舆论监督在社会主义政治文明中是应有之义

舆论监督——政治文明的重要维度

■张振华

以1994年创办的《焦点访谈》、《新闻纵横》为代表,广播电视的舆论监督不仅成为十一届三中全会以来新闻改革的一大突破,而且成为我国扩大民主的一个标志。

然而,无论是社会对舆论监督的认识、包容度和承受力,还是媒体自身的舆论监督水平,都有待进一步提高和深化。

一、位置与意义

1.舆论监督是社会主义政治文明一个重要和能动的维度

十六大提出要“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”,首次把“政治文明”同“物质文明”、“精神文明”并列为建设社会主义现代文明国家的三大目标。这无疑具有重大历史意义。

社会主义政治文明包括多重含义,比如法制健全、政治开明、依法行政、廉洁高效、社会和谐等等。不仅这一系列目标的实现离不开新闻批评和舆论监督,而且舆论监督和新闻批评本身就是社会主义政治文明和民主政治的一个重要维度。因为一个国家民情、民意的畅通表达离不开充分、健康的舆论监督,而充分、健康的舆论监督则是一个国家政治环境、社会舆论环境的包容性和承受力的直接表现。

正是因为舆论监督是我国社会主义政治文明和民主政治的一个维度,所以,舆论监督工作不能脱离和超越我国政治改革的进程这一总的背景和现实而单兵突进,而应与政治文明建设协调发展、同步共进。因为说到底一个社会的良性发展需要舆论的自发性评价与国家的制度性评价的良性互动。

但是,舆论监督也不应是政治文明建设的副产品。因此,舆论监督不能坐等、坐享政治文明建设的成果,而应成为推动政治文明建设能动、活跃和积极的一环。甚至舆论监督自身的发育和提升以及舆论监督社会生态环境的优化和提升,如对舆论监督的承受力、宽松度等,在很大程度上也要靠舆论监督自身来逐步营造。

总之,舆论监督在社会主义政治文明中是应有之义。一个没有充分、健康舆论监督的社会,称不上一个完全和真正意义上的文明和现代的社会。舆论监督不仅是一个国家政治文明的受益者、受惠者,一种社会标志,还应是一个国家政治文明的参与者、建设者、推动者和奉献者。

2.舆论监督是改进和加强各级党政领导思想作风、工作作风、制约和优化各种权力的一个重要形式

舆论监督的内容虽然包括社会的各种失范和丑恶现象,但它的主要任务是对公共权力的监督、制约、优化和提升。在我国,共产党是执政党,因此,舆论监督的主要对象又是各级党政领导。

从1949年起,中国共产党已经由一个领导人民夺取政权的革命党,转变为一个领导人民建设国家的执政党；从十一届三中全会起,又由一个在封闭条件下建设计划经济的党,转变为一个在开放条件下建设社会主义市场经济的党。加之经济全球化、政治多极化、文化多元化的迅猛发展,无论是上述两个转变还是新的国际环境,都对党的执政能力、执政水平提出了许多严峻挑战。

上个世纪90年代初期,不仅苏联解体、东欧剧变,使一大批共产党沦为下野党,就是在墨西哥等国家,原来一些长期执政的党也出现了同样的遭遇。

历史的教训必须汲取。正如十六届四中全会《中国共产党关于加强党的执政能力建设的决定》所说：“党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。我们必须居安思危,增强忧患意识,深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训,更加自觉地加强执政能力建设。”早在延安时期,毛泽东同志就提出,对于执政党的腐败周期率问题必须高度重视,共产党要跳出腐败周期率,就必须依靠民主。只有让人民利用民主的权利来监督政府,政府才不敢懈怠,才不会人亡政息。

“没有制约的权力必然导致腐败”,“民主是最好的防腐剂”,这已成为政治学的经典论断。

在我国,民主与监督有多种形式,比如各级人大的法律监督,各级政协的民主监督,各级纪检、监察的党政监督,信访部门的群众监督,此外,还有通过媒体批评形成的舆论监督。

舆论监督不仅是法律监督、民主监督、党政监督、群众监督等各种监督的辅助形式和社会表达方式,而且舆论监督本身也具有民主监督、群众监督即公民权利对公共权力监督的意义。因为舆论监督的许多信息、意见和建议正是来自社会和群众。作为具有广泛社会联系和影响的新闻媒体,对各级党政领导进行正当的监督,帮助他们树立正确的权力观、官民观、主仆观、施政观、政绩观,真正践行“三个代表”和“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,从而保证党的肌体的健康及同人民群众的血肉联系,是保证党永远立于不败之地和国家长治久安不可或缺的民主形式。

