政府信息的概念和标准

第一节　政府信息的概念和标准

一、政府信息的概念

政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息是政府机关所掌握的与其职权行使有关的信息，是政府信息公开法律关系的客体。《英国信息自由法》第3条第(2)款的规定，凡是英国政府机关持有的或者由其他人以英国政府机关名义持有的信息，皆为政府信息。我国《政府信息公开条例》第2条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息原则上应该公开。然而，不应公开的信息一旦公开，也会造成不应有的损害，不仅会损害个人利益，甚至会损害到国家利益乃至危及国家安全。对政府信息公开的范围应该做出一定限制。

许多国家和地区的政府信息公开立法，并没有使用政府信息(Information)的概念，而使用了政府文件(Document)或记录(Record)的概念，以文件或者记录作为政府信息公开的客体，表明只有形成了文件和记录的信息才属于公开的范畴。此处的文件和记录包括了信息和信息的载体，或者说是指有载体的信息，而单独意义上的信息却没有这层含义，口头语言表达的信息也属于信息。各国政府信息公开立法关于政府信息的表述不同，但基本都认可政府信息必须是与政府职权行使有关的信息。

政府信息的范围问题的实质是哪些政府信息应当公开，哪些政府信息应当保密。各国关于政府信息范围的立法，通常采取以公开为原则、以不公开为例外的立法模式。

二、确定政府信息范围的综合标准

“与政府职权行使有关”的综合判断标准如下:

(1)是否为政府所掌握。进入行政机关的信息管理体系加以保存的信息为政府信息。而行政机关本身没有，但是可以通过其信息系统获取的信息不是政府信息，除非政府已经将这些信息下载并保存在自己的信息体系之内。澳大利亚联邦法律改革委员会等机构认为，不能单单因行政机构可以通过计算机网络进入其他机构的计算机系统或通过互联网可以得到特定信息，就认为该信息为政府所掌握。此种情况下，无论政府如何方便地获取这些信息，政府也不对公开这些信息负有义务。这一点说明，在政府信息公开活动中，政府没有应申请人要求而收集信息的义务。这样的规定是十分必要的，比如它可以避免在诉讼过程中，原被告通过政府信息公开而将举证责任转嫁给政府。

(2)是否为最终文件。政府制作的最终文件是指由政府起草或最后定稿的文件，通常有行政机关或其工作人员的签名。行政机关委托制作的文件视为行政机关制作的文件。这一点说明，政府不是对其掌握的全部信息都负有公开义务，一般来说，只有在法律上或职务工作上具有最终意义的信息才构成政府信息公开法上的政府信息。

(3)是否为政府所提供。他人自愿或依法定义务为政府提供的，被政府机关作为资料保存的信息，为政府信息。《瑞典新闻自由法》对这类信息也有严格规定:“公共机关从别处收到”，是指文件已经送达至公共机关，或已为主管的官员所收到。文件密封送达且制定了开启日期的，在开启日到来之前，不得认为文件已为公共机关所收到。^[1]

(4)是否供组织共用。行政机关供组织共用的信息，即在行政机关的组织活动中，基于完成行政任务的必要而被交换、保存和使用的文件，属于政府信息。政府职员掌握的和行政相关的信息，不全是政府信息，而只有供组织使用的信息才是政府信息公开法上的政府信息。因此，职员个人考虑事务的阶段性计划或者打算，即便成文了也不属于政府信息，因不符合组织共用标准。但如果职员个人的计划或者备忘录对组织决定起着重要作用或是正式文件的一个补充，那么该类文件也构成政府信息。

通过以上四种标准，我们可以得到的结论是:政府信息是为政府所现实掌控的信息;这些信息一般要求是最终的文件，而不是在制定过程中的文件;如果政府机关以外的任何个人或者组织为政府提供的信息，在政府机关接收这些信息的时候，这些信息就转化为政府信息;通常，许多政府信息掌握在政府职员手中，而政府职员掌握的信息只有供组织共用的，才是政府信息。一般而言，有两种信息被确定地认为不属于政府信息:第一是非义务主体掌握的信息;第二是义务主体掌握的非为职权之用的信息。如公共机关签订的民事合同的信息;公共机关图书馆所保存的印刷品、音像资料或其他文件以及私人为安全保管、研究或学习的目的而存放在公共档案室中的印刷品、音像资料或其他文件;政府机构仅仅为了加强联系之目的而传送或拟定的信件、电报或其他类似文件;行政机构仅仅为了公开之目的而在由其主办并出版的期刊中传送的或拟定的通知或其他文件。^[2]