行政复议制度的发展

五、行政复议制度的发展

（一）行政复议制度的产生与发展

我国行政复议制度的建立经历了以下几个阶段：

1.行政复议的初步发展阶段（20世纪50年代）。建国初期行政复议制度便已经产生。1950年11月由政务院批准、财政部发布的《财政部设立财政检查机构办法》第6条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”这可以说是我国行政复议制度的雏形。同年12月政务院公布施行的《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》中，第一次在法规中使用了“复议”一词。其后行政复议的范围不断扩大，行政复议制度从税务领域扩大到海关领域，并具一定的规范性。50年代中后期我国又出台了一系列规定行政复议内容的法律、法规，如1957年全国人大批准通过的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖罚暂行条例》（2006年1月1日起废止）和《中华人民共和国治安管理处罚条例》（2006年3月1日起废止）。20世纪50年代我国行政复议制度的特点是：复议决定为终局决定，当事人不得对复议决定提起行政诉讼。

2.行政复议制度受到破坏阶段（20世纪60年代至70年代后期）。由于受到“左”倾冒进和法律虚无主义的影响，加上文化大革命的浩劫，行政复议制度遭到严重破坏。在20年间未经清理的法规中仅一例涉及行政复议，即交通部1971年发布的《海损事故调查和处理规则（试行）》中的第14条。

3.行政复议制度恢复和进一步发展阶段（20世纪80年代至今）。党的十一届三中全会以来，行政复议制度得到迅速发展。1990年12月24日，国务院发布了《行政复议条例》，标志着我国行政复议进入了一个新的历史发展阶段。《行政复议法》于1999年4月29日经九届全国人大常委会审议通过，于同年10月1日起施行，它系统地总结了1991年1月1日起施行的《行政复议条例》的实践经验，进一步完善了行政复议制度，成为行政机关内部自我纠正错误的一种重要的监督制度⁽²⁾。

（二）行政复议现存问题及发展方向

实践表明，我国行政复议制度虽已建立起来，但是行政复议的有效监督作用还未得以发挥。一方面随着我国市场经济体制的建立和行政体制改革，行政争议大量增加；另一方面，行政复议受案率却不高，复议案件涉及范围狭窄。行政复议面临很多难题，主要表现在以下几个方面：

1.行政纠纷发生后，申请人“投诉无门”的现象时有发生。我国是个缺乏民主传统的国家，几千年的封建专制统治的影响使不少公民“怕官”，“息事宁人”的思想也颇为严重。不少公民权利意识淡薄，人治思想依然较深，对行政复议有所顾虑，认为“官官相护”，复议不会有什么好结果。加上我国行政法知识的宣传和普及还很不够，人民群众对行政复议还很不了解。更何况申请行政复议还会耗费一定的人力、物力、财力，因此人们往往对行政机关的侵权行为持能忍则忍的态度。对于企业来说，由于大多数企业都还处在经济体制改革的转轨过程中，现代企业制度还未建立起来。企业一时难以摆脱行政管理的隶属关系，一些企业领导人的任免权还属行政机关管理，因此行政对企业的侵权行为往往都是通过行政手段解决，行政复议便很难进行。

2.行政复议机关与被申请人之间存在着行政隶属关系，如果监督不力也不利于行政争议的公平合理解决。由于地方利益、部门利益的驱使，使得复议机关很难作出公平合理的裁决。有的行政复议案件中的具体行政行为是根据上级行政机关的工作精神作出的，由此产生的争议再由上级行政机关审理，其结果是不言而喻。

同时，由于我国行政机关实行“双重领导”的制度，政府职能部门既受本级人民政府的管辖，又受上级职能部门的领导或指导，其职能部门之间由于某些原因而相互推诿，使复议案件久拖不决。

3.行政复议组织机构不健全。一些行政复议机关缺乏健全的复议机构。这些机构没有独立经费，人员配备不齐，因此难以胜任行政复议工作。此外，有些行政机关将复议工作混同于一般行政公务。因此，复议活动受到行政内部各种关系的影响和干扰。

加大行政法制的宣传力度，增强行政人员的法制意识，提高公民、法人和其他组织的权利意识水平，是实施我国行政复议制度的可靠保证。同时也应健全行政复议机构，培养一支稳定高素质的复议人员队伍；建立全国统一的指导机构，明确职责权限，对复议人员的资格和编制、办案经费等事项予以明确规定并加强管理。