侵害财产权的行政赔偿范围

三、侵害财产权的行政赔偿范围

财产权是指公民、法人和其他组织对财产的占有、使用、收益和处分的权利。财产权也是公民的一项基本权利。它是人们得以生存和发展的基本条件，受国家宪法和法律的保护。根据《国家赔偿法》第4条的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利，国家应当依法承担赔偿责任:

(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的

行政处罚是指国家行政机关对违反行政法律规范但尚未构成犯罪的公民、法人和其他组织予以制裁的行政行为。它是国家法律制裁体系中的一个重要组成部分，是国家进行社会控制的强制性保障手段之一。通过行政处罚来剥夺或者限制违法行为人的一定权利或利益，使其人身权或财产权受到一定的损失，从而达到预防和制止违法行为的目的。

按照不同的标准，可以对行政处罚作不同的分类。按照行政处罚的内容不同，可以分为剥夺权利的行政处罚和科处义务的行政处罚;按照行政处罚的适用对象不同，可以分为人身自由罚、财产罚、行为罚和声誉罚。在行政处罚中，与财产权有关的是财产罚和行为罚。

1.财产罚造成损害的赔偿。财产罚是指国家行政机关或法律、法规授权的组织依法强制违反行政法律规范的相对人向国家交纳一定数额的金钱或实物，从而剥夺其财产权的一种制裁方式。它是行政机关运用得最广泛的一种行政处罚，主要有罚款、没收违法所得和没收非法财物等。其特点是对违法行为人处以经济上的制裁，迫使其履行金钱或实物给付义务，教育其今后不再违法。财产罚既能达到惩戒违法行为人的目的，又不影响行为人的人身自由，是制裁行政违法行为人的较好方式。但是，如果行政机关及其工作人员违法实施的财产罚，会对公民、法人和其他组织的财产权造成损害，受害人有权请求行政赔偿。

(1)违法实施罚款。罚款是指国家行政机关依法强制违反行政法律规范的公民、法人和其他组织在一定期限内交纳一定数额金钱的制裁方式。罚款是目前行政机关运用得最广泛的一种处罚手段，是通过责令违法行为人承担额外金钱负担的方法来达到惩戒与教育违法行为人的目的。

在实践中，违法罚款主要有以下情形:①罚款的主体违法。根据我国有关法律规定，只有享有罚款权的行政机关才能在法定职权范围内实施罚款，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施罚款。如果依法不享有罚款权的行政机关实施罚款，或者有的行政机关为了创收，在没有法律、法规依据的情况下自己制定罚款的“规定”、“办法”，随意罚款，即属于罚款主体违法。②罚款的数额违法。享有罚款权的行政机关必须在法定的罚款数额范围内行使罚款权，而不得超过法定的数额。法律、法规没有规定数额的，应当根据违法情节适度确定。如果执法人员不考虑法律规定和违法情节，越权罚款或者随意提高与降低罚款数额，即属违法罚款。③罚款的程序违法。《行政处罚法》对行政处罚的程序作了专门的规定，行政机关违反法律规定的程序实施罚款，也构成违法罚款。④重复罚款。这是指同一行政机关对相对人的同一违法行为给予两次或两次以上的罚款处罚;或者不同职能、不同地域的行政机关之间互不承认对方作出的罚款决定，对相对人的同一违法行为，一个行政机关实施罚款后，另一个行政机关接着罚款。根据《国家赔偿法》的规定，行政机关违法实施罚款，给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有权请求行政赔偿。

(2)违法没收财物。没收财物，是指行政机关对实施生产、保管、加工、运输、销售违禁物品或实施其他违法行为的组织或个人采取的，没收其违禁物品、违法行为工具以及没收非法所得的一种制裁方式。行政机关作出没收财物的处罚决定应当有明确的事实根据和相应的法律依据，并遵循法定的程序，否则便构成违法，造成损害的，受害人有权请求行政赔偿。

2.行为罚造成损害的赔偿。行为罚又称能力罚，是指行政机关依法对违法行为人的行为能力加以限制或剥夺的一种制裁方式。能力罚主要是限制或剥夺公民、法人和其他组织获得财产权益的能力或手段。从根本上说，能力罚涉及的也是财产问题，因此可以纳入财产权损害赔偿范围。根据《国家赔偿法》的规定，纳入国家行政赔偿范围的能力罚有两项:

(1)违法吊销许可证和执照。许可证和执照是国家行政机关依行政相对人的申请，经审查后依法颁发的允许相对人从事某种活动，获得某种资格的法律凭证。许可证和执照的种类很多，有保障公共安全的许可证，如持枪许可证;有保障国民健康的许可证，如食品卫生许可证、药品生产许可证;有维护善良风俗的许可证，如制作录音、录像制品的许可证;有保护自然资源和生态环境的许可证，如林木采伐许可证、采矿许可证、捕捞许可证等;有保障国民经济健康发展的许可证，如工业产品生产许可证、烟草专卖许可证等;此外，还有城市管理、进出口贸易管理方面的许可证，等等。

