市场经济体制逐步完善下的出版产业政策体系分析（—年）

2003年10月14日，中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》，里面提出了完善社会主义市场经济体制的任务：“完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制；形成促进区域经济协调发展的机制；建设统一开放竞争有序的现代市场体系；完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度；建立促进经济社会可持续发展的机制。”[1]2003—2011年，我国党和政府依照这个任务，主要进行了四个方面的改革：一是社会主义市场经济所有制结构的进一步完善；二是生产要素的进一步市场化改革；三是政府行政管理体制改革；四是继续对外开放。

2003—2011年，我国党和政府进行的最重要的经济改革就是对社会主义市场经济所有制结构的进一步完善，具体的内容是关于国有企业和国有资产管理体制的改革、非公有制经济的改革。

经过1992—2002年的国有企业改革，国有企业取得了进一步的发展，具体的表现是国有企业自身的规模扩大及利润增加、组织结构优化、技术能力与国际先进水平差距缩小。尽管取得了成就，但是国有企业改革的重点还未完全涉及，其中最重要的就是国有资产管理体制改革。如果国有资产管理问题不能很好解决，那么国有企业的经营权和所有权就很难分离，从而形成常见的企业“内部人”控制问题，造成国有资产的流失。为解决这一问题，党的十六大报告里面提出了改革国有资产管理体制的主要原则，包括四个方面：一是以国家所有制为前提，中央与地方两级政府代表国家履行出资人职责；二是重要的大型国有企业由中央政府代表政府履行出资人职责；三是中央和地方两级政府建立国有资产管理机构；四是坚持政企分开，依法办事，实行国有企业所有权和经营权的分离，从而实现国有企业的保值增值。[2]2003年3月全国人大通过了《关于国务院设立国有资产管理委员会》的决定，2003年5月27日国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，规范了“国资委”的主要职责，主要有指导国有企业的改革和重组、代表政府向大型国有企业派出监事会、对国有企业负责人进行考核、对国有资产进行监管和拟定国有资产管理的各项法规。[3]“国资委”的设立，改变了我国国有企业“多头管理”的局面，实现了我国国有企业的改革和运营的归口管理。

“国资委”成立后，开始对我国的国有企业进行了一系列的改革。比如，“国资委”成立不久，就在2003年12月和财政部联合颁布《企业国有产权转让管理暂行办法》，这一办法明确了国有资本的退出过程，意义重大。在2003—2011年间，“国资委”对我国国有企业的改革措施主要集中在两个方面，一是调整国有经济的结构，二是对我国国有企业的管理进行规范。在调整国有经济结构方面，“国资委”调整了我国国有资本的投入方向，实现了国有资本从一般竞争性领域的退出。在国有企业管理方面，“国资委”主要是强化了国有资产所有者在公司治理中的地位，从某种程度上限制了国有企业“内部人控制”，具体的措施包括：一是建立了国有大型企业管理层的业绩考核制度，其运营国有大型企业的业绩直接与其“绩效薪酬”挂钩；二是实行国有企业负责人的公开招聘，改革人事制度；三是进一步完善国有企业的公司法人治理结构，建设规范的董事会，这个措施是通过2004年“国资委”颁布的《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》和《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》两个政策来进行的；四是规范“国资委”自身的管理，使得其在《公司法》的框架里面行使国有股东“管人、管事、管资产”的职权。“国资委”对于国有企业的改革措施使得国有企业有了进一步的发展，比如，2004—2006年，中央企业主营业务收入增长了78．8%，实现利润增长140%。[4]

尽管“国资委”成立后，其对国有企业的改革有了进一步的深化，但国有企业的改革依然还有不少需要完善的地方，存在的问题主要有如下两个方面：一是国有经济结构的调整，特别是一些行业的行政垄断不但没有打破，国有企业甚至利用其政策保护进一步巩固其市场地位，获取巨额利润，从而引起近年来的“国进民退”现象，这是不利于整个市场经济的发展的；二是国有企业公司治理方面还需进一步完善，比如，董事会的治理机制的完善、国有企业的激励机制的完善等。

非公有制经济改革方面主要是2005年2月19日国务院颁布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，明确提出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，使两者在社会主义现代化进程中相互促进，共同发展，是必须长期坚持的基本方针，是完善社会主义市场经济体制、建设中国特色社会主义的必然要求。”[5]该政策采取了七个具体措施来支持非公有制经济的发展：一是放宽非公有制经济市场准入；二是加大对非公有制经济的财税金融支持；三是完善对非公有制经济的社会服务，主要包括对非公有制经济提供社会中介、科技、员工培训等方面的服务；四是维护非公有制企业和职工的合法权益；五是引导非公有制企业提高自身素质；六是改进政府对非公有制企业的监管；七是加强对发展非公有制经济的指导和政策协调。随后国务院在2010年5月7日颁布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，对“非公36条”进行了进一步的完善。“非公36条”出台后，中央和地方两级政府制定了一系列的配套政策来细化政府对非公有制经济的支持，2005年3月到2006年6月间，据统计，31个省累计出台配套政策有200多件。[6]“非公36条”的意义在于我国非公有制经济的市场准入取得了巨大突破，我国政府第一次正式提出了市场建设要“贯彻平等准入、公平待遇的原则”。此期间，在政府相关政策的支持下，非公有制经济发展迅速。2011年在重庆召开的中国民营经济发展论坛上，全国工商联主席黄孟复指出，中国民营经济总量已占到GDP的50%以上，2011年1—4月，国有及国有控股企业投资占总投资的35．1%，民间投资占57．7%。与2003—2010年平均值相比，政府投资占比下降了8．3%，民间投资占比增加了22．5%。[7]

2003—2011年生产要素的进一步市场化主要体现在劳动力市场改革、资本市场改革和土地市场化改革方面。在劳动力市场改革方面，我国政府在改革之初就确定了由市场开始调配劳动力资源的决定，比如，我国在1980年就开始了劳动合同制的试点，其后不断加强了市场调配劳动力资源的力度。此阶段，劳动力市场的改革主要体现在两个方面：一是政府通过行政手段配置劳动力资源的范围进一步缩小，主要表现就是事业单位的改革；二是规范劳动力市场的运行。在事业单位改革方面，2002年国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，里面提出“在事业单位试行人员聘用制度，是加快推进事业单位人事制度改革、提高队伍整体素质、增强事业单位活力的重要措施”[8]，并提出了事业单位聘用制度的具体措施。此后党和政府又颁布一系列政策来推进事业单位人事改革，比如，2010年颁布的《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》和《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》。经过改革，在事业单位中实行聘用制的比例从2004年的36%，逐步增加到2009年的80%；到2010年底，全国的事业单位中已基本建立聘用制度。

在规范劳动力市场运行方面，2003—2011年国家出台劳动力市场方面的法律比较多：2007年6月29日国家颁布《劳动合同法》，里面对劳资双方的劳动合同行为进行了规范；2007年8月30日国家颁布《就业促进法》，里面对政府促进就业做出了相关的规定，并提倡公平就业；2007年12月29日国家颁布《劳动争议调解仲裁法》，里面对劳动合同的争议行为进行了规范；2010年10月28日国家颁布《社会保险法》，为我国人力资源的有序流动提供了良好、统一的环境。

经过改革，我国的劳动力市场已经有了很大的改善，但是与完全市场化的劳动力市场还有距离，我国政府下一步的改革目标应该是打破城乡差异，建立城乡统一、功能健全、服务规范、机制完善的劳动力市场。

在资本市场改革方面，我国政府在此阶段开始减少对资本市场的行政管制，同时出台政策对资本市场进行规范，比如，2003年10月全国人大通过了《证券投资基金法》，2005年4月中国证监会颁布《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》等。在此阶段，最重要的政策就是2004年1月31日国务院颁布的《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，里面提出了资本市场化改革的指导思想和任务，指导思想是“坚持依法治市，保护投资者特别是社会公众投资者的合法权益；坚持资本市场改革的市场化取向，充分发挥市场机制的作用……”，任务是“建立有利于各类企业筹集资金、满足多种投资需求和富有效率的资本市场体系；完善以市场为主导的产品创新机制，形成价格发现和风险管理并举、股票融资与债券融资相协调的资本市场产品结构；培育诚实守信、运作规范、治理机制健全的上市公司和市场中介群体，强化市场主体约束和优胜劣汰机制；健全职责定位明确、风险控制有效、协调配合到位的市场监管体制，切实保护投资者合法权益”。[9]

