行政监察的领导体制

二、行政监察的领导体制

（一）双重领导体制

行政监察双重领导体制，是指监察机关对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主的制度。《行政监察法》所确定这种领导体制同原《行政监察条例》相比较，主要有两点变化：一是将监察业务受上级监察机关领导，改变为监察业务上以上级监察机关领导为主，以减少其他行政部门对行政监察工作的干涉。二是保留了监察机关对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，但删除了监察机关受本级政府主要负责人领导的规定。《行政监察条例》中曾规定，监察部在国务院总理领导下，主管全国的行政监察工作。县以上地方各级人民政府的监察机关分别在省长、自治区主席、州长、县长、区长和上一级监察机关的领导下，主管本行政区的行政监察工作。《行政监察法》将“在国务院总理领导下”和“分别在省长、自治区主席、州长、县长、区长和上一级监察机关的领导下”删去，这与我国行政监察双重管理体制内涵的变化相适应，强调在监察业务上应以上级监察机关的领导为主。上述变化对于各级监察机关切实负责本行政区域内的行政监察工作，增强全国行政监察工作的统一性，保证监察机关的法律地位和监督权威，保障监察机关依法独立行使监察权具有一定意义。

监察机关对本级政府负责并报告工作，是指监察机关作为行使监察职能的政府工作部门，必须接受本级政府的领导。具体表现在：国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报国务院同意。县级以上地方各级政府在征得上一级监察机关同意后，有权决定本级行政监察机关正职、副职领导人员的任免；监察机关根据工作需要，向本级政府所属部门派出监察机构或者监察人员，须经本级政府同意；监察机关进行检查时，须向本级政府提出检查情况报告；重要检查事项的立项、重要复杂案件的立案或撤销，应当报本级政府备案；监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报本级政府同意。

监察机关对上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主，是指为保证行政监察权的正确、统一和有效行使，县级以上地方各级监察机关在上一级监察机关的领导下，负责本行政区域内的监察工作。具体表现在：县级以上地方各级政府在任免本级行政监察机关的正职、副职领导人员，在提请决定前，必须征得上一级监察机关同意；监察机关进行检查时，须向上一级监察机关提出检查情况报告；重要检查事项的立项、重要复杂案件的立案或者撤销，应当报上一级监察机关备案；监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报上一级监察机关同意。上级监察机关可以办理下级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项；监察机关之间对管辖范围有争议的，由其共同的上级监察机关确定⁽⁴⁾。

实践表明，双重领导体制是制约监察机关有效发挥监督职能的一个重要因素。在双重领导体制下，上级监察机关缺乏应有的资源（包括人、财、物）配置权，无法对下级监察机关实施充分切实的领导。监察机关设在各级政府系统内部，其相对于行政系统缺乏应有的独立性，容易受到有关职能部门的牵制和干扰。而且，在双重领导体制下，同级政府的主要领导可以直接或间接地干预监察机关的监督工作，当个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、地方利益与国家利益发生冲突时，少数地方政府领导往往从本位利益出发，干扰监察机关的正常工作和判断。针对监察机关实行双重领导体制所产生的弊端，有学者提出，应将现行的监察机关双重领导体制整体转换，恢复曾经运作过的垂直领导体制，以保障监察工作的独立性。

（二）合署办公体制

1992年底，中共中央和国务院决定党的纪律检查机关和行政监察机关合署办公，以此作为加强党风廉政建设和推进纪检监察工作的一项重大举措。从理想效果看，一方面，合署办公后行政监察机关的性质、地位、职能以及监察对象等都没有改变，仍然在国家监督行政体系中发挥不可替代的作用。另一方面，合署办公至少在三方面加强了纪检监察工作：一是合署后同一个机构可以履行党的纪律检查和行政监察两种监督职能，有助于加强党对纪检监察工作和党风廉政建设工作的统一领导；二是有助于党委和政府及时交流有关信息，协调关系，优势互补；三是有利于统一部署，避免监督工作上的交叉重复，弥补监督中的漏洞和空白区。合署办公使原有的两个机构、两套班子、两种职能形成一种有机的整体，达成一股监督行政、反腐倡廉的合力，使纪检监察机关的整体监督效能有所提高⁽⁵⁾。但从实际效果看，在取得某些优势的同时，合署办公在一定程度上进一步限制了行政监察权的行使，监察机关缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。