行政合理原则和行政合法性原则

第一节　行政法概述

一、行政法的概念和特征

行政是国家行政主体对国家事务和社会事务，即公共事务进行管理的活动。行政并非行政主体的一切活动，仅仅是国家行政主体对国家事务和社会事务进行管理的活动，属于公共行政的范畴。所谓行政法，是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中，与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。其重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。

行政法律规范有以下几个重要特征:

首先，行政法尚没有统一完整的实体行政法典，这是因为行政法涉及的社会领域十分广泛，内容纷繁丰富，行政关系复杂多变，因而难以制定一部全面而又完整的统一法典。行政法散见于层次不同、名目繁多、种类不一、数量可观的各类法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件之中。凡是涉及行政权力的规范性文件，均存在行政法规范。重要的综合性行政法律在我国和国外主要有:行政组织法、国家公务员法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法、行政程序法、行政公开法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等。

其次，行政法涉及领域十分广泛，内容十分丰富。由于现代行政权力的急剧膨胀，其活动领域已不限于外交，如国防、治安、税收等领域，而是扩展到了社会生活的各个方面。因此，这就决定了各个领域所发生的社会关系均需要行政法调整，现代行政法适用的领域更加广泛，内容也更加丰富。

再次，行政法具有很强的变动性。行政法与其他部门法由于社会生活和行政关系复杂多变，因而作为行政关系调节器的行政法律规范也具有较强的变动性，但值得指出的是，这里所谓行政法规范的易变性，仅仅是指它与民法典、刑法典相比变动较多较快，并不是说这种易变性意味着朝令夕改。作为法，行政法规范不同于政策，依然是有相对稳定性等基本特征。

二、行政法的基本原则

行政法的基本原则，又称行政法治原则，是指贯穿行政领域法律关系始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践全过程的原理和准则，是国家行政管理活动中必须遵循的共同准则。它是反映行政法本质和具体制度规则内在联系的共同性规则。

(一)合法行政原则

“合法行政”是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。合法行政原则主要由三层意思构成:第一，行政机关实施行政管理要严格依法进行。换句话说，行政机关实施的管理行为是由法律事先设定好了的，行政机关只能按法律的规定去办事，而不能随意超越法律规定，否则就构成行政违法。第二，合法行政中的“法”，其法律渊源表现为法律、法规和规章。即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规和规章的规定进行。此外，在处理法律、法规和规章的关系时还应当坚持法律优位和法律保留原则，法律优位是指上位阶的法律规范的效力高于下位阶法律规范的效力，各层级的法律规范之间必须保持统一与和谐;法律保留是指凡属于宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律作出规定，只有在法律有明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。第三，行政机关必须遵守“法无明文规定即禁止”。即没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。从这一角度来看，合法行政原则实际上是公民权利本位观、政府义务本位观在行政法上的具体展现。

(二)合理行政原则

合理行政原则，即行政机关作出的行政行为内容要客观、适度、符合理性，合理行政属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁量性行政活动。合理行政原则产生的主要原因是行政自由裁量权的存在与扩大。自由裁量权指行政机关的自行决定权，即对具体行政行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。尽管从机关性质上来说，行政机关应当是执行法律的机关，其行为皆应依法实施，但由于行政事务的复杂性，立法机关不可能通过严密的法律规范完全约束行政行为，故不得不在事实上和法律上承认行政机关的一定程度的行为选择权，即自由裁量权。诚然，为了执行公务的需要，行政裁量权必须存在，但与此同时，由于行政裁量权较少受到法律的约束，因而常常产生滥用的事实或出现行政处罚显失公正的后果。无论行政裁量权的滥用或行政裁量显失公正，都是对行政法治的破坏。因此，我们既应当承认自由裁量权的作用，又应当加强对自由裁量权的控制。合理行政原则包括:第一，公平公正。第二，符合法律目的地考虑相关因素并排除不相关因素的干扰。第三，符合比例。比例原则的基本涵义是指行政主体实施行政行为时应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的合法权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使该不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。“合理行政”原则是对行政机关的执法水平和执法能力的较高要求，真可谓“合法诚可贵，合理价更高”。

(三)程序正当原则

正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现，而这个看得见的方式就是“程序正义”。所谓程序的正义就是对程序施加了道德标准和要求，符合一定的道德标准的程序才能叫做符合程序正义的程序。就行政执法来讲，程序正当原则应当至少包括以下内容:第一，政府信息公开。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。如果政府有关信息不公开，那么，相对人的听证权和参与权就会形同虚设，因为相对人会因不知情而无法有效参与，从而导致法律由少数人垄断，形成法治上的霸权主义。第二，听取意见。即在作出行政决定前，要注意听取公民、法人和其他组织的意见。如果行政机关不注重听取意见，行政决定势必会导致片面和武断，因此行政机关在作出行政决定前要有“兼听则明、偏听则暗”的气度和胸怀。第三，要遵循回避原则。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。这是“任何人都不能当自己案件的法官”在行政执法中的必然要求。第四，要保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。

(四)高效便民原则

在行政管理中，行政行为的过分迟延会严重牺牲公平和正义。这就要求行政机关必须高效便民。高效便民是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。高效便民，是衡量行政机关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。

(五)诚实守信原则

我们知道，市场经济是法治经济。在市场经济条件下，为了保证交易稳定性、安全性，法律要求市场主体要讲求诚信。由于我国行政法治历史较短，长期以来，行政机关是否诚信执法游离于法律规制之外，缺乏法律责任的硬性规定。伴随着中国行政法治化的进程，我国《行政许可法》第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。

(六)权责统一原则

权责统一原则要求行政机关在享有法定职权时，同时要承担相应的法律责任。具体而论，权责统一原则应当包括以下内容:第一，有权必有责。就现行法律制度来讲，我国法律对行政机关确立了国家赔偿责任、依法补偿责任、监督检查责任和其他违法责任制度，对于执法人员来说，主要法律责任有刑事责任、行政责任、国家赔偿追偿责任、执法过错责任，可以说，我国行政法对行政机关及其执法人员的法律责任规定已日趋完善。第二，权责必须对称统一。即有多大的权力，就必须承担多大的责任。否则，如果权力过大责任过小，则虽有责任但不足以约束权力，反之责任过大权力过小，则职业风险太大导致人人都不愿涉足行政管理领域，公共利益将无法得到有效保障。第三，用权受监督。杰斐逊说:“在权力问题上，不要谈论对人的信任，而是要用锁链限制他们，防止他们作出伤害人的事情”。这表明对权力实施监督的重要性。没有监督的权力，即使法律责任设定得尽善尽美，也将导致腐败。第四，违法要追究。违法要追究是保障权力运行规范正确、责任落实到位的最后手段，只有违法行为得到追究，才能确保“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”原则落到实处。