在土地资源改革方面，此阶段主要是规范市场化手段的土地资源配置。2004年10月21日国务院颁布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，里面明确指出工业用地要创造条件进行招标、拍卖、挂牌出让。2006年9月5日国务院颁布《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，里面也重申了工业用地的出让方式。经过多年的建设，我国国有土地使用权市场配置范围不断扩大，土地使用权价格的市场机制初步形成，土地市场运行制度和组织建设取得了明显进展，市场服务体系逐步形成。虽然土地资源市场有了很大的进步，但在土地资源法规建设方面、土地市场的运行规范方面还有待进一步完善。

2003—2011年政府行政管理体制的改革主要包括如下方面的内容：一是规范了政府投资体制，2003年国务院通过《投资体制改革方案》，里面明确了政府的投资管理方法，后续出台了配套政策，对政府的预算投资、国债投资和主权外债投资行为进行了规范；二是增强了政府的社会管理职能，比如，在慈善组织的管理方面，2005年11月20日，民政部颁布《促进慈善类民间组织发展的若干意见》等三个政策，对慈善组织的规范、社会办福利机构的优惠等方面进行了规范；三是政府审批制度进一步规范，此阶段，国务院行政审批制度改革领导小组办公室，对行政审批项目进行清理，同时将工作重点转到对审批行为的规范上，2003年全国人大通过了《中华人民共和国行政许可法》，以法律形式规范了政府的行政审批行为。

2001年12月11日我国正式加入了世界贸易组织，在享受世贸组织的权利时，我国同时要履行其义务，即兑现其入世承诺，这些承诺就是在这个阶段开始兑现的。所以兑现入世承诺是这个阶段对外开放改革的主要内容，包括遵守非歧视原则、统一实施贸易制度、确保贸易政策透明度、为当事人提供司法审议的机会、遵守WTO关于国营贸易的规定、实施《与贸易有关的投资措施协定》、定期接受过渡性审议、逐步降低关税、逐步取消大部分非关税措施和逐步开放服务贸易方面等。为兑现承诺，中国政府在积极建设市场机制、削减关税、取消非关税壁垒、开放市场、完善法规制度等方面出台了一系列政策，来创造更加公平的进出口贸易环境。国务院新闻办公室于2011年12月7日发布的《中国的对外贸易》白皮书指出，截至2010年，中国加入世界贸易组织的所有承诺全部履行完毕，具体成果有如下四个方面：一是中国认真履行承诺的实际行动得到了世界贸易组织大多数成员的肯定，世界贸易组织所倡导的非歧视、透明度、公平竞争等基本原则已经融入中国的法律法规和有关制度；二是加入世界贸易组织后，中国集中清理了2300多部法律法规和部门规章，建立健全了贸易促进、贸易救济法律体系；三是中国进一步降低关税，外贸经营权全面放开，中国进口商品关税总水平从2001年的15．3%降低到2010年的9．8%；四是进一步扩大服务市场开放，在世界贸易组织服务贸易分类的160个分部门中，中国开放了100个，开放范围已经接近发达国家的平均水平。[10]

此阶段政府采取了一些措施对市场经济体制进行了完善，但是由于政策价值取向和执行问题，我国要建立完善的社会主义市场经济体制还有很长的一段路要走，主要体现在如下几个方面。一是当我国的改革领域涉及电信、能源、金融等重要行业的时候，改革的步伐变慢了，主要是在2003—2004年国内有舆论再次对市场化的改革方向进行了质疑，导致政府经济政策价值取向变化，开始强调政府对国家经济的控制能力，以至于后来出现了“国进民退”的现象，主要表现就是在一些已经对民营开放的领域，政府又收回了其经营权，还有国有企业利用行政保护对中小企业进行收购，获取市场垄断权。二是政府以宏观调控的名义加强了对企业微观经济活动的行政干预，2003年下半年宏观经济过热，政府过多使用审批等行政手段控制“过热行业”，从而导致市场配置资源的作用被削弱，行政手段对市场的干预增强。三是此阶段的政治改革依然滞后，如果经济改革没有政治改革的基础作为保障，那么经济改革就很难持续地、有效地进行。这些问题都是今后我国市场化深入进行改革必须面对的主要问题。[11]

通过上一阶段的出版产业的发展，我国出版产业朝市场化的方向迈进了一大步，但由于历史的原因，我国的出版产业受传统计划经济的影响较深，其市场化程度相对于我国其他行业仍然比较低，具体的表现为：一是出版产业结构趋同现象严重，产业内部资源配置不尽合理；二是出版市场由于行政手段的干预，其条块分割、资源分散和地区封锁的现象依然存在；三是由于缺乏合理的出版企业激励机制，出版产业传统业态向新兴业态的转型迟缓，出版企业的创新能力不足；四是由于出版企业体制改革滞后于市场的发展，出版企业经营管理水平和人才队伍建设还不能适应市场经济的发展；四是对外贸易逆差仍然较大。这些问题都需要政府出台科学的、合理的出版产业政策来进行处理。

2003—2011年出版产业政策体系的主要价值取向是深化出版企业的市场化改革、促进新技术手段在产业内的应用、构建科学的宏观出版管理体制和实施“走出去”战略。

表5－1　2003—2011年出版产业政策体系重要政策列举

围绕着政策的主要价值取向，本阶段出台了一些比较重要的出版产业政策，具体如表5－1所示。2003年9月4日，文化部颁布的《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》提出了多项措施来促进文化产业的发展，其中包括推动国有经营性文化单位改革、逐步放宽市场准入政策、积极整合文化资源、用高新技术提升文化产业竞争力、实施“走出去”的发展战略等方面。2005年12月23日，中共中央、国务院颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》，里面提出的主要内容是根据现有文化单位的性质和功能来进行改革，深化文化企业市场化的变革，规范国有文化事业单位运行。2006年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，对于“十一五”时期文化产业的发展，里面提出了发展重点文化产业、优化文化产业布局和结构、转变文化产业增长方式、培育文化市场主体、健全各类文化市场、发展现代文化产品流通组织和流通方式等方面的具体措施。2006年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面提出调整出版产业增长方式、推进出版发行体制改革、引导支持出版发行业非公有制经济发展、加强现代科学技术的应用、建立和完善新闻出版产业的长效监管机制等方面。2009年9 月10日，文化部颁布《关于加快文化产业发展的指导意见》，里面提出了加快文化产业发展的具体措施，主要包括十个方面的内容，即深化文化体制改革、鼓励非公有资本进入文化产业、培育骨干文化企业、延伸文化产业链、建设现代文化产业基地和园区、实施重大项目带动战略、建设现代文化市场体系、建立健全文化产业投融资体系、运用高新科技促进文化产业升级、大力推动对外文化贸易。2009年9月26日，国务院颁布《文化产业振兴规划》，里面提出的具体规划目标是完成经营性文化单位“转企改制”，完善文化市场主体，扩大文化产业规模；具体的措施有经营性文化单位“转企改制”、优化文化产业结构、提升文化创新能力、完善现代文化市场体系、扩大文化产品和服务出口。2010年1月4日，新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，里面提出了推动新闻出版业发展的主要措施：深化新闻出版体制改革，打造合格市场主体和骨干企业；运用高新技术，促进新闻出版产业发展方式转变和结构调整；实施重大项目建设，带动新闻出版产业发展；建设新闻出版产业带、产业园区和产业基地，发挥产业集群优势；建设现代市场体系，发挥市场在资源配置中的基础性作用；引导和规范非公有资本有序进入新闻出版产业，解放和发展新兴文化生产力。2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，其中新闻出版业在“十二五”时期发展的重点任务，主要包括扩大新闻出版产业的实力，提高新闻出版业整体实力和竞争力；利用数字化、信息化、网络化的新技术发展趋势，推进新闻出版业的转型和升级；积极实施新闻出版业“走出去”战略；加强新闻出版市场的体系建设，创造良好的市场秩序。2011年10月18日，中共中央通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，该决定认为发展我国的文化产业是社会主义市场经济条件下满足人民多样化精神文化需求的重要途径；文化产业的发展目标具体是构建现代文化产业体系，形成公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局；具体的促进措施包括加快推进我国的文化体制改革，积极发挥市场在文化资源配置中的作用，创新我国文化的走出去模式，要深化我国的国有文化单位改革，创新文化管理体制，完善政策保障机制，同时加快培养造就德才兼备、锐意创新、结构合理、规模宏大的文化人才队伍。[12]从上面的阐述中，可以看出表5－1所列的政策，其内容都体现了2003—2011年出版产业政策体系的价值取向。

