有符合本办法规定的章程；（4）有具备任职专业知识和业务工作经验的理事长、主任及其他高级管理人员；（5）有健全的组织机构和管理制度；（6）有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。

城市信用合作社的注册资本，应该不低于100万元人民币。城市信用社不得设立分社、储蓄所、代办所等分支机构。

2.城市信用社的经营业务。经中国人民银行批准，城市信用社在其所在地可经营下列人民币业务：吸收社员存款；吸收中国人民银行规定限额以下的非社员的公众存款，发放贷款，办理结算业务，办理票据贴现，代收代付款项以及受托代办保险业务，办理经中国人民银行批准的其他业务。要注意的是，随着《银行业监督管理法》的出台，须经批准的业务的审批机构已由人民银行转为银监会。

3.城市信用社的经营管理。有关城市信用社管理的原则规定主要有：（1）城市信用社实行社员民主管理、一人一票的原则，社员具有平等的表决权、选举权和被选举权；（2）城市信用社应当遵循自主经营、自负盈亏、互利互助、自我约束、自我积累的原则开展各项业务活动；（3）城市信用合作社依法接受银监会的监督管理和联社的行业归口管理。

4.城市信用社税后利润的分配。城市信用社的利润应在税前弥补上一年度亏损，不足弥补的，可以在5年内延续弥补；5年内不足弥补的，用税后利润弥补。城市信用社缴纳所得税后的利润应按以下顺序分配：首先，弥补被没收的财物损失，支付各项税收的滞纳金和罚款及中国人民银行对因少交或迟交存款准备金的罚息和备付金透支的罚款。其次，弥补城市信用社以前年度亏损。再次，提取法定盈余公积金及公益金，法定盈余公积金按税后利润（减弥补亏损）的10%提取，公益金不得低于税后利润的5%。最后，向社员分配利润。

城市信用社缴纳所得税后的利润，在提取公积金、公益金后，不允许全部用作股金分红，应留出一定比例作为待分配利润，留待以后年度分配。城市信用社的公共积累归城市信用社社员所有。

（三）农村信用合作社

根据《农村信用合作社管理规定》，农村信用社是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。

1.农村信用社的设立条件。设立农村信用社应当具备下列条件：（1）有符合本规定的章程；（2）社员一般不少于500个；（3）注册资本金一般不少于100万元人民币；（4）有具备任职资格的管理人员和业务操作人员；（5）有符合要求的营业场所，安全防范措施和办理业务必需的设施。

农村信用社营业机构按照方便社员、经济核算、便于管理、保证安全的原则设置，并可根据业务需要下设分社、储蓄所，由农村信用社统一核算。分社、储蓄所不具备法人资格，在信用社授权范围内依法、合规开展业务，其民事责任由农村信用社承担。

在注册资本上，要求不低于100万元人民币。农村信用社的理事长、副理事长、主任、副主任及其他主要管理人员不得在党政机关任职，不得兼任其他企事业单位的高级管理人员，不得从事除本职工作以外的其他任何以营利为目的的经营活动。从业人员中必须有60%的人员从事过1年以上的金融工作或具有金融及相关专业大中专学历，从业人员一般不少于5人。

2.农村信用社的业务范围。经中国人民银行批准，农村信用社可经营下列人民币业务：（1）办理存款、贷款、票据贴现、国内结算业务；（2）办理个人储蓄业务；（3）代理其他银行金融业务；（4）代理收付款项及受托代办保险业务；（5）买卖政府债券；（6）代理发行、代理兑付、承销政府债券；（7）提供保险箱业务；（8）由县联社统一办理资金融通调剂业务；（9）办理经中国人民银行批准的其他业务。

3.农村信用社的经营管理。关于农村信用合作社经营管理活动，已经形成了一系列规范化的制度和规则，主要有：

（1）在贷款管理方面，农村信用社对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50%。其贷款应优先满足种养业和农户生产资金需要，资金有余时再支持非社员和农村其他产业。