3.舆论监督是构建“和谐社会”的一种社会协调公共机制

党的十六届四中全会的《决定》提出要“构建社会主义和谐社会”,并把社会和谐同国家富强、民族振兴、人民幸福纳入党的执政能力建设的总体目标,把和谐社会建设放到同经济建设、政治建设、文化建设并列的突出位置,说明党对新形势下构建和谐社会的高度重视,也说明保持社会和谐在当前具有特殊的重要性。因为国际经验表明,一个国家在走出低收入并向中等收入国家迈进的时期,即人均GDP从1000美元到3000美元时期,可能出现两种前途,一是进入“黄金发展期”,二是进入“矛盾凸显期”。对这一时期的矛盾如果处理不当,就可能引发社会动荡,甚至倒退。

任何一个国家和社会都有自己的矛盾和问题,没有问题和矛盾的国家是不存在的。区别只在于你有没有问题意识和提出问题、讨论问题的社会环境。

我国不仅正处在社会转型期,而且人均GDP已经达到1000美元,正在向中等收入国家即全面小康社会迈进,加之经济全球化和文化多元化,我们面临的矛盾之多和挑战之大都是历史性的。因此,在当今时代,中国的社会和媒体比以往任何时候都更需要问题意识。如果没有宽松的舆论环境,不能正视问题,不能及时提出问题和解决问题的方法,就有可能使问题和矛盾积蓄得越来越大,而一旦形成矛盾的总爆发,其后果可能是灾难性的,就像当年苏联和东欧已经发生的悲剧那样。

因此,在当前的社会转型期和建设全面小康的进程中,面对各种矛盾和挑战,各级党政领导应当学会善于运用和发挥新闻媒体的作用,使之既成为各地工作的一个推进器,又成为一个减压阀、制衡器和稳压器；各级各类媒体则应成为一个社会守望者和一部社会雷达,通过新闻报道和舆论监督,提示前进障碍,关注各种矛盾；搭建党群桥梁,推动上下沟通；表达主流意见,平衡舆论生态；形成舆论强势,推动社会进步。从而使舆论监督成为保持社会和谐稳定的一种重要协调形式。

4.舆论监督是现代媒体贯彻“三贴近”原则,实现其社会责任和社会功能的重要形式

新闻媒体要真正贯彻“三贴近”原则,就不能片面理解和践行“以正面宣传为主”的方针而远离问题和矛盾。因为发现问题、正视问题,及时提出问题,以引起社会的重视乃是新闻媒体推动社会全面、协调和可持续发展的责任所在。从国家和地区大局出发的积极健康的舆论监督也是一种弘扬正气的正面宣传,而且其作用是一般的正面宣传所不能替代的。

社会发展中的各种矛盾和问题不仅是群众关心的一个个焦点,也是妨碍社会发展的一个个结点,甚至是社会不断跨越自我的一个个涅槃点。新闻报道关注这些焦点、结点和涅槃点不仅是贯彻“三贴近”原则的应有之义,而且是现代媒体为推动社会进步实践其社会责任和社会功能极为重要的一部分。因为叩问矛盾是叩问生活、叩问实际、叩问群众的一个不可回避的重要部分。而远离矛盾无异于远离生活、远离实际、远离群众和远离时代,那将是现代媒体社会职责和社会功能的重大缺失。这样的媒体自然称不上现代媒体,必然会被时代边缘化,被生活边缘化,被受众边缘化。