一、出版产业发展政策

2003—2011年出版产业发展政策相对于前两个阶段，内容上主要强调两个方面：一是促进信息技术在产业内部的转化与应用；二是随着我国经济实力的增强，出版产业在此阶段开始出台政策，鼓励产业内的出版企业积极向国际市场发展。此阶段的出版产业发展政策在形式上更加完善，技术政策、布局政策、财政政策、金融政策等各种发展政策的形式在此阶段的出版产业发展政策中都有体现。

（一）出版产业技术政策

进入21世纪后，数字技术在各行业的广泛应用是全球各国经济发展的主要特征之一，我国的出版产业在此阶段也逐步应用数字技术来提高产业的发展效率。

我国党和政府也注意到这一发展趋势，出台各项政策来鼓励数字技术在行业内的发展，这也是2003—2011年我国出版产业政策的主要价值取向之一。此阶段的出版产业技术政策主要是从宏观和微观两个层面来制定的：在宏观层面，主要是表5－1所示的各项政策对新技术在产业内发展的规划与支持；在微观层面，此阶段很少关注对某项技术的具体应用，主要是关注出版产业标准化体系的构建，因此出台了大量的产业标准。

在宏观层面，2003年9月4日文化部颁布《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，里面提出用高新技术提升文化产业竞争力，具体的内容是积极促进我国高新技术与文化产业的结合，提高我国文化产业的产品生产与服务的科技含量，引导国内企业积极开发具有世界先进技术水平、自主知识产权和民族特色的高科技文化产品。[13]2006年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，里面提出加快文化产业的科技创新，具体内容是要加强我国数字技术、网络技术等核心技术的研发，推动高科技在我国文化领域中的应用；同时，我国文化产业的科技创新必须向世界文化科技发展的前沿看齐，加强数字技术等核心技术的研究，提高文化产业的装备技术和制造技术的水平。[14]2006年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面提出为促进新闻出版产业的发展，应该加强现代科学技术的应用，具体的内容是要加大对新闻出版产业科技研发的投入，主动利用高新技术开发新的媒体形式，以此促进我国新闻出版产业的升级；同时，要组织各方科研机构对新闻出版产业发展的关键技术进行攻关，从而能让我国的新闻出版产业拥有具有自主知识产权的技术。[15]2009年9月10日，文化部颁布《关于加快文化产业发展的指导意见》，里面提出运用高新科技来促进文化产业升级，具体措施包括如下三个方面：一是在产业内积极应用高新技术，具体包括舞台技术、网络技术、数字技术、虚拟技术、仿真技术、语言文字技术、声音技术、图形图像技术、动漫制作技术和新材料技术；二是对大量运用高新技术的文化企业实行税收优惠政策；三是加快演艺、动漫游戏等领域先进适用技术的推广应用。[16]2009年9月26日，国务院颁布《文化产业振兴规划》，里面提出要用数字技术、网络技术等高新技术来推动我国文化产业的升级，支持文化产业的数字技术、数字内容、网络技术等核心技术的研发，积极开发纸质有声读物、电子书、手机报和网络出版物等新兴出版发行业态。[17]2010年1月4日，新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，里面提出了发展新闻出版产业高新技术，具体内容包括如下三个方面：一是建立以政策为先导、投入为保障、企业为主体、创新平台为支撑、市场需求为导向、产学研相结合的新闻出版科技创新体系；二是重点支持一批重点技术的研发与应用，主要包括语言文字技术、声音技术、图形图像技术、内容采集与处理技术、知识组织管理技术、协同编辑管理技术等；三是升级我国新闻出版领域的科技含量和装备水平，支持我国新闻出版企业运用高新技术和先进适用技术对传统生产方式和基础设施进行改造。[18]2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，里面对最新数字技术在我国出版产业中的开发与运用，提出了相应的规划，具体的内容是“推动科技创新和科技成果转化，研发一批拥有自主知识产权，具有战略性、引导性和带动性的前沿技术，掌握一批具有支撑作用、保障作用的基础技术，重点支持内容采集与处理技术、声音与图形图像技术、云出版技术、语义分析技术、数字显示技术、数字印刷技术、下一代彩色阅读设备的研发，加强知识组织管理与协同编辑管理技术、新型印刷、油墨、材料技术的开发与应用。鼓励和支持企业技术研发与改造”[19]。

在微观层面，此阶段的主要产业技术政策就是构建出版产业的标准化体系和实施重大出版技术项目。产业发展的现代化程度往往是和标准化相联系的，产业的标准化程度高可以提升产业的发展效率，实现产业资源的优化配置。此阶段的标准化体系建设分为两个部分：一是对标准化工作的整体规划；二是及时颁布一些行业标准，完善出版产业标准化体系。2006年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面提出对新闻出版标准化体系的发展规划，具体包括如下三个方面的内容：一是在标准的研究与制定方面提出了具体的目标，即到2010年完成新闻出版标准化体系表的编制工作，同时完成新闻出版元数据标准、出版物发行标准体系、新闻出版信息化标准体系等标准的制定工作，积极加强对网络出版、数字出版等前沿标准的研究与制定工作；二是加大了标准的贯彻执行力度；三是加强出版物元数据和信息交换格式的标准制定工作，积极建设行业基础数据库和国家新闻出版数据交换平台，从而推动新闻出版行业的资源共享和利用。[20]2007年7月13日，文化部颁布《文化标准化中长期发展规划（2007—2020）》，里面提出了文化标准化到2020年的规划目标，“2010年以前，初步建立起文化领域标准体系，开展文化标准化理论研究，完成部分安全标准、基础标准和行业急需标准的制（修）订。2020年以前，建立起较为完善的标准体系，取得一批文化标准化理论研究重大成果，完成主要标准的制（修）订工作，使文化标准化建设走向规范有序健康发展的道路”[21]，里面从加强文化标准化的基础建设、加强公共文化服务体系的标准化建设、编制涉及公共文化安全标准、编制文化领域急需标准、以标准化推动文化艺术领域科技进步、以标准化促进文化产业的发展、通过标准化为文化法制化建设打下良好基础、加强文化标准的贯彻实施力度八个方面来确保目标的完成。2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，提出了我国在“十二五”时期的新闻出版业的标准化目标，具体内容是“加快新闻出版行业标准化建设步伐，推进数字出版相关标准制定与推广工作，编制完成行业基础性标准，研究编制新业态核心标准”[22]。

在具体的标准制定和实施方面，我国出版产业的行业标准都是由政府指定的四个标准化技术委员会进行制定和推广的。截止到2011年，四个标准委员会制定的出版产业标准情况如下：全国印刷标准化技术委员会已制定34项国家标准、30项行业标准；全国新闻出版标准化技术委员会已制定34项标准，其中国家标准9项；全国出版物发行标准化技术委员会已发布11项行业标准；全国新闻出版信息标准化技术委员会已制定5项行业标准、5项国家标准。此阶段是产业标准出台的密集期，比如，新闻出版总署于2003年4月16日颁布《关于印发出版物发行标准体系表的通知》；又于2008年4月3日颁布《关于批准发布〈新闻出版业务主题词表〉等7项行业标准的通知》。