（2）在资产负债比例管理和资产风险管理方面，农村信用社坚持多存多贷、自求平衡的原则，实行资产负债比例管理和资产风险管理，具体要求有：资本充足率不得低于8%，年末贷款余额与存款余额的比例不得超过80%，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%，对同一借款人的贷款余额不得超过本农村信用社资本总额的30%。

（3）在财务会计管理方面，农村信用社应按规定向主管机构报送信贷、现金计划及其执行情况，报送统计报表、其他统计资料。农村信用社对所报报表、资料的真实性和准确性负责。农村信用社执行国家统一制定的农村信用社财务会计制度，按照国家有关规定，真实记录并全面反映其业务活动和财务状况，编制年度财务会计报告，及时向主管机构报送会计报表。不得在法定的会计账册外另立会计账册。

（4）在呆坏账准备金方面，农村信用社应当按照国家有关规定，提取呆账准备金和坏账准备金。

（5）在结算管理方面，农村信用社执行中国人民银行统一制定的结算规章制度，按照中国人民银行的规定办理本地和异地结算业务。办理同城结算，可参加中国人民银行组织的同城票据交换和多边结算，也可通过县联社办理。办理异地结算可自由选择开户银行办理。

（6）在存款准备金方面，农村信用社必须按规定缴纳存款准备金。

三、邮政储蓄机构

邮政储蓄机构是指经中国人民银行和国家邮政主管部门协商同意，从事储蓄业务的邮政机构。邮政储蓄是指邮政企业办理的储蓄业务，是邮政企业经营的主要基础业务之一。《中华人民共和国邮政法》第12条规定，邮政企业除可以经营国内和国际邮件寄递、国内报刊发行等业务外，还可经营邮政储蓄业务、邮政汇兑业务等。

（一）邮政储蓄在我国的发展

邮政办储蓄于1861年首创于英国，从此世界各国纷纷效仿。20世纪初，中华邮政开始办理储蓄业务，称之为邮政储金。新中国成立以后，1951年2月28日中国人民银行与邮电部发出《关于银行委托邮局代理储蓄业务合约的规定》。明确规定：各地邮局可接受人民银行委托，吸收个人及群众团体的储蓄。但由于种种原因，1953年邮局停办储蓄业务。

根据国务院指示精神，邮电部于1986年2月在北京、上海、天津、郑州、南京等12个城市试办邮政储蓄业务。同年3月19日，经邮电部与中国人民银行商定，正式签署了《关于开办邮政储蓄的协议》（简称部行协议）。1986年4月邮政储蓄在全国全面展开。1989年11月13日中国人民银行与邮电部又发出了《关于进一步办好邮政储蓄的通知》和《邮政储蓄存款转存办法》等文件，对1986年3月的部行协议进行了部分修改。1995年6月23日，邮电部又发布了《邮电部关于严禁将邮政汇款违章转为邮政储蓄存款的通知》。上述规章成为开展邮政储蓄业务的主要法律依据。此外，邮政储蓄业务还必须遵守《商业银行法》、《储蓄管理条例》等法律、法规的规定。

20年来，我国邮政储蓄充分利用邮政遍及城乡的网点、网络优势，不断开发新的邮政金融业务，有效满足了城乡居民的需求，邮政储蓄存款余额稳步上升。到2005年末，邮政储蓄存款余额达到13000亿元，存款余额居中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行及中国银行之后，列第5位。邮政储蓄存款余额市场占有率达到9.56%。全国办理邮政储蓄的网点达到3.6万多处，邮政储户数量达到2.7亿户^[3]。

（二）我国现行邮政储蓄制度的主要内容

1.邮政储蓄网点的设立。为支持邮政储蓄网点的合理发展，充分利用邮政机构点多、面广、营业时间长等优势，发展储蓄业务，中国人民银行与邮电部《关于进一步办好邮政储蓄的通知》规定，凡具备2人以上、有一定业务素质的工作人员和开业条件的邮政机构，均可开办邮政储蓄业务。