二、现状与问题

1.十一届三中全会以来,各级党和政府对舆论监督的支持力度越来越大,舆论监督的环境越来越好,但舆论监督工作仍面临不少困难

十一届三中全会以来,党和政府对舆论监督的重视和支持是明确的。这种支持又包括政治支持、立法支持和实践支持三个方面。

如上所述,舆论监督是十六大提出的建设社会主义政治文明的一个重要维度。显然,十六大不仅为开展积极健康的舆论监督提出了政治要求,而且提供了政治保障。

《中国共产党党内监督条例(试行)》又把舆论监督列为党内监督十项措施之一,首次把舆论监督列入党的法规层面,表明中国共产党对舆论监督的重要性的认识和对舆论监督的重视与支持达到了一个新的历史高度。

除了中央这个层面,一些地方也开始为舆论监督立法。如2003年2月乌鲁木齐市十二届人大常委会第四十八次会议通过的《乌鲁木齐市预防职务犯罪条例》第19条规定：“新闻媒体对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督”,这是我国第一部为舆论监督立法授权的地方法规。2004年12月30日,《深圳市预防职务犯罪条例》经该市三届人大常委会第三十五次会议通过。《条例》规定：“新闻工作者在宣传和报道预防职务犯罪工作过程中,依法享有进行采访、提出批评建议和获得人身安全保障的权利。”对阻碍新闻舆论监督造成严重影响的,首次提出可以追究刑事责任。

这些党纪和行政法规的出台,为舆论监督逐步走向法制化、机制化、常态化奠定了初步的法律、制度基础。

对于舆论监督的实际工作,中央也给予了热情支持和肯定。《焦点访谈》到2004年4月已开办10年。10年中三任总理都先后看望过《焦点访谈》采编人员,并做过明确指示。

1997年李鹏同志题词：“焦点访谈,表扬先进,批评落后,伸张正义”；1998年朱镕基同志题词：“舆论监督,群众喉舌,政府镜鉴,改革尖兵”；2003年,温家宝同志为中央电视台及《焦点访谈》题词：“与人民同行,与祖国同在,与世界同步,与时代同进”。

2004年4月16日,李长春同志在看望《焦点访谈》采编人员时说,党和政府重视舆论监督,人民群众欢迎舆论监督,推进改革开放和现代化建设需要舆论监督。舆论监督只能加强,不能削弱。

几届中央领导这样重视和支持舆论监督工作,这在我国新闻史上是鲜见的。

但是,舆论监督在环境和生态上也还有不少困难。其中最突出的是一些地方和干部对舆论监督的认识、重视、支持和承受力还很不适应现代社会的要求。

全国政协委员、《焦点访谈》主持人敬一丹2004年春在全国政协十二届二次会议期间对记者说,《焦点访谈》中舆论监督内容的比例, 1998年占47％, 2002年降到17％。舆论监督内容比例历史最低,收视率历史最低,观众的期望值也是历史最低。舆论监督内容减少的原因是“说情风”,即阻挠监督。除了“阻监”、“虚监”、“弱监”,“拒监”和“禁监”的情况也不是个别的。

中国记协维权委员会2003年曾对9个省市自治区16个城市进行了调查,回收的各级媒体1476名记者的问卷显示,在采访特别是舆论监督性采访中遭遇不同程度阻挠的占一半以上。在舆论监督采访中,记者被阻挠、围攻、谩骂、殴打,甚至被非法扣留、砸毁设备的事也时有发生。

到2002年的前10年间,新闻界招来的新闻官司已达5000起,多数是由舆论监督报道引起的。

一些地方领导和行业利用权力阻挠舆论监督已到了令人吃惊的地步。1988年3月16日,甘肃《武威报》刊登了部分人大代表的发言《人大代表的心声》,结果惹怒了当地领导,责令报社收回报纸。由于读者抵制,结果3月19日《武威报》又出了另一张16日的报纸,用一条普通的会议消息替代了上面那篇报道,同时报纸还刊登了一条启事,要求读者“自行销毁前一张报纸”。

如果说“武威收报事件”距改革开放才十年,武威又地处西部边远地区,有可以理解的一面,但12年后的2000年6月22日,南京又发生了另一起收报事件。原因是《现代快报》和《桥报》曾刊登了南京的一些市容管理队员殴打残疾人事件,结果过些天市容管理队就以整顿市容为由,将34个报摊上的四五千份《现代快报》、《桥报》没收。