在实施重大出版技术项目方面，2009年9月10日，文化部颁布《关于加快文化产业发展的指导意见》，里面提出涉及出版技术重大项目的内容有：一是“中华字库”工程，该项目的主要目的是建立全部汉字及少数民族文字的编码和主要字体字符库，研发汉字的编码体系、输入、输出、存储、传输以及兼容等关键技术；二是国家“知识资源数据库”出版工程，该项目的目的是以各种信息资源为基础，采用现代人工神经网络、数据库和计算机信息检索等高新技术，建立新一代综合各类知识信息的数据库，提高我国信息资源深度综合开发利用的能力和水平。2006年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面提出了实施“中华字库”建设工程、“国家数字复合出版系统”研发工程和“数字版权保护技术”研发工程等国家重点工程。2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，里面提出了“新闻出版科技创新工程”，具体包括“中华字库”工程、国家“知识资源数据库”工程（一期）、国家数字复合出版工程、“数字版权保护技术”研发工程、电子书包研发工程和国家数字出版服务管理平台建设项目。这些国家重大出版技术项目的实施对于提高我国出版业的技术水平，促进我国出版业积极转型，起到了重要作用。

（二）出版产业布局政策

2003—2011年间，我国各级政府开始注重全国出版产业的均衡发展，鼓励东部区域出版产业的率先发展，加快中部区域出版产业的崛起，支持西部有民族特色和地域特色的出版产业发展，从而形成我国东中西部出版产业各具特色，能进行自我良性发展的全国出版格局。此阶段的出版产业布局政策可以分为中央和地方两级政府颁布的出版产业布局政策。

中央颁布的出版产业布局政策，可以分为两个部分：一是从全国宏观角度出发，对东中西部各区域的出版产业发展进行规划和支持；二是对我国农村地区和少数民族区域的出版产业发展进行支持。

在东中西部出版产业发展的整体规划方面，主要包括如下政策：2006 年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，里面提出了优化文化产业布局，建设重点区域产业群，以形成我国东中西部地区优势互补、良性互动的区域文化产业协调发展新格局，具体有如下两个方面的内容：一是重点建设一批文化产业带，即以建设文化创意产业中心城市为核心，加快文化产业整合，从而形成长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的文化产业带；二是要促进我国文化产业的区域协调发展，对于东部地区要鼓励其率先发展，对于中部地区要支持其文化产业的崛起，对于我国西南、西北地区要发挥其鲜明的地域与民族特色，从而形成有独特文化特点的产业群。[23]2010年1月4日，新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，里面提出了促使我国东中西部地区出版产业协调发展的办法与具体内容：一是协调发展的具体办法，就是要鼓励我国各区域结合自身的出版产业资源情况，发展自身的产业特色，优化产业的聚集环境，有计划、有步骤地发展我国的出版产业带、产业园区、产业基地，从而实现我国出版产业的合理布局；二是在发展的具体内容上，对于东部地区要积极支持珠三角、长三角和环渤海地区出版产业带的发展，要促进中部地区出版产业的开发与崛起，同时要支持西南、西北等地区发展具有鲜明地域和民族特色的出版产业群。[24]2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，里面提出：“进一步加快建设新闻出版产业带、产业园区和产业基地，继续推动长三角、珠三角、环渤海等新闻出版产业集群、产业带建设，重点发展数字出版、版权创意、印刷复制产业等产业园区和基地，鼓励差异化、特色化发展，促进产业区域协调发展，提升新闻出版产业集中度。”[25]

在农村和少数民族区域的出版产业发展方面，政府主要是通过项目建设、资金资助等方式加快其出版产业发展。比如，2006年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，里面提出了“加强农村文化建设”，其中具体的措施包括推进农村文化设施和重点工程建设、加大文化资源向农村的倾斜、建立农村文化建设的长效机制；2006 年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面提出要促进少数民族地区新闻出版业的发展，具体的内容是“通过各种方式和途径，加大扶持少数民族地区新闻出版业的力度，对少数民族自治地区出版的各类出版物、少数民族文字出版物的出版印刷复制实行一定的优惠经济政策……”[26]

2003—2011年，地方政府也出台了各自的出版产业发展政策，对我国出版产业的协调发展起到了积极的促进作用。以“十二五”新闻出版业发展规划为例，各省（市、自治区）新闻出版局根据本省（市、自治区）出版产业的发展环境制定了各自的“十二五”新闻出版业发展规划：北京市新闻出版局颁布的《北京市“十二五”时期新闻出版业发展规划》，里面提出在“十二五”期间，北京出版产业的年均增长率要达到15%，努力将北京打造为具有先进出版业态、国际知名出版活动、高端出版企业和优秀人才汇集的世界出版创意之都；湖北省新闻出版局于2011年11月1日颁布《湖北省新闻出版业“十二五”时期发展规划》，里面提出湖北省新闻出版业的发展目标是提高新闻出版业在全省国民生产总值中的比重，努力成为湖北省经济发展的支柱产业和战略性新兴产业，同时保持新闻出版业在中部地区的领先地位；云南省新闻出版局和云南省版权局于2011年5月20日联合颁布《云南省新闻出版（版权）业“十二五”发展规划》，里面提出的发展目标是到2015年，云南省新闻出版业年均增长15%以上，其总产值比“十一五”时期的总产值翻一番。从上面三个省（市）新闻出版局制定的本省（市）新闻出版业“十二五”时期发展规划来看，每个省（市）都是基于自身的新闻出版产业发展情况进行规划的，比如，北京市希望自身的新闻出版业能够在世界出版产业中有一定影响力，而湖北省则希望保持其新闻出版产业在中部地区的领先地位。总体来看，只有地方政府制定了科学合理的出版产业政策，才能有全国出版产业的均衡、协调发展。

（三）出版产业财政与金融政策

表5－2　2003—2011年出版产业财政与金融政策列举

续　表

2003—2011年出版产业财政与金融政策主要内容有如下两个方面：一从宏观层面来看，主要是党和政府强调要从财政与金融政策上给予出版产业发展的支持；二从微观层面来看，主要是国务院下属各部委根据党和政府的宏观要求颁布具体的财政与金融政策来支持出版产业的发展。

在宏观层面，2006年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，里面提出继续执行和完善支持文化产业发展的经济政策，设立国家文化发展专项资金和基金，加大政府投入；其中在国家文化发展专项资金和基金方面包括了十二项内容，涉及出版产业发展的具体有宣传文化发展专项资金、文化事业建设费、国家出版基金、宣传文化单位实行增值税优惠政策、农村文化建设专项资金、鼓励对宣传文化事业捐赠的经济政策、文化产品和服务出口退税及相关优惠政策、文化体制改革单位享受文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的各项政策等等。2009年9月10日，文化部颁布《关于加快文化产业发展的指导意见》，里面提出人人用金融手段来支持文化产业发展，具体包括制定金融政策来支持文化产业发展、加强和金融机构之间的合作关系、建立文化信贷公司、建立文化产业的风险投资基金等方面的措施。2009年9月26日，国务院颁布《文化产业振兴规划》，里面提出从加大政府投入、落实税收政策、加大金融支持和设立中国文化产业投资基金四个方面的财政与金融措施来促进文化产业的发展。在政府投入方面，该规划提出中央和地方各级人民政府要通过贷款贴息、项目补贴、补充资本金、增加“扶持文化产业发展专项资金”和文化体制改革专项资金的规模，来支持文化产业的改革与发展；在落实税收政策方面，该规划提出要贯彻落实《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》中的相关税收优惠政策；在金融支持方面，该规划鼓励银行加强金融支持、担保机构提供文化产业发展的贷款担保品种和有条件的文化企业上市。2010年1月4日，新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，里面提出的财政政策具体内容是“加大对新闻出版产业发展的投入。积极争取各级财政支持，采取贴息、补助、奖励等方式，支持新闻出版产业发展”[27]。2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，里面包含了促进出版产业发展的财政与金融政策，具体内容包括加大政府投入、争取延续并扩大国家对新闻出版业的税收优惠、争取中央和地方政府对新闻出版领域重大项目的资金支持、完善和落实新闻出版领域的投融资政策。

