金融调控与监管法概述

第一节　金融调控与监管法概述

一、宏观调控法与金融调控法

（一）宏观调控与宏观经济政策

1.宏观调控。即宏观经济调控，在我国无论是在理论上还是在实践上，它都是一个新的概念^[1]。宏观调控是指国家为实现宏观经济的总量平衡和经济结构的优化，保证经济持续、稳定、健康发展，而对国民经济总体活动进行的调节和控制^[2]。宏观调控有广义、狭义之分，狭义上的宏观调控仅指货币收支总量、财政收支总量和外汇收支总量的调节和控制；而广义上的宏观调控，还要包括政府为弥补市场缺陷而采取的其他有关方面的宏观措施。

宏观调控作为国家干预经济最主要的形式，其基本目标就是经济总量的平衡和经济结构的优化。而作为最重要的宏观调控手段，金融调控是指中央银行依照法律，通过制定和实施货币政策等手段，以调节金融活动为媒介，实现资金供需平衡，最终作用于宏观经济整体的活动。金融调控对国民经济走向可以起到“牵一发而动全身”的功效。

2.宏观经济政策。宏观调控，一般是通过宏观经济政策来实现的。所谓宏观经济政策，是指国家在一定时期内按照宏观调控目标的要求而制定的组织、调节、控制经济活动的行为规范和准则，是国家宏观调控经济运行，保障市场经济健康发展的重要工具。一般而言，宏观经济政策主要包括财政政策、货币政策、产业政策、收入分配政策等。

货币政策主要由中央银行代表国家制定和实施，它对经济运行的干预主要集中在总量和结构两个方面。在总量调节上，通过提高利率、控制货币发行量等措施，形成较紧的货币政策，有助于增加储蓄，降低社会投资和消费需求；相反，降低利率、增加货币发行量和市场上的货币流通量等措施，形成较宽松的货币政策，有助于增加社会需求总量。在产业间、地区间实行差别利率等倾斜信贷政策，同样是调节经济结构的有力措施^[3]。

（二）宏观调控法

1.宏观调控法的概念。宏观调控法是指调整国家对国民经济进行宏观调控过程中所产生的各种社会经济关系的法律规范的总称，一般包括计划法律制度、产业法律制度、财政税收、法律制度、货币调节法律制度和价格法律制度等。目前，我国并没有制定一部统一的宏观调控法，它包括许多调整宏观经济调控关系的法律、法规和规范性文件，如《预算法》、《中国人民银行法》、《税收征收管理法》、《对外贸易法》、《价格法》等。

2.宏观调控法的体系。根据宏观调控法的调整对象和调整方法，我国宏观调控法的部门法体系，应该包括国民经济和社会发展计划法、财政税收法、金融调控法、投资法、产业调节法、国有资产管理法、价格法、审计法、国际收支平衡法、就业法等内容。

（三）金融调控法

1.金融调控的概念。金融调控是指中央银行依照法律，通过制定和实施货币政策等手段，以调节金融活动为媒介，实现资金供需平衡，最终作用于宏观经济整体的活动。金融是现代经济的核心，金融调控对国民经济走向可以起到“牵一发而动全身”的功效，因而是最重要的宏观调控手段。金融调控具有如下特征^[4]：

（1）调控主体单一。为保证金融调控的权威性，各国一般规定只有中央银行才是金融调控的主体。在我国，中国人民银行依法行使金融调控权，其他任何机构和组织均不得成为金融调控的主体。

（2）调控手段以货币政策为核心。货币政策是指中央银行为实现既定的宏观经济目标，调节和控制货币供应量的方针、措施、规则的总称。货币政策通过调整货币供应或信用的总量及结构，影响货币支付能力，进而影响社会总需求，促进供求总量平衡。货币政策是具有长期、间接特点的宏观经济政策。

（3）调控方式多样。宏观经济调控可以采用经济方式、法律方式、行政方式，金融调控也是如此。经济方式是指通过市场行为改变金融市场经济要素的供求，从而影响相关资源的配置；法律方式是指制定和实施有关金融调控的各种法律、法规等规范性文件，以规范市场主体的行为；行政方式是指国家运用行政权力，通过发布命令、指示等形式，作用于行政相对人，直接干预经济，实现调控目的。一般认为，在市场经济条件下，以经济方式和法律方式为主要手段，配合必要的行政管理手段。

（4）调控依法进行。中央银行必须在法定的权限内，严格按照法定程序，制定和实施调控方案，以保证权力不被滥用，维护市场自由的前提。中央银行在通过市场活动调控时，如公开市场操作，也应该严格依法行事。

金融调控不同于金融监管。金融监管是国家金融监管机构对金融机构及其业务活动进行的限制和约束。金融调控和金融监管虽同为金融的组成部分，也都体现了国家对经济的干预，但两者分属于宏观调控领域和经济监管范畴，前者重在实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，后者追求经济安全、控制金融风险和抵御金融危机。具体说来，在主体方面，金融调控的主体是单一的，而金融监管的主体是多元的；在方法上，金融调控采取综合多样的方法，有直接的方法如信贷计划、利率限额等，也有间接的方法如道义劝告、窗口指导等，而金融监管的方法比较单一，即限制和约束。