吊销许可证和执照，是行政机关对持有某种许可证或者执照，但其活动违反该许可的内容和范围，不宜继续从事许可事项活动的公民、法人和其他组织实施的制裁。许可证和执照是行政机关准许公民、法人和其他组织从事某种活动或者获得某种资格的法律凭证，吊销许可证或者执照就意味着剥夺公民、法人和其他组织从事某项活动的权利，被处罚人将因此无法继续从事某一行业活动而蒙受经济上的损失。因此，行政机关作出吊销许可证和执照的行政处罚应当严格遵守法律规定的条件和程序。凡行政机关违法吊销许可证和执照而给相对人的合法权益造成实际损害的，受害人有权请求行政赔偿。

(2)违法责令停产停业。责令停产停业是指生产经营者违反了国家行政法律规范，行政机关责令违法行为人停止生产经营活动，从而达到限制或剥夺其生产经营能力的一种处罚。责令停产停业是一种附期限或者条件的行政处罚。附期限，是指行政机关命令受处罚的生产经营者在一定期限内治理、整顿，达到复产复业条件或标准，可以在期限届满以后复产复业。附条件，是指只命令停产停业，而不明示期限，由行政机关视其治理、整顿情况，重新作出准予复产复业的决定，或在多次督促仍无效的情况下采取其他措施。责令停产停业这种处罚会对受罚者的经济利益产生很大的影响，行政机关违法责令停产停业而给生产经营者的合法权益造成损害的，国家应承担行政赔偿责任。

(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的

对财产的行政强制措施，是指国家行政机关依法采取查封、扣押、冻结等强制手段，对公民、法人或其他组织的财产加以限制或强制处置的行为。由于对财产采取行政强制措施，直接影响到公民、法人和其他组织的财产权益，因此，国家法律严格规定了实施行政强制措施的条件和程序，行政机关及其工作人员必须依法实施。否则，违法对财产采取强制措施造成损害的，国家要承担行政赔偿责任。行政机关及其工作人员对财产实施行政强制措施的种类主要有:(1)查封。查封是指行政机关对财产所有人的动产或不动产就地封存，贴上封条，未经许可不准起封，不允许财产所有人使用和处分的强制手段。(2)扣押。扣押是指行政机关为了取证或者防止当事人毁损或转移其财产，对财产所有人的动产置于自己的控制之下的一种强制手段。(3)冻结。冻结是指行政机关依职权要银行暂时拒绝存款人动用或者提起其在银行的存款的强制手段。

此外，对财产的强制措施还包括划拨、扣缴、强制拆除、强制销毁、强制抵缴、强制退还、变价出售等。

上述行政强制措施，对国家行政机关来说是非常必要的，是其有效实施行政管理的重要手段。但这些行政强制措施直接限制或剥夺了公民、法人和其他组织的财产的使用和流通，直接影响到他们的财产权益。因此，为了防止行政机关滥用职权，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，法律一般都规定了严格的适用条件和程序。行政机关在实施这些行政强制措施时，必须依法办事。如果违反了法律规定，造成公民、法人和其他组织财产权损害的，受害人有权请求国家赔偿。

根据国家有关法律的规定，对财产实施行政强制措施应符合下列条件:

(1)主体要合法。即对财产实施行政强制措施的，只能是有权实施行政强制措施的国家行政机关或法律法规授权的组织。至于哪些行政机关享有何种行政强制权，须依法律、法规的明确规定而定。

(2)要有明确的法律依据。行政机关对公民、法人和其他组织的财产实施行政强制措施，直接影响到公民一方财产权益，行政机关必须依照法律的规定行事，无法律依据不得实施行政强制措施。

(3)具备事实根据和有实施强制措施的必要。行政机关对公民、法人和其他组织的财产实施行政强制措施时，必须具备相应的事实根据和有实施行政强制措施的必要。所谓必要，即如不实施行政强制措施，违法行为人就有可能毁损或转移其财产，给行政机关正确处理案件带来困难和障碍。

