行政程序法及其重要意义

二、行政程序法及其重要意义

（一）行政程序法的概念

行政程序法，是指调整行政主体行政行为的程序的法律规范和原则的总和，它的调整对象是作为行政程序四要素的行政行为的步骤、方式、次序、时限。

（二）外国行政程序法的发展

行政程序的产生同政府行政活动的产生紧密相连，自古有之，但具有民主、科学特色的现代行政程序却是在19世纪末期才出现的。此前，行政程序大多为政府的自由裁量，远非法定意义的程序。世界上最早从法学意义探讨行政程序问题的国家是奥地利，它在1867年就于国家基本法中确立了行政诉讼制度，于1875年通过行政法院法，设置行政法院。尽管在当时的奥国，行政程序仅存在于上下级官署的职务命令中，范围狭窄，观念陈旧，未能满足当时实践的需要，而且，行政程序也不等同于行政诉讼程序，但现代西方行政程序的发展同行政诉讼制度的发展有十分密切的关系，行政诉讼的发展为行政程序的进一步发展奠定了基础。西班牙于1889年颁布了世界上第一部《行政程序法》。20世纪以来，行政程序法在美国得到了长足的发展，1946年美国颁布了《联邦行政程序法》，此后，又陆续颁布了《情报自由法》、《私生活秘密法》、《阳光下的政府法》等，进一步完善了行政程序制度。继美国《联邦行政程序法》发布之后，奥地利、西班牙、德国、波兰、意大利、日本、法国等也先后制定或修订或草拟了《行政程序法》。可以说，行政程序法的法典化，是行政程序法兴起和发展的最突出也是最主要的标志，国外行政程序法法典化已呈现为一种趋势。然而，在传统法学理论的观念和体系中，程序法的概念根本不被重视。即使在重程序的英美诸国，也较少从国家法制的高度予以重视。传统上人们较习惯于仅将与几大部门法相适应的刑事诉讼法，民事诉讼法和行政诉讼法等有关司法程序法理解为程序法，而不重视行政程序法。然而，现代法治原则要求，行政机关的行政行为无论在实体上还是在程序上都应受法律制约，都应法制化。因此，调整与规定行政行为的程序性法制规则，也成为程序法律体系的重要组成部分，与司法程序具有同样重要的法律效力和地位。

（三）行政程序法的重要意义

1.行政程序法的法律意义。在我国，规范和控制行政程序的法律意义主要有以下四点：（1）行政程序合法、适当是构成行政行为有效的要件之一。行政主体实施行政行为必须符合程序规则，否则不发生法律效力。这包括了两种情况：一是就行政主体履行法定行政程序而言，自是不容“违犯”；二是就行政主体履行自由行政程序而言，它也必须在法律、规范授予自由裁量权的范围内公正合理地选择适当的行政程序，否则该行政行为就违反了适当原则。（2）行政程序违法或不当，构成行政相对人申请复议或提起诉讼的正当理由。在行政相对人同行政主体发生行政争议时，若行政行为在程序方面有不合法或不适当之处，行政相对人可以以此为由申请复议或提起诉讼。（3）行政程序违法或不当可以构成国家权力机关或上级行政机关撤销或部分撤销该行政行为的法律依据。根据宪法的规定，县级以上人大及其常委会有权撤销同级行政机关不适当的决定和命令；各级行政机关也有权撤销下级行政机关和所属工作部门不适当的决定和命令。这里所称的不适当也包括行政程序的违法或不当。（4）行政程序违法或不当也是构成司法审查的内容之一。依据《行政诉讼法》的有关规定，人民法院审理行政案件时，有权依法审查行政行为内容上和程序上的合法性；对于内容或程序违法的行政行为有权撤销。

2.行政程序法的社会政治意义。首先，规范和控制行政程序，有利于增强公民、法人和其他组织对行政机关的了解和信任，推进公民和社会各界的行政参与。现代社会的发展已经步入一个行政化的社会，国家行政管理已渗透到社会的各个领域和公民生活的各个方面；行政程序也呈现出复杂多变、门类繁多的特性，这使公民很难全面、充分地了解行政程序。而现代民主政治的发展，莫不要求人民大众在“主权在民”理念指导下，或是通过代议的权力机关或是通过自身的政治参与，加强对政府行政的监督。于是，规范和控制行政程序就成了重要选择。因为，强化监督须以知悉政府行政的过程为前提，而行政程序的规范发展，既利于人民对制度化行政过程的把握，也便于人民大众参与到政府行政中来，并采取措施对政府行政进行监督。

其次，规范和控制行政程序，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会稳定。众所周知，公民、法人和其他组织相对于行政主体而言，总是处于弱势。因此，一方面，若没有规范化和法定化的行政程序，公民享有的实体法上的权利将难以得到保障和实现。另一方面，如果没有行政程序法的统一规定，势必造成各类具体行政程序缺乏协调、冲突不断，不仅使公务人员难以掌握，也容易使不法之徒以权谋私、恣意行政，侵犯相对人的合法权益和危害社会公共利益。公民、法人和其他组织会因其合法权益受损而直接导致其内心的不满，从而引发各种矛盾与冲突，不利于社会的稳定和发展。

再次，规范和控制行政程序，有利于提高行政效率、优化行政行为的科学性、增强政府的权威。政府行政自然要追求公共管理的高效。要达到经济、高效的目标，就必须在行政程序方面省却繁琐的手续，统一行动的标准。否则，在行政运作的具体步骤、实施方式、行为次序和时限方面的积极或消极冲突必然会导致行政行为的低效与冲突，对政府权威的塑造和构建产生不利影响。因此，要提高行政效率必须制定和实施行政程序法。