2.金融调控法的概念。金融调控法是宏观调控法的重要组成部分，它是调整国家为实现经济目标而干预金融市场，对金融活动进行调控过程中所产生的社会关系的法律规范的总称。金融调控法以金融调控关系为调整对象，具有较强的程序法和组织法的特点。金融调控法确定金融调控的机构及其职责，明确金融调控的目标和手段，规定金融调控的原则和工具，它涉及与金融调控紧密相关的各个金融领域。金融调控法与金融监管法、金融业务法一起，共同构成金融法的体系。

3.金融调控法的体系。我国建立社会主义市场经济以来，不断完善宏观调控，加强金融调控，取得了丰富的经验和可喜的成绩。与此同时，重视金融调控法制建设，已经初步形成了以《中国人民银行法》为核心的我国金融调控法律体系，主要包括《中国人民银行法》（1995年3月18日制定，2003年12月27日修正）、《中国人民银行货币政策委员会条例》（1997年4月15日公布）、《外汇管理条例》（1997年1月14日修正）、《金银管理条例》（1983年6月15日公布）、《现金管理暂行条例》（1988年9月8日公布）、《国家金库条例》、《国家货币出入境管理办法》、《中国人民银行货币发行管理制度（试行）》、《中国人民银行再贴现办法》、《中国人民银行利率管理暂行条例》、《中国人民银行对金融机构贷款管理暂行条例》、《金融机构缴存外币存款准备金暂行规定》、《中国人民银行融资券管理暂行办法》、《中国人民银行货币供应量统计和公布暂行办法》等。

二、经济监管法与金融监管法

（一）经济监管与金融监管

监管（Regulation）是国家干预经济的手段之一，其原意是指有系统地进行管理和节制，并含有规则、法律和命令的基本含义。现代市场经济条件下，所谓监管，是指“代表社会利益的国家、政府或其授权机构，通过设定一定的行为标准、规则或准则，对有关机构或参与者活动的合规性，进行持续的和专门的监督，以限制参与者的行为不损害其他参与者的利益，或不产生有违公平公正的分配原则的后果，并对不合规行为及其后果实施监察和处理。”^[5]

在现实经济中，由于自然垄断、经济活动的外部性和信息不对称的存在，市场机制不可能达到经济资源最优配置的理想状态，这时，作为社会公共利益代表的政府就要用“看得见的手”来弥补“看不见的手”的缺陷，对经济活动和市场进行干预和监管。经济监管的目标是防范经济风险，保障经济安全。经济监管的主体是有关实施监管行为的机关、机构、团体，其中以政府机关为主。经济监管的对象是经济活动的参与者及其市场行为。经济监管的方法是对经济运行全过程的制约，包括经济活动发生前的事先制约如市场准入，经济活动发生时的同步制约如实时跟踪监督，经济活动发生后的事后制约如定期或不定期检查、统计资料分析、违法行为处罚等。

金融监管属于经济监管的重要组成部分，它是指金融监管主体依法运用行政权力对金融机构和金融活动实施规制和约束，促使其稳健运行的一系列行为的总称。金融监管作为政府对金融市场中金融机构及其行为的监督、管理和约束、规范，是随着社会经济的发展和金融市场及金融机构的变化，而不断地进行主动或被动的调整、修正与发展、演变。为更好地提高金融机构运行和金融资源配置的效率，保证金融市场的稳定，并促进经济稳定持续发展，就需要金融监管进行不断创新和变革。而自从这种监管的机构和制度产生以来，已经历了由开始全面的监管（Regulation）到放松监管（Deregulation），再到重新监管（Re-regulation）的演变过程。从最初金融业完全自由放任的状态，到政府实行全面严格的金融监管，又由于经济和金融业发展的内在要求，形成放松金融监管和推行金融自由化的趋势。

就一国而言，金融监管的目的主要有两点：一是保证金融体系的稳定，二是保护存款人和投资者的利益。金融监管包括三大类型：其一，系统性监管。关注整个金融体系的健康，防止因个别金融机构陷入危机或倒闭而冲击整个经济金融体系。其二，审慎监管。关注个别金融机构的健康程度，分析和监控金融机构的资产负债表、资本充足率、信贷风险、市场风险、营运风险和其他审慎性指标。其三，业务发展方式监管。关注金融机构如何开展业务，保护消费者利益，强调制定正确的规则和指南，注重规范业务实践。第一种可谓宏观性监管，第二种可谓微观性监管，而第三种可归入中观性监管。这三个方面，已经成为各国经济管理的重要内容^[6]。

（二）经济监管法

经济监管法是经济法的重要组成部分，它是指调整监管主体对市场主体及其行为进行监督管理所产生的社会关系的法律规范的总称。由于经济监管的核心是监管市场，所以经济监管法也可以称为市场监管法^[7]。经济监管法不仅是经济监管机构履行监管职能、实施监管行为的法律依据，而且也是经济活动主体规范经营行为的法律准则。