(4)不能超过法定的范围和限度。行政机关对公民、法人和其他组织的财产实施行政强制措施时，必须在法律规定的范围和限度内实施，不能超越法定的范围和限度。

(5)必须遵守法定的程序。行政机关对公民、法人和其他组织的财产实施行政强制措施时，必须遵守法定的方式、步骤、顺序和时限，不能违背法定的程序。

在实践中，行政机关违法对财产采取行政强制措施主要表现在以下几个方面:(1)无权限。不享有法律授予的查封、扣押、冻结权的行政机关实施查封、扣押、冻结，即构成权限上的违法。(2)缺乏必要的手续。行政机关对公民、法人和其他组织的财产实施强制措施时，手续要完备。如查封，要清点登记，加贴封条并应由被执行人在查封凭证上签字。如缺乏必要的手续，即构成手续上的违法。(3)疏于对财产的妥善保管。如对依法扣押的财产，行政机关应当妥善保管，或委托有关单位或个人保管。对于易腐烂变质不宜长期存放的物品，应变卖而保存价款。疏于妥善保管而造成财产的变质、灭失，即构成违法。(4)强制措施的对象错误。如行政机关查封、扣押的财产，不是违法行为人的财产，或虽是违法行为人的财产但不是用于违法活动的财产，即构成强制对象的错误。(5)疏于注意期限。行政机关对公民、法人和其他组织财产的查封、扣押和冻结，应注意期限的限制。如果法律、法规明确规定了期限的，则行政机关必须遵守;如果法律、法规没有明确规定期限的，则实施强制措施的行政机关应根据实际情况确定一个合理的期限，以防止无限拖延而使合法的强制措施转化为违法的强制措施。行政机关采取强制措施时，疏于注意期限，而造成公民、法人和其他组织财产损坏、灭失的，也构成违法。

(三)违法征收、征用财产的

行政征收，是指行政主体根据公共利益的需要，依照法律、法规规定的条件和程序，以强制方式取得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。以是否给予补偿为标准，征收可以分为无偿征收和有偿征收两类。无偿征收，是指征收主体无须向被征收主体给予补偿的征收。目前在我国行政征收体制中，无偿征收主要包括行政征税和行政收费两大类。除行政征税和行政收费外，行政征收是有偿的，行政相对人的财产一经征收，其所有权就转移给国家，成为公有财产的一部分，由国家永久控制和支配。相应地，征收主体必须向被征收主体给予公平的补偿。建立有偿的行政征收制度，既体现了对公民权利的保障功能，也体现了对公共利益与个体利益的协调平衡功能。行政征用，是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性地取得行政相对人财产使用权并给予补偿的一种具体行政行为。行政征收与行政征用的区别主要在于:(1)从法律后果看，行政征收的结果是财产所有权从相对方转归国家;而行政征用的后果则是行政主体暂时取得了被征用方的财产使用权，并不发生财产所有权的转移;(2)从适用条件看，行政征用一般适用于临时性的紧急状态，而行政征收则不一定是在紧急状态下才适用，即使不存在紧急状态，为了公共利益的需要，也可以征收;(3)从能否得到补偿来看，行政征收既包括有偿的，也包括无偿的，而行政征用一般应是有偿的。

我国宪法和法律规定，公民、法人和其他组织的财产权不受非法侵犯。无论是行政征收还是行政征用，都应当有法律、法规的明确授权，应由法定的行政主体按照法定的权限、条件、对象和程序等实施。否则，就构成违法，如果给公民、法人和其他组织的合法权益造成实际损害，就要承担相应的赔偿责任。

实践中，违法征收财产主要表现为:(1)没有法定征收权的行政机关乱征收;(2)没有法律、法规依据，行政机关自行征收;(3)行政机关超越法律、法规规定的范围征收财产，如重复征税;(4)征收的目的与相应法律规定的目的相悖;(5)向义务人之外的第三人征收财产;(6)违反法定的程序征收财产。行政机关违法征收财产给公民、法人和其他组织的合法权益造成实际损害的，要依法予以赔偿。

违法征用财产主要表现为:(1)行政机关不是出于公共利益需要而进行的征用，如为满足某行政机关负责人的个人需要，临时征用他人的宝马轿车。(2)在非应急状态，没有征用财产的法律、法规依据，行政机关自行征用。(3)行政机关超越法律、法规规定的范围征用财产，如某乡政府未经批准征用基本农田。(4)违反法定程序征用财产。行政机关违法征用财产给公民、法人和其他组织的合法权益造成实际损害的，要依法予以赔偿。

(四)造成财产损害的其他违法行为

行政机关及其工作人员行使职权过程中造成相对人财产损害的其他违法行为，是指除上述列举的行为以外的具体行政行为以及与行政机关及其工作人员行使职权有关的，造成公民、法人或者其他组织财产权损害的，违反行政职责的行为。这是概括性的兜底规定。上述三种类型从不同角度列举了行政机关及其工作人员在行使职权过程中，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的情形。但行政机关拥有的职权是多方面的，其实施的行为也是多种多样的。上述列举的三项侵犯行政相对人财产权的违法行为，并不能概括出行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织财产权的全部情形。例如，公民、法人和其他组织申请行政机关保护其财产权的法定职责，行政机关拒绝履行，或者对公民、法人和其他组织要求行政机关保护其财产权的申请不予答复，行政机关的这种不作为行为违法，也会造成公民、法人和其他组织财产权的损害。对此，国家也要承担赔偿责任。有了这项兜底的规定，就可以更全面地保护公民、法人和其他组织的合法权益。