2.邮政储蓄业务的管理。邮政储蓄的业务种类，可比照银行现行的储蓄种类办理；邮政储蓄业务由邮电部（现为信息产业部）统一管理，贯彻国家的金融方针、政策，执行国家统一规定的利率标准，在业务上接受中国人民银行的指导。

3.邮政储蓄存款转存的规定。邮电部门吸收的储蓄存款（含保值定期储蓄存款）转存人民银行，列入国家信贷计划。邮政机构开办储蓄业务，应当分别在人民银行开立活期存款账户和长期存款账户。

4.邮政储蓄执行国家统一规定的利率。储户的存款利息由邮电部门支付，人民银行对邮电部门支付转存款的利息，邮电部门获得的利差即为经营收入。

5.严格依法办理邮政汇款转储蓄存款业务。办理邮政汇款转储蓄存款业务，必须严格遵守“存款自愿，取款自由，存款有息，为储户保密”的原则。不得以任何借口，不经收款人同意将邮政汇款转为邮政储蓄。

6.严格执行“专款专用”制度。邮政部门必须严格执行“专款专用”制度，严禁储蓄占用汇兑款。开办储蓄业务的局所，必须按规定留足储蓄备付金。用户支取储蓄存款时，不准用汇兑资金垫付，以保证汇兑资金完整。

7.邮政储蓄卡。邮政储蓄卡（简称绿卡），是国家邮政部门为储户提供金融服务而发行的一种金融交易卡。邮政储蓄卡向城乡居民个人发行，凡在邮政储蓄计算机联网邮局（或邮政储蓄点）开立活期储蓄账户的城乡居民均可凭本人身份证申请使用邮政储蓄卡。其主要功能是能在联网ATM和邮政储蓄所存、取款及在联网的POS机上进行消费。

（三）中国邮政储蓄银行

在我国邮政储蓄恢复开办20周年的2006年，经国务院同意，中国银监会批准筹建中国邮政储蓄银行，要求邮政储蓄银行的筹建工作应严格按照国务院同意的《中国邮政储蓄银行筹建方案》制定具体实施办法，落实各项筹建要求^[4]。

邮政储蓄银行将按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展”的公司治理原则，建立规范的董事会、监事会和高级管理层制度，建立科学的权力制衡、责任约束和利益激励机制；尽快开展邮政储蓄业务的清产核资工作，确保邮政储蓄银行注册资本金足额实缴到位；完善邮政储蓄银行内部规章制度，建立科学的核算体系、内部控制机制和风险管理体制；确立邮政储蓄银行与邮政储蓄营业网点的管理模式，以及所有邮政金融业务划归邮政储蓄银行的管理方式。

中国邮政储蓄银行将在保留利用邮政网络功能的基础上，充分发挥其网络优势，完善城乡金融服务功能，以零售业务和中间业务为主，面向普通大众，特别是为城市社区和广大农村地区居民提供基础性金融服务。与其他商业银行形成良好的互补关系，支持社会主义新农村建设。

最早在1997年的全国金融工作会议上，中国人民银行提出成立邮政储蓄银行。2005年7月，国务院第99次常务会议原则通过了《邮政体制改革方案》，确定成立邮储银行；此后，国家邮政储汇局向银监会递交了邮储银行的筹建申请。2006年2月13日，国务院办公厅印发《国家邮政局主要职责、内设机构和人员编制规定》。按照该规定，国家邮政集团公司成了自主经营、自负盈亏的“国有企业”，而邮政储蓄即将改组成为这个新组建的邮政集团控股的邮政储蓄银行。

四、金融资产管理公司

（一）金融资产管理公司及其缘起

根据《金融资产管理公司条例》，金融资产管理公司是指经国务院决定设立的收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构。