这两起收报事件虽属个别和极端,但它们说明当前在我国开展舆论监督的环境仍十分严峻。

由于监督难,特别是属地监督更难,于是一些媒体另辟蹊径,走了“易地监督”的路子。这是媒体的一种无奈之举。

2004年4月,《中国青年报》报道,湖北省委、省政府下达文件,要求充分发挥舆论监督作用,对人民日报、新华社等中央主要媒体涉及湖北的批评性报道,要在报道的当天或第二天,反馈到省委、省政府监察室,并在报道后的15天内报告调查情况。

《中华新闻报》4月23日就此发表文章说,湖北这样做当然很好,但美中不足的是,文件中没有提到如何重视、支持省内新闻媒体的舆论监督,认为这是一个重要的“忽视”。

文章说,地方媒体虽然没有中央媒体那样的影响力,但在舆论监督上却有自己的优势：一是监督的经常化、及时性和针对性；二是地方媒体覆盖密度高,一份地方日报在同一地区的发行量至少比中央同类日报高3倍；三是地方媒体对当地党委、政府工作的服务性,这一点是中央媒体难以充分做到的。

因此作者建议,各级党委、政府对待舆论监督不要“厚上薄下”,而应“一视同仁,上下并重”。说白了,“重上”是出于无奈,“薄下”在于权力。

总之,十一届三中全会以后,媒体舆论监督的环境总体上越来越好,但还有待进一步改进和优化。因为充分、积极、健康的舆论监督虽然离不开新闻媒体的自律与公正,但也离不开立法的保护及各级司法和党政领导的开明和理性。

2.新闻媒体舆论监督各类节目形成了规模,积累了经验,取得了积极的社会影响,但仍需进一步改进

从上个世纪90年代中央电视台、中央电台先后推出《焦点访谈》、《新闻纵横》之后,各级广播电视先后推出一大批舆论监督类节目,如评论类、调查类、热线类等等。有的直击社会焦点,有的调查、展示问题的原委,有的则把舆论监督与服务性、沟通性相结合,如《行风热线》、《百姓热线》、《新闻110》、《广播110》、《曝光台》等,光是类似于《焦点访谈》的节目,全国就已开办了60余个,从而使广电舆论监督类节目形成了规模和体系。这批节目的推出,不仅是十一届三中全会以来新闻改革的一个重大突破和重要成绩,不仅有力地推动了下情上达、上情下达,推动了各级政府和各个行业的工作,而且树立和展示了党和政府的开明形象。

历年中央新闻单位十佳栏目评选中,舆论监督类节目占了绝大多数,说明社会和业界对这类节目的看重和好评。

舆论监督类节目不仅创造了很好的社会效益,也带来了很好的经济效益。中央电台《新闻纵横》的前后广告一度占到全套节目广告的三分之一。

但从总体上看,这类节目还有待进一步发育和提高。首先,舆论监督类节目的发展还很不平衡,不少台由于主客观的种种原因,对开办舆论监督类节目仍视为畏途、裹足不前；其次,已开办的节目不少也还停留在一般表面现象的低水平浅度监督层面上,分量、深度、力度、锐气仍显不足；再者,舆论监督工作的总体把握和意识还需要不断加以锤炼。

第一,政治意识和大局意识

所谓政治,很大意义在于把握社会的平衡与发展；开明的政治、创新的政治则贵在打破原有的平衡中仍能保持平衡、保持发展。

新闻报道包括舆论监督不等同于政治,但绝离不开政治；新闻工作者虽不等同于政治家,但优秀的新闻工作者应是半个成熟的政治家。积极、稳健、老到的舆论监督不仅表现在揭露社会矛盾的过程中仍能维护社会的平衡,而且表现在搏击社会旋涡的过程中仍能保持媒体自身的平衡。

舆论监督的目的是破解和剔除那些影响社会稳定的种种消极因素,而求得社会稳定；但对影响社会稳定的种种消极现象的揭批和曝光如果把握不当,同样也能引起社会的不稳定。

而稳定是国家和地区的大局,香港《信报》2004年11月1日载文：《为什么改革成功于中国》,列举了6条原因,其中一条就是经过“文革”,全国上下形成一个最大的共识,就是中国一乱,经济就受影响,人民生活水平就会下降。正是有了稳定,才有今天中国的发展与进步。