从微观层面上来看此阶段的出版财政与金融政策，我们认为可以分为出版财政政策和出版金融政策：财政政策主要是从增值税、营业税和进出口关税方面对出版企业进行优惠；金融政策主要是扩大金融机构与出版产业的合作，设立专项金融项目来支持出版产业的发展。

在财政政策方面，2009年3月27日财政部、海关总署和国家税务总局联合颁布《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》，里面规定出版高新企业享受15%的企业所得税减免；出版企业库存中存在呆滞出版物的，可以按照财产损失在税前扣除；出口的出版物享受增值税出口退税，为国内生产重点出版物进口国内不能生产的机器时，免征进口关税。在增值税和营业税优惠方面，2006年12月5日财政部和国家税务总局联合颁布《关于宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》，具体的政策包括如下两个方面：一是音像制品和电子出版物的增值税税率由17%降为13%；二是部分出版物的出版和印刷实行增值税的先征后退；三是县和县级以下的新华书店、供销社的发行网点免征增值税。2005年 4月4日，财政部和国家税务总局联合颁布《关于印刷少数民族文字出版物增值税政策的通知》，规定“自2005年1月1日起，对增值税一般纳税人印刷的少数民族文字出版物（指图书、报纸、期刊）实行增值税先征后退”[28]。2009年12月10日，财政部和国家税务总局联合颁布《关于继续实行宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》，此政策是2006年颁布的《关于宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》的延续。

关于文化事业单位改制的税收优惠，2005年3月29日财政部、海关总署和国家税务总局联合颁布《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策问题的通知》，具体的内容有如下四个方面：一是经营性的文化事业转为企业性质后，免征企业所得税；二是对转制后企业自用的房产、土地和车船免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税；三是对转制后的企业，增值税优惠继续执行；四是在进出口方面，产品出口享受退税，部分产品进口免关税，境外服务不征营业税和免征所得税。2005年3月29日，财政部、海关总署和国家税务总局联合颁布《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》，里面也对改革试点的文化企业进行了企业营业税、所得税、增值税和关税等方面的优惠。2009年3月26日，财政部和国家税务总局联合颁布《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》，里面提出税收优惠的具体内容有：“经营性文化事业单位转制为企业，自转制注册之日起免征企业所得税；由财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，自转制注册之日起对其自用房产免征房产税；对经营性文化事业单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策。”[29]

在金融政策方面，2009年4月27日商务部、新闻出版总署等五部委联合颁布《关于金融支持文化出口的指导意见》，里面从提供丰富的金融产品、担保方式和相关的配套服务等方面来支持文化企业对外发展；2010年3月19日中宣部、新闻出版总署等九部委联合颁布《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，里面提出了五条具体的措施来促进文化产业的发展：一是积极开发适合文化产业特点的信贷产品，加大有效的信贷投放；二是完善授信模式，加强和改进对文化产业的金融服务；三是大力发展多层次资本市场，扩大文化企业的直接融资规模；四是积极培育和发展文化产业保险市场；五是健全有利于金融支持文化产业发展的配套机制。

（四）出版产业外贸政策

随着国家经济实力的增强，我国党和国家领导人开始考虑国家的“软实力”，即我国文化在世界的影响力。所以，此阶段我国党和政府出台了一系列出版产业外贸政策来增强我国出版产业在世界的竞争力，扩大我国文化在世界范围的影响力。2003—2011年出版产业外贸政策的核心内容就是实施“走出去”战略，其中的重要政策如下所述。

2003年9月4日，文化部颁布《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，该意见提出了文化产业要实施“走出去”的发展战略，具体的支持措施包括三个方面：一是我国文化企业对外提供文化产品和服务，将在金融、保险、外汇、财税、人才、法律、信息服务、出入境管理等方面得到政府的支持，为我国文化企业开拓国际市场创造条件；二是对于国内具有较强创新能力和竞争实力的大型国有文化企业进行扶持，做大做强一批对外交流的文化品牌，将我国优秀的文化产品推广到国际市场；三是扩大与管理规范、技术先进的国外文化集团的合作，提高我国文化产品与服务的市场质量。2006年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，里面在规划我国对外文化交流方面，涉及文化产业发展的主要有两个措施：一是培育外向型骨干文化企业，主要是做大做强一批国内知名对外文化企业和文化产业品牌，支持其向外扩张，同时也要积极培育一批对外文化中介机构；二是实施“走出去”重大工程项目。2006年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面提出要实行“中国新闻出版业走出去”战略，具体内容有两个方面：一是以国际汉文化圈和西方主流文化市场为重点，大力推进出版物走出去、版权走出去、新闻出版业务走出去和资本走出去；二是有计划、分阶段地开发、扩大国际市场。2009年9月10日，文化部颁布《关于加快文化产业发展的指导意见》，该意见提出加快我国文化产业发展的内容，其中就包括要加强文化产业的对外贸易，具体内容包括：一是建立以政府为主导，以企业为主体，以市场化运作为主要方式的工作机制；二是开展对外文化贸易统计和信息研究；三是积极搭建对外文化贸易平台，为企业进入国际市场铺设道路；四是加强知识产权保护和品牌意识，加强地区间协调合作，防止中国文化产品在海外市场恶性竞争；五是积极扶持和指导文化精品创作和生产，为进入海外主流市场，扩大中华文化的国际影响力创造条件。2009年9月26日，国务院颁布《文化产业振兴规划》，里面提出要扩大我国文化企业产品和服务的对外出口，具体支持措施包括如下四个方面：一是落实国家鼓励和支持文化产品和服务出口的优惠政策，在市场开拓、技术创新、海关通关等方面给予支持；二是抓好国际营销网络建设，重点扶持具有民族特色的文化产品服务的出口；三是鼓励文化企业通过独资、合资、控股、参股等多种形式，在国外兴办文化实体，建立文化产品营销网点，实现落地经营；四是办好国家重点支持的文化会展，支持文化企业参加境外文化会展。2010年1月4日，新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，里面提出要基本扭转新闻出版产品和服务的出口逆差状况，推动新闻出版产业“走出去”，主要措施包括如下四个方面：一是加大支持新闻出版产品对外贸易、版权输出、合作出版的力度；二是支持各种所有制的新闻出版企业到境外投资兴办实体；三是充分发挥国际合作网络和平台的作用；四是为新闻出版产业“走出去”提供服务，设立出版物海外推广中心、实施翻译人才库工程。2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，里面提出要“统筹国际国内两个大局，推动新闻出版业‘走出去’”，具体的措施有如下五个方面：一是打造一批具有国际竞争力的大型传媒集团和物流企业，使新闻出版产品、服务、企业、资本“走出去”步伐明显加快；二是资助优秀出版物对外翻译，扩展版权输出与对外合作出版的区域和范围，提高版权输出质量；三是支持有能力的企业扩大对外投资，通过多种方式在境外兴办新闻出版实体，拓展新闻出版业务；四是办好北京国际图书博览会等重要国际性展会，继续开展重要国际书展的中国主宾国活动；五是积极开展同港澳台的出版交流合作，充分利用香港、澳门区位优势，推动新闻出版产品和服务出口。

二、出版产业结构政策

2003—2011年出版产业结构政策主要内容是促进数字产业发展和加快传统出版产业的升级。之所以这样重视数字技术在出版产业中的应用，是因为此阶段数字技术飞速发展，它不断地改变着企业的产品和服务的形态，同时也提高了企业的生产效率。为了促进数字技术在出版产业中的进一步应用，同时希望能够凭借数字技术来调整出版产业的内部结构，优化产业资源配置，我国政府在此阶段出台了一系列出版产业结构政策。