20世纪90年代以来，特别是亚洲金融危机后，各国政府普遍对金融机构不良资产问题给予了极大关注。在我国，为了化解金融风险、最大限度地收回、变现不良贷款，推进国有企业改革，在认真分析国内金融问题和汲取国外经验教训的基础上，国务院做出决定，分别于1999年4月和1999年10月成立了四家直属国务院的国有独资金融机构——中国信达资产管理公司、中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司和中国东方资产管理公司，分别管理和处置从建、工、农、中四家国有独资商业银行收购的不良贷款。组建金融资产管理公司，是中国金融体制改革的一项重要举措，对于依法处置国有商业银行的不良资产、防范和化解金融风险、推动国有银行轻装上阵、促进国有企业扭亏脱困和改制发展，以及实现国有经济的战略重组都具有重要意义。

（二）金融资产管理公司的性质与任务

金融资产管理公司是一个非银行金融机构，具有独立的法律权利和法律地位，不附属于政府和银行，独立进行业务的运作，独立承担责任，具有极大的自由运作空间。它集权、责、利于一体，是一个独立的市场主体。

金融资产管理公司的任务是收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产，以最大限度保全资产、减少损失为主要经营目标。

值得注意的是，这里所说的“收购”关系，不同于合同法中的“买卖关系”。一方面，买卖合同是双方当事人意思自治的行为，不允许一方将自己的意志强加于另一方，而金融资产管理公司则是必须收购从国有商业银行剥离出来的不良债权；另一方面，订立买卖合同应当遵循自愿原则和公平原则来确定双方的权利和义务，不能使合同的权利义务显失公平，而金融资产管理公司是在国务院确定的额度内，按照账面价值收购有关贷款本金和相对应的计入损益的应收未收利息。这显然是不公平的，因为不良债权的真实价值与账面价值相差甚远，不少账面上的不良债权实际上已成了呆账、死账，不可能有回收的价值。

（三）金融资产管理公司的政策性和商业性

从《金融资产管理公司条例》的规定来看，金融资产管理公司既具有政策性又具有商业性，体现了两者的统一。

1.政策性的规定。（1）金融资产管理公司按照国务院确定的范围和额度收购国有银行不良贷款；超出确定的范围或者额度收购的，须经国务院专项审批。（2）金融资产管理公司收购不良贷款后，即取得原债权人对债务人的各项权利。原借款合同的债务人、担保人及有关当事人应当继续履行合同规定的义务。（3）财政部等行政机关具有对金融资产管理公司的考核和监督权以及对公司经营目标的确定权。（4）金融资产管理公司免交在收购国有银行不良贷款和承接、处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的业务活动中的税收，免交部分行政性收费等规定，都体现了金融资产管理公司的政策性。

2.商业性的规定。金融资产管理公司对外业务运作以公开、竞争、择优为原则，以招标、拍卖等为主要方式，体现了其运作的商业性，这有利于资产管理公司以高效率商业化手段管理和处置资产。

（四）金融资产管理公司的设立条件

根据《金融资产管理公司条例》，金融资产管理公司的注册资本为人民币100亿元，由财政部核拨；金融资产管理公司由中国人民银行颁发《金融机构法人许可证》，并向工商行政管理部门依法办理登记。随着《银行业监督管理法》实施，中央银行对设立金融机构的审批职能已转至银监会来行使。

（五）金融资产管理公司的业务范围

《金融资产管理公司条例》第10条规定，金融资产管理公司在其收购的国有银行不良贷款范围内，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产时，可以从事下列业务活动：（1）追偿债务；（2）对所收购的不良贷款形成的资产进行租赁或者以其他形式转让、重组；（3）债权转股权，并对企业阶段性持股；（4）资产管理范围内公司的上市推荐及债券、股票承销；（5）发行金融债券，向金融机构借款；（6）财务及法律咨询，资产及项目评估；（7）中国人民银行、中国证券监督管理委员会批准的其他业务活动。金融资产管理公司可以向中国人民银行申请再贷款。