因此,舆论监督必须讲究大局意识、政治意识。监督什么,什么时候监督,监督的深度、力度、角度、密度,监督的立场、观点、方法、态度等等,都应有利于改革、发展、稳定的大局。如果破坏了这个大局,实际也破坏了新闻媒体自身,包括舆论监督生存、发展的土壤和环境。

总之,政治意识、大局意识是舆论监督得以生存、发展的政治保障。

第二,真实性原则

新闻的生命在于真实。同样,真实也是舆论监督类节目的立命之本。

由于新闻媒体具有广泛的社会影响,尤其是对舆论监督类节目,不仅被监督者关注,被监督者的矛盾另一方关注,而且社会也关注。方方面面不仅关注被监督的人和事,而且还关注进行舆论监督的新闻媒体的立场、取位和媒体行为。如果说被监督者因为受到媒体批评而近乎于火烤,其实被烤的往往首先是进行监督的媒体本身。而媒体在进行舆论监督的过程中要经得住考验,首先要做到事实准确。

舆论监督介入的都是矛盾,而矛盾往往有两方甚至多方的因素。如果只听其一,不听其二,那么信息源的单一性和主观性,再加上记者的主观性、片面性,就可能对报道本身形成双倍的失准性杀伤力。上面讲到的近十年来5000起新闻官司中,媒体的败诉率高达30％。重要原因之一,就是报道失实或部分失准。因此,对事实要调查再调查,核对再核对。只有事实清晰、准确,对事情的破解、剖析才有了前提和基础,媒体和报道才谈得上可信性、权威性。

《焦点访谈》有期节目,讲在上海打工的一些四川内江民工往家里汇款,但家人却不能及时取款。记者下去采访前又做了两件事,首先,他们又采访了其他一些内江民工,得知他们也有过同样的遭遇；其次,记者往同地的邮局也汇了1000元钱,结果也不能及时兑取。有了这样的底,记者才深入当地邮局采访。这样的报道就极具真实性、说服力。《焦点访谈》这种多信息源求证的做法应该普遍坚持。

第三,要有足够的法律支点和政策支点

媒体不是法院,但媒体进行舆论监督时却应借鉴法院判案的原则,即“以事实为依据,以法律为准绳”。

除了法律,与报道事件相关的法规、条例、政策等都必须了然于胸,并使之成为衡量、审视、判断所报道事件各方是非曲直的依据。

在事实准确的基础上,再加上相关法律、政策的支撑,报道本身就有了双保险。

上面提到新闻官司中媒体有30％的败诉率,另一个原因是法律、政策上的失据。当然,虚假报道首先会被法律击倒,因此,它是媒体败诉的第一杀手；此外,媒体的各种侵权行为,如侵犯名誉权、隐私权、肖像权等则是媒体败诉的另一个重要原因。这是媒体工作者必须汲取和改进的。

第四,要坚持理性、公正性和建设性原则

舆论监督说到底是一种不带有也不能和不该带有强制性的软监督。它只是法律性、权力性硬监督和刚性监督的一种辅助品。因此,它的影响力再大,也不能和不该代替法律和权力的力量。因此,媒体在进行舆论监督时,必须时刻保持一种警醒和理智,保持自律和自重,防止自我膨胀,明白自己既不是“二中央”,也不是“二法院”,不能走入代法、代政的误区。现在已有人批评当今的媒体“在媚气之中夹杂着话语霸权”,这值得我们警惕。

特别是在我国,各级主流媒体都是党和政府的喉舌。基于这一事实：人们往往把舆论监督看做是党和政府权力的延伸补充。尽管批评者是媒体,但通常被认为是党和政府的声音和立场,因此其正面和负面的影响都会很大。所以媒体在进行舆论监督时,要看到自己的位置、责任和影响,要使舆论监督成为一种有领导的、健康和理性的舆论监督,而不能成为一支不受控制的独立力量、自由力量,即所谓“第四力量”,更不能把舆论监督当成媒体或个人的私器。