此外，2003—2011年出版产业结构政策的内容还包括实施重大出版工程和支持农村、少数民族区域出版产业的发展。

（一）加快发展数字出版产业与升级传统出版产业

2003—2011年出版产业结构政策主要内容是促进数字出版的发展和加快传统出版产业的升级，具体体现在此阶段党和国家颁布的出版产业结构政策的宏观政策和微观政策中。宏观政策，主要是从产业整体角度出台措施来促进数字产业发展与加快传统出版产业的升级；微观政策，主要是出台政策来加快数字产业的某一方面的发展，比如，电子书产业、动漫产业等。

在宏观政策方面，2003年9月4日，文化部颁布《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，里面提出了用高新科技改造传统出版业，“用高新技术和适用技术改造传统文化产业，培植开发新兴文化产业。大力发展音像业和网络文化业等与高新技术密切结合的新兴文化产业，引导国内软件开发商、网络运营商、内容供应商等各类企业开发具有世界先进技术水平、自主知识产权和民族特色的高科技文化产品”[30]。2006年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，里面提出传统出版产业要积极利用电子书、手机报刊、网络出版物等新兴业态，加快向数字出版转型。2006年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面涉及出版产业结构调整的内容，主要有三个方面：一是用数字技术推动现代内容产业发展，主要是利用高科技对新闻出版内容资源进行全方位、深层次的全面开发利用，形成各种传媒形式与优势内容资源紧密结合发展的新格局，大力推动内容产业发展；二是大力发展数字出版，主要是实施数字出版战略，发展以数字化内容、数字化生产和网络化传播为主要特征的新媒体，努力冲击世界数字媒体技术制高点，实现我国新闻出版业的跨越式发展；三是大力发展现代印刷、复制产业，主要是利用数字技术加强印刷复制产业的结构调整，指导印刷复制业向规模化、集约化方向发展。2009年9月26日国务院颁布《文化产业振兴规划》，里面提出了“积极发展纸质有声读物、电子书、手机报和网络出版物等新兴出版发行业态。发展高新技术印刷”[31]。2010年1月4日新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，涉及出版产业结构调整的内容有如下四个方面：一是促进传统纸介质出版产业积极转型，加快从主要依赖传统纸介质出版产品向多种介质出版产品共存的现代出版产业转变；二是发展数字出版产业，积极推动音像制品、电子出版企业向数字化、网络化转型，积极发展数字出版、网络出版、手机出版等以数字化内容、数字化生产和数字化传输为主要特征的战略性新兴新闻出版业态；三是发展动漫、游戏出版产业，鼓励网络和电子游戏等产品的出版，提高民族动漫、游戏的数量和质量；四是发展印刷、复制产业，鼓励印刷、复制企业积极采用数字和网络技术改造生产流程和现有设备，实施数字印刷和印刷数字化工程，推动发展快速、按需、高效、个性化数码印刷。2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，里面提出了加大发展新闻出版产业的“五大产业”，主要内容包括：一是通过内容创新和数字化转型，加快发展纸介质传统出版产业；二是以业态创新和服务创新为重点，加快发展数字出版等战略性新兴出版产业；三是加速发展动漫、游戏出版产业；四是加快数字化技术推广，坚持发展印刷复制产业；五是以区域整合为重点，创新出版物传播手段和渠道，积极发展新闻出版流通和物流产业。2010年8月16日，新闻出版总署颁布《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》，里面提出了加快我国数字出版产业发展的战略目标，具体有如下四个方面的内容：一是要加强数字技术的研发，增强其在出版产业的应用，从而带动出版产业的升级；二是要在出版市场中培育一批具有清晰的发展战略、资源丰富、市场竞争力强的数字出版企业；三是要从出版市场的需求出发，积极打造为大众所欢迎、数字技术与内容相结合的数字出版产品和品牌；四是积极将数字出版产业发展成为支柱性产业。[32]该意见提出加快我国数字出版产业发展的具体措施，包括加快推动传统出版单位数字化转型、加快推动音像电子出版单位数字化升级、加快推动传统印刷复制企业数字化改造、大力增强网游与动漫出版产品的创作和研发能力等方面。

在微观政策方面，这一时期为鼓励新技术在出版产业内应用，积极发展数字产业，促进出版产业的转型、升级，党和政府出台了很多支持数字产业某一方面发展的政策。比如，2006年4月25日，国务院颁布《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，该意见对于采用新技术支持动漫产业发展方面，提出了我国科技、信息产业等政府部门要加强对动漫产业核心技术的研发力度，支持其产业化发展，同时鼓励各类科研机构对我国的动漫产业提供智力支持。[33]2010年10月9日，新闻出版总署颁布《关于发展电子书产业的意见》，里面提出了发展电子书产业的原则，“坚持政府引导与市场主导相结合，加强科学规划和宏观调控，把企业作为发展主体，充分发挥市场配置资源的基础性作用，调动电子书产业各个环节的积极性；坚持重点扶持与协调发展相结合，通过项目带动、品牌带动，促进电子书产业全面发展；坚持加快发展与有效管理相结合，发挥政策杠杆作用，促进电子书产业良性发展”[34]，其采取的主要发展措施包括如下内容：一是积极发展电子书内容资源；二是优化传统出版资源数字化转换质量；三是搭建电子书内容资源投送平台；四是推动传统出版单位、发行单位、数字化技术提供商，依托各自资源优势，联合搭建内容丰富、质量优良、版权清晰、使用便捷、服务周到、利益兼顾的国家级电子书内容资源投送平台；五是提高电子书生产技术水平；六是实施电子书产业重大项目；七是落实电子书品牌战略；八是培育电子书消费市场。

（二）实施重大出版工程

在此期间，我国党和政府还制定了一系列政策来实施重大出版工程，这些重大出版工程对于满足读者需求、提升我国文化水平起到积极的作用，从而也间接地促进了出版产业的发展，特别是对于出版产业内容、出版物结构的调整。

2006年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，里面涉及重大出版工程的内容，主要包括两个方面：一是国家重大出版工程，具体内容是出版《马克思恩格斯全集（第二版）》《马克思恩格斯文集》《列宁文集》《中华大典》《中华古籍全书》《中国大百科全书》《大辞海》《域外汉籍珍本文库》等重点图书、音像、电子、网络出版物；二是实施文化精品工程，主要内容有建设“五个一”工程、“创新学术”工程、重点文学作品扶持工程。2006年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面提出重点实施《中华大典》编纂出版工程、《中华数字古籍全书》出版工程、“国家知识资源数据库”出版工程、“创新学术”出版工程、国产动漫振兴工程等为代表的国家重大出版工程，来提高我国出版业发掘、传承、弘扬中华民族和世界优秀文化的能力与水平。2010年1月4日，新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，里面提出通过实施一批具有战略性、引导性和带动性的重大新闻出版项目，来加速推进产业和产品升级，提高企业和产品的市场竞争力，具体实施的项目有全民阅读工程、文化环保工程、国产动漫振兴工程、数字报业、国家重点学术期刊建设工程等国家重大项目。2011 年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，里面提出了新闻出版产业的振兴工程，具体包括中央国有大型出版传媒集团公司扶持工程、“原动力”原创动漫出版工程、绿色印刷和数字化印刷工程、全国性出版物物流体系建设项目（含新华书店“一网通”）、农村出版物销售网点建设项目。

这些重大出版工程的实施，从某种程度上均衡了出版产业内部结构的发展，即通过政府的资助，使得一些市场受众小，但是具有重大文化影响力的出版物可以面市，从而部分调整了出版产业内资源分配不均的情况。

三、出版产业组织政策

2003—2011年出版产业组织政策主要包括三个方面的内容：一是完善出版产业的管理机制，主要内容是规范出版企业市场行为、整顿出版市场秩序、完善出版产业法规体系和完善出版行政管理体制；二是进一步对国有出版企业进行改革，主要内容是对出版单位进行“转企改制”和组建大型出版发行集团；三是进一步对非国有出版企业进行改革，主要内容是对非国有出版企业进一步放宽市场准入。