这一条的规定可以说是金融资产管理公司进行所有业务活动的基石，从收购资产的资金来源到对资产的处置手段，资产管理公司获得了它所需要的相当宽泛的途径，并且可以视情况随时向有关行政监管主管机关申请新的业务活动手段。

（六）金融资产管理公司在收购不良贷款时的权利和义务

在权利方面，金融资产管理公司收购不良贷款后，即取得原债权人对债务人的各项权利。原借款合同的债务人、担保人及有关当事人应当继续履行合同规定的义务。

在义务方面，金融资产管理公司按照国务院确定的范围和额度收购国有银行不良贷款，超出确定的范围或者额度收购的，须经国务院专项审批；应当按照账面价值收购有关贷款本金和相对应的计入损益的应收未收利息。

（七）债权转股权应遵循的基本要求

对于债权转股权问题，《金融资产管理公司条例》在第四章设有专章进行规范：

1.金融资产管理公司可以将收购国有银行不良贷款取得的债权转为对借款企业的股权。金融资产管理公司持有的股权，不受本公司净资产额或者注册资本的比例限制。

2.实施债权转股权，应当贯彻国家产业政策，有利于优化经济结构，促进有关企业的技术进步和产品升级。

3.实施债权转股权的企业，由国家经济贸易委员会（现国家发展和改革委员会）向金融资产管理公司推荐。金融资产管理公司对被推荐的企业进行独立评审，制定企业债权转股权的方案并与企业签订债权转股权协议。债权转股权的方案和协议由国家发展和改革委员会会同财政部、中国人民银行审核，报国务院批准后实施。

4.实施债权转股权的企业，应当按照现代企业制度的要求，转换经营机制，建立规范的公司法人治理结构，加强企业管理。有关地方人民政府应当帮助企业减员增效、下岗分流，分离企业办社会的职能。

5.金融资产管理公司的债权转股权后，作为企业的股东，可以派人员参加企业董事会、监事会，依法行使股东权利。

6.金融资产管理公司持有的企业股权，可以按照国家有关规定向境内外投资者转让，也可以由债权转股权企业依法回购。

7.企业实施债权转股权后，应当按照国家有关规定办理企业产权变更等有关登记。

8.国家发展和改革委员会负责组织、指导、协调企业债权转股权工作。

（八）向境内外投资者转让股权的规定

金融资产管理公司持有的企业股权，可以按照国家有关规定向境内外投资者转让，也可以由债权转股权企业依法回购。

1.《金融资产管理公司吸收外资参与资产重组与处置的暂行规定》第2条指出，资产管理公司可以通过吸收外资对其所拥有的资产进行重组与处置。

2.向境外投资者转让股权是金融资产管理公司股权退出的两种方式之一。资产管理公司拥有的企业股权包括：资产管理公司对企业实施债转股后取得的股权，资产管理公司对欠债企业进行重组后拥有的股权，资产管理公司以其他方式拥有的股权。

3.金融资产管理公司可对其拥有的非上市公司的股权进行重组后向境外投资者转让，也可以直接向境外投资者转让其拥有的非上市公司的股权。

（九）金融资产管理公司的优惠政策

1.金融资产管理公司可以将收购国有银行不良贷款取得的债权转为对借款企业的股权。

2.金融资产管理公司持有的股权，不受本公司净资产额或者注册资本的比例限制。

3.金融资产管理公司免交在收购国有银行不良贷款和承接、处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的业务活动中的税收，免交工商登记注册费等行政性收费。

4.金融资产管理公司向其他有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司和控股公司外，所累计投资额不得超过本公司净资产的50%。

5.最高人民法院发文规定，金融资产管理公司减半交纳为处置国有银行不良资产提起诉讼的案件受理费、申请执行费和申请保全费。

6.原国家计委计价格［2001］391号文件要求评估、审计、公证、律师等中介机构对于金融资产管理公司收购和处置不良资产过程中涉及的中介服务，应给予适当优惠。