在社会主义市场经济条件下的新闻媒体既受到公共权力的公正性压力,又受到本单位利益最大化的市场压力。但媒体绝不能为了自身利益,为了收视率、收听率和卖点而非理性地“炒作”,更不能谋私。在山西繁峙矿难中少数记者被矿主收买而出卖职业操守的教训要永远汲取。

舆论监督的着手点虽然是批评、揭露和曝光,但着眼点却应是帮助、推动和促进。破是为了立,立应是破的出发点和落脚点。因此,舆论监督既要有疾恶如仇的态度,也要有与人为善的态度和建设性意识。即便是十分尖锐的意见,也不一定非要用尖刻的语言去表达,也不一定都要冷面孔、冷调子。尤其在各类热线节目中,有时候要有一种“两头热”、“帮两头”的取位和心态。特别是有些事情事出有因,记者应善于在矛盾的双方中不断地换位思考,使报道既有锋锐性,又有合理性、建设性,这样的报道可能效果更好。浙江衢州为了帮助农民解决种植、养殖中的技术困难,开设了“科技110”。但农民向报社反映,一到周末“科技110”就无人值守。报社一调查,原来工作人员正常休息。既然叫“科技110”,就有有求必应之意,而且有些技术求助时效性很强,显然,周末无人值班是不妥的,但“科技110”工作人员周末休息也是应有的权利。于是《衢州日报》在报道此事时既站在农民一边,又站在“科技110”工作人员一边,建议采取倒休的办法。结果满足了双方的利益,双方对报道的合理性、建设性都满意。

为了保证舆论监督的主动、透明、通畅、有效,新闻媒体同政府相关部门如工商、税收、民政、公安、文教、卫生等联办热线节目是个好办法。

为了保证舆论监督节目的有效性和建设性,有人还提出新闻媒体既要办好公开的舆论监督节目,即“显性监督”；同时还可以进行“隐性监督”,即通过“内参”的形式进行监督；此外还可以进行“无形监督”,即媒体把掌握的情况和问题在底下向相关部门通报,提醒他们加以关注和解决。这种“三管齐下”的监督方式也是带有建设性的做法。

第五,提升性原则和议程性方法

舆论监督特别是“热线”类节目当然要从具体的事和人入手,帮助和推动一些具体问题的解决。这是“热线”节目所以“热”、所以受欢迎的一个关键点。但有两个问题值得注意。首先,“热线”节目不能无节制地提升老百姓解决他们具体问题的期望值,让他们感到舆论监督类节目相当于“二信访”,这种职能的越位会使媒体有不能承受之重。其次,“热线”节目长期拘泥于受众提出的各种具体问题,有可能使节目陷在一些零碎问题的低水平重复上而缺少创见和普遍意义。为此,媒体在报道某一具体问题时,要善于以个案为例,通过专家或记者的分析、点评,生发出其中带有根本性、普遍性、规律性、倾向性、长远性、政策性、法律性、观念性甚至知识性的问题,这不仅有利于舆论监督类节目的提升,也有利于使受众获得事物本身以外的更为宝贵、更为重要的东西,从而开阔受众的视野,提升受众的水平。

为了不断提升舆论监督类节目的水平和影响,使之在社会发展与进步中发挥更大的作用,新闻媒体不应只是消极地等待投诉或提出问题,而应善于根据当地的工作实际和某些热点,主动地设置报道议程,邀请专家和相关人士进行集中、深入的讨论。比如,现在的舆论监督类节目更多的是关注事关国家和公共利益的行为的合法性,今后则应更加关注事关公共利益的各种法律、法规、政策的科学性和合理性,甚至媒体可以引导受众关注和参与讨论一些法规、条例制订和出台的公示及听证活动。这不仅可以保证相关法规、条例的透明性、科学性、严谨性、适用性,而且可以借此扩大民众的知情权、参与权,增强政府工作的透明度和满意度。从而收到群众、政府双满意及社会和谐运转的效果。因为民众的知情权和参与权是一个社会最好的健康保险。新闻媒体这样做,自然也会同时提高媒体自身和舆论监督类节目的吸引力、影响力、建设性和权威性。

总之,主动的议程设置不仅可以使舆论监督类节目化被动为主动,而且可以化零碎为系统,化低水平监督为高水平引导。