（一）完善出版产业管理机制

完善我国出版产业管理机制主要从四个方面进行：一是规范出版企业的市场行为，即对出版企业在出版编印发环节中的行为进行规范，使其能在出版市场上进行规范、有序的竞争；二是整顿出版市场秩序，就是对出版市场上出现的违法行为进行打击，本阶段的重点是“扫黄打非”和打击侵权盗版；三是完善出版产业法规体系，就是使得出版企业在运营过程中“有法可依”，本阶段主要的内容是出台新法规和对原有的法规进行调整；四是完善出版行政管理体制，本阶段主要的内容是继续深化行政审批制度改革，清理和规范行政许可项目，改进行政管理方式。

完善出版产业管理机制可以从国家宏观的出版政策体现出来：2003年9月4日，文化部颁布《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，里面提出要进一步转变政府职能，提高宏观调控能力，具体有如下六个方面的内容：一是要积极转变政府职能，强化行政职能；二是积极实行政企分开，要建立符合现代行政制度和现代市场经济要求的新型政企关系；三是转变政府的工作作风，提高行政服务水平；四是进一步完善行政审批制度，压缩行政审批项目；五是建立科学的文化产业统计指标体系；六是要建立健全文化产业行业协会，加强行业的自律管理。[35]2005年12月23日，中共中央、国务院联合颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》，里面提出要加强和改进文化领域宏观管理，具体的措施包括：一是加快转变政府职能，明确文化行政管理部门职责，理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系；二是健全文化法律法规和政策体系，加强文化立法，通过法定程序将党的文化政策逐步上升为法律法规。2006年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，里面也提出了要转变政府职能，加强出版产业的管理，具体的内容有改进书号管理、完善审读机制、加强出版各个环节的监管等。2006年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面提出：“按照中央提出的建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的新闻出版管理体制的目标，进一步明确各级新闻出版行政部门的主要职能，完善新闻出版分级管理体制。继续深化行政审批制度改革，清理和规范行政许可项目，改进行政管理方式。”[36]2010年1月4日，新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，里面提出了要对保障新闻出版产业发展的法规体系和法律制度进行进一步完善，具体的内容是“根据当前新闻出版体制改革和产业发展的实际情况，继续推动《出版管理条例》、《音像制品管理条例》的修订，加快制定《中国标准书号使用管理办法》、《互联网游戏出版服务管理办法》、《国家出版产业基地管理办法》等规章和规范性文件。围绕保障和促进新闻出版产业发展，认真研究完善出版单位法人制度、准入和退出制度、主管主办制度、新媒体出版服务制度等相关法律制度”[37]。2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，该规划在加强市场体系建设方面，提出：“加大版权保护力度，保护原创作品，保护权利人的权益，保护文化创新精神。深入开展‘扫黄打非’、打击侵权盗版和非法出版活动，整治市场环境。充分发挥政府的管理职能、行业的自律功能、社会的监督作用，形成良好的市场环境秩序。”[38]该规划在发展的主要措施中提出新闻出版行政管理部门要依法行政，具体包括如下六个方面的内容：一是完善出版产业发展的法制体系，加强出版法规的制定和修订；二是提高出版行政管理部门的依法行政水平；三是进一步完善出版企业的准入、评估、考核、奖惩、退出等机制和资产、经营、收益分配等监管制度，改进事业单位管理办法和业绩评价、考核办法；四是建立新的书号核发管理办法；五是完善出版审读、舆情监测、信息沟通和应急管理机制；六是依法加强和改进新闻出版统计工作。[39]2011年10月18日，中共中央颁布《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，里面也提出要创新文化产业的管理体制，完善文化产业的政策保障机制。

1．规范出版企业市场行为

规范出版企业的市场行为主要是新闻出版行政管理部门出台政策对出版企业的市场行为进行规范，主要内容是针对出版过程中的编辑、印刷、发行环节进行管理，具体政策详见表5－3所示。

表5－3　2003—2011年规范出版企业市场行为政策列举

续　表

在编辑环节方面，具体包括出版行政管理部门从出版物质量、出版资格、审读等方面对出版企业进行管理。比如2003年3月20日，新闻出版总署颁布《关于进一步加强图书出版质量管理的通知》，该通知希望出版产业能进一步建立健全图书质量的管理机制，要求出版社在出版本版图书时，做好图书质量检查，发现质量不合格的图书必须停发，已发出的质量不合格图书须采取必要措施以减少负面影响；同时该通知还对出版大量质量不合格图书的出版社建立了惩罚机制，即每年新版图书品种中有10%以上质量不合格图书的出版社，必须停业整顿，以此加大图书质量监管力度。2004年3月25日，新闻出版总署颁布《关于对图书、期刊、音像制品、电子出版物进行质量检查的紧急通知》，里面对于当时出版物存在的一些问题进行了分析，比如，有些出版单位下载出版网上炒作且在导向、格调等方面存在严重问题的作品，为坚持正确出版导向，新闻出版总署决定对出版社正在安排的选题以及在制和在销图书、期刊、音像制品、电子出版物进行一次全面的质量检查。2006年3月10日，新闻出版总署颁布《关于规范图书出版单位辞书出版业务范围的若干规定》，里面对图书出版单位开办辞书业务进行了规范，具体的条件是该出版单位必须具备足够的编辑力量、编辑必须取得相应的资格证和五年内没有被新闻出版行政管理部门处罚的记录。2007年2月16日，新闻出版总署颁布《关于加强音像制品、电子出版物和网络出版物审读工作的通知》，该通知认为由于音像制品、电子出版物和网络出版物发展迅速，出现了不少问题，有必要建立审读机制，具体措施包括：一是建立该类出版物的审读办法和审读工作程序；二是建立专家审读队伍；三是加强互联网出版物的监管；四是加强信息反馈。

在印刷环节方面，主要是对印刷复制审查和印刷资质的管理。比如2006年12月30日，新闻出版总署、商务部、海关总署联合颁布《关于加强对承接境外印刷复制业务监管的紧急通知》，里面提出要进一步加强承接境外印刷复制业务的审批、内容审查和备案管理。2007年8月1日，新闻出版总署、公安部等四部门联合颁布《关于规范利用互联网从事印刷经营活动的通知》，里面对“印客”的市场行为进行了规范，“‘印客’类网站直接提供经营性排版、制版、印刷和装订服务的，属于印刷经营活动，依照《印刷业管理条例》的规定，纳入印刷业监督管理范畴，应事先取得《印刷经营许可证》。‘印客’类网站提供印刷经营活动中介服务的，须向接受其委托承印的印刷企业提供合法的委托手续，承印的印刷企业要严格审核”[40]。

在发行环节方面，主要是对出版企业在发行中的招标、定价、发行费用等方面进行规范。比如2003年10月31日，新闻出版总署、教育部等三部门联合颁布《关于加强中小学实验教材价格管理的通知》，里面提出实验教材的发行环节收费应该严格按照国家规定的标准执行，对于经济不发达地区应该继续实行优惠政策。2006年5月15日，新闻出版总署颁布《关于中小学教材发行费用标准的通知》，里面规定了中小学教材发行费用的标准，即黑白版（含双色版）教材定价的30%、彩色版教材定价的28%。

2．整顿出版市场秩序

此阶段整顿出版市场秩序的主要内容就是治理非法出版活动。此阶段非法出版活动表现得最明显的就是非法出版物盛行和侵权盗版行为盛行，所以此阶段整顿出版市场的重点就是深入开展“扫黄打非”、打击侵权盗版。