在内容上，经济监管法不仅涉及行政机关的监督管理职能，而且还涉及交易所、社会团体等自律组织的自我管理职能，甚至经营主体、投资者、中介机构的内部控制等，这就大大超出了行政权力的范围。在法律渊源上，经济监管法既包括专门规定监管内容的法律、法规，也包括与商法内容结合在一起的监管规范，如《保险法》中的监管部分。当然，政府部门规章和规范性文件，也是经济监管法的重要渊源。

（三）金融监管法

1.金融监管法的概念。金融监管法是金融法的重要组成部分，它是指调整国家金融监管机构对金融机构及其金融活动进行监督管理所产生的社会关系的法律规范的总称。其内容包括金融监管体制、对金融机构的监管、对投资人和融资人的监管、对金融市场活动和金融产品的监管，以及金融监管的国际合作等^[8]。金融监管法不仅规范、约束、指引和保障各种金融机构的行为，而且为金融监管部门提供了监管的标准、权威、手段和合法性前提^[9]。

2.金融监管体制。金融监管体制是指为特定的经济目标而对金融机构的从业行为和社会金融活动施加影响的一套组织结构和运行机制的总和。其要素是监管的主体和受体，核心是监管主体的机构设置、职责权限的法律定位，以及为实现金融监管目标而采用的各种方式、方法^[10]。

我国的金融监管体制经历了一个沿革历程。从1948年12月1日中国人民银行成立，到1953年前，我国金融体系基本上是以中国人民银行为核心和骨干，但仍保留几家专业银行和其他金融机构的格局。从1953年到1970年代末，我国仿效前苏联长期实行“大一统”的金融体制。中国人民银行实际成为我国唯一的一家银行，集金融行政管理与经营银行业务于一身。改革开放后，随着中国农业银行、中国银行等机构的建立，中国人民银行开始从国家银行向中央银行过渡。1983年9月，国务院颁布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，规定中国人民银行从1984年1月1日起，专司中央银行职能，不再对企业和个人办理金融业务。同时，中国人民银行履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管职能。

1992年之后，中国金融机构不断增多，证券市场迅速扩张、信托机构在起伏中发展，银行业、保险业间竞争加剧，尤其是出现了局部宏观金融失控和金融秩序混乱的状况，金融监管的重要性逐渐凸现出来，金融监管体制逐步进入了一个由混业监管向分业监管过渡的新阶段^[11]。1992年10月，国务院决定成立国务院证券监管机构（中国证监会），将证券业的监管职能从人民银行分离出来。1993年底，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，初步建立了金融调控体系、金融组织体系和金融市场体系^[12]。

1995年3月，《中国人民银行法》颁布实行，首次以国家立法形式确立了中国人民银行制定和实施货币政策，对金融业进行监督管理的中央银行的法律地位。从1998年开始，面对亚洲金融危机的严重局势和中国经济金融实际情况，我国决定对金融体制进行重大改革，主要标志是建立跨省区的中国人民银行分行，实施中国人民银行与中国证监会、中国保监会的分业监管。1998年11月，中国保监会成立；2003年3月，国务院决定设立中国银行业监督管理委员会。至此，我国建立了中国银监会、证监会和保监会分工明确的金融分业监管体制。目前，我国的金融监管机构及其各自职责如下：

（1）中国人民银行。作为我国的中央银行，中国人民银行依法制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定，是我国唯一的履行宏观经济调控职能的金融机构，并承担与履行其调控、服务职能相关联的部分必要的监管职能。

（2）中国银监会。即中国银行业监督管理委员会，依法统一监管全国银行业金融机构及其业务活动，和信托投资公司、金融资产管理公司、财务公司、金融租赁公司等其他金融机构及其业务活动，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展。

（3）中国证监会。即中国证券监督管理委员会，依法统一监管全国证券期货市场。

（4）中国保监会。即中国保险监督管理委员会，依法统一监管全国保险市场。

3.我国的金融监管法律体系。金融监管法律体系是指由效力层次不同的金融监管法律、法规、规章等规范性文件构成的有机整体。金融法律是全国人大及其常委会依法制定的调整基本金融关系的法律，数量较少，属于金融法中的基本法，构成金融监管法律体系的基干部分；金融监管行政法规是国务院依法制定的调整金融关系的规范性法律文件，数量较多，构成金融监管的重要法律依据；金融监管部门规章是由各金融监管机构在各自职权范围内依法制定的规范性法律文件，数量最多，变动频繁，技术性高、操作性强，是金融监管活动的具体依据；行业自律性规范是由银行业公会、证券业协会、保险业协会、信托业协会，以及证券交易所、期货交易所等依法制定的，对其会员具有约束力的自律性规范。

目前，我国的金融监管法律主要有我国《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等。本章主要探讨作为金融调控法的中央银行法律制度和作为金融监管法核心部分的银行业监管法律制度。而我国证券业和保险业的监管法律制度，则分别在本书第八章证券法和第十二章保险法中阐述。