表5－4　2003—2011年打击非法出版活动政策列举

在“扫黄打非”方面，2004年6月25日，国家工商总局、新闻出版总署等三部门联合颁布《关于对城乡集贸市场非法出版物进行专项治理的通知》，里面认为当时在一些城乡集贸市场中有销售各类盗版和非法出版物的问题，这种问题严重污染出版市场的环境，侵犯了知识产权，造成恶劣的社会影响，所以有必要对其进行治理，具体的措施有四点：一是抓住重点，从严清查市场；二是追根溯源，加大对经营非法出版物案件的查处力度；三是齐抓共管，加强部门之间的联系和配合；四是强化舆论监督，加大媒体的宣传和曝光力度。2006年6月2日，全国“扫黄打非”工作小组办公室颁布《关于查缴系列非法音像制品的通知》，该通知认为当时出版市场上出现了大量具有政治性内容的非法音像制品，具体的表现是假冒正规音像出版社名义、版号进行音像制品的非法出版、发行，还有正规音像出版社出版、发行的音像制品内容涉及我国重要历史人物、重大历史事件，违反我国的出版管理规定，扰乱了出版物市场的正常秩序，应该对这些非法出版行为进行坚决制止。

在打击盗版方面，2003年7月17日，新闻出版总署、教育部等四部门联合颁布《关于开展2003年秋季盗版教材、教辅读物专项治理行动的通知》，该通知认为当前制作、销售和采购盗版教材、教辅读物的现象非常严重，这种行为不仅严重侵害了著作权人和出版单位的合法权益，也扰乱了出版物市场秩序，应该进行专项治理，具体的措施是加强对出版市场的监管、加强对出版企业的监管和对学校使用教材教辅的情况进行清理。2005 年10月18日，中宣部、新闻出版总署等六部门颁布《关于印发〈严厉打击侵权盗版违法犯罪活动区域性整治行动工作方案〉的通知》，里面提出自2005 年11月1日起开始对侵权盗版活动进行为期三个月的集中治理，治理重点是继续深挖非法光盘生产线；进一步规范音像制品发行企业、复制生产单位和印刷企业的经营活动；深挖制作、储存、运输、销售侵权盗版出版物的犯罪团伙，摧毁盗版出版物的产销网络，抓获一批犯罪分子。2006年7月12日，中宣部、新闻出版总署等十一部门联合颁布《关于开展集中打击盗版音像和计算机软件制品行动的通知》，里面提出了集中治理盗版音像制品和计算机软件制品的活动，重点任务是检查所有音像和计算机软件制品集中经营场所及批发、零售、出租、放映单位；清理并取缔销售盗版音像和计算机软件制品的无证照经营者及游商、地摊；追查盗版音像和计算机软件制品的生产源头，打击非法制作、复制、仓储窝点，查处违规出版单位和复制企业；通过新闻媒体，宣传报道政策内容和自查自纠、执法检查情况，公布重大案件的查处过程和处理结果，以震慑违法犯罪分子，提高全民知识产权保护意识。

在保护知识产权方面，2004年9月30日，新闻出版总署颁布《关于印发国家新闻出版总署（国家版权局）保护知识产权专项行动实施方案的通知》，里面提出要打击侵权盗版活动，来提高保护知识产权的水平和能力，增强全社会知识产权保护意识，营造良好的市场秩序。该通知提出的具体措施是开展打击盗版教材、教辅读物专项行动，开展打击软件盗版专项行动，开展打击印刷复制业侵权盗版专项行动，开展打击盗版光盘专项行动和积极做好地方各级人民政府软件正版化工作。2008年6月5日，国务院颁布《关于印发国家知识产权战略纲要的通知》，里面提出实施知识产权战略的重点，其中包括加强知识产权保护与防止知识产权滥用的内容，具体是“修订惩处侵犯知识产权行为的法律法规，加大司法惩处力度。提高权利人自我维权的意识和能力。降低维权成本，提高侵权代价，有效遏制侵权行为……制定相关法律法规，合理界定知识产权的界限，防止知识产权滥用，维护公平竞争的市场秩序和公众合法权益”[41]。

在治理其他非法出版活动方面，2006年6月15日，新闻出版总署颁布《关于加强版号管理暨进一步查处“买卖版号”行为的通知》，此通知的出台是为治理音像业“买卖版号”的问题，具体的措施是根据音像出版单位年检的情况来分配版号资源，根据音像出版单位的年度选题计划来发放版号，违规单位要停发版号等。

3．完善出版产业法规体系

在完善出版产业法规体系方面，此阶段主要做了三个方面的工作：一是逐步形成我国出版产业法规的基础，即“一法五条例”，具体包括《中华人民共和国著作权法》和《印刷业管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《计算机软件保护条例》《著作权法实施条例》；二是在“一法五条例”的基础上，继续出台相关配套的法规，以完善出版产业的法规体系；三是根据出版产业发展环境的变化，及时对已存在的出版产业法规进行修订。此阶段出台的法规或者修订后重新颁布的法规，详见表5－5所示。

表5－5　2003—2011年颁布的法规（修订后重新颁布的法规）列举

续　表

在“一法五条例”的重新修订方面，2010年2月26日第十一届全国人大第十三次会议通过决定，对《中华人民共和国著作权法》进行第二次修改，具体是修改第四条，增加第二十六条。2011年3月16日在国务院第147次会议上，通过了《国务院关于修改〈出版管理条例〉的决定》，该决定对《出版管理条例》进行了大量的修订以适应当前出版产业的发展形势，比如，出版行政管理部门对于设立出版单位的审批时限由90日缩短为60日。2011年3月16日在国务院第147次会议上，通过了《国务院关于修改〈音像制品管理条例〉的决定》，该决定对《音像制品管理条例》也做了大量的修改，比如，将第六条中的“国务院出版行政部门、文化行政部门负责制定音像业的发展规划”改为“国务院出版行政部门负责制定音像业的发展规划”，实现了音像业的归口管理。《计算机软件保护条例》自从2001年12月20日经国务院会议讨论通过后，改动不大，只是随着《中华人民共和国著作权法》的修订，做了相应的更改，详细内容可见2010年12月29日国务院第138次常务会议通过的《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》。

在相关配套法规出台方面，本阶段我国政府为适应出版产业的发展，出台了大量涉及行业整体管理、出版过程、互联网等方面的政策。在行业整体管理方面，2004年6月17日新闻出版总署颁布《音像制品出版管理规定》，该规定出台的主要目的就是加强我国音像制品出版的管理，具体的内容包括音像制品单位的设立、活动的管理、复制的管理、审核登记、罚则等。2005年9月30日，新闻出版总署颁布《期刊出版管理规定》，该规定出台的主要目的是规范期刊的出版活动，主要内容包括期刊创办和其出版单位的设立条件、出版活动的管理、监督管理、法律责任等。2008年2月21日，新闻出版总署颁布《图书出版管理规定》，该规定出台的主要目的是规范我国图书的出版行为，加强对图书出版活动的监督与管理，具体的内容包括图书出版单位设立的条件、图书出版活动的管理、监督管理等。2008年2月21日，新闻出版总署颁布《电子出版物出版管理规定》，该规定出台的主要目的是加强电子出版物活动的管理，具体的内容包括出版单位的设立、出版管理、进口管理、非卖品管理、委托复制管理、年度核验等。

在编辑环节方面，此阶段出台的政策主要涉及著作权实施细则、出版物制作等方面。在著作权实施细则方面，2003年7月24日国家版权局颁布《著作权行政处罚实施办法》，该办法出台的主要目的是规范著作权行政管理部门的行政处罚行为，保护著作权人的合法权益；2005年3月1日国务院颁布《著作权集体管理条例》，该办法出台的主要目的是规范著作权集体管理活动，以利于使用者使用作品和保护著作权及相关权利人的权益。在出版物制作方面，2008年2月21日新闻出版总署颁布《音像制品制作管理规定》，该规定出台的主要目的是加强音像制品制作经营活动的管理，促进音像制品制作行业的发展和繁荣。在印刷环节方面，2003年7月18日新闻出版总署、公安部联合颁布《印刷品承印管理规定》，该规定出台的主要目的是完善承接印刷品管理制度，规范印刷业经营者的印刷经营行为，主要内容有承印验证与登记制度、印刷品保管与交付制度、印刷活动残次品销毁制度等。2011年1月11日新闻出版总署颁布《数字印刷管理办法》，该办法出台的主要目的是规范数字印刷经营活动，促进数字印刷健康发展。2009年6月30日，新闻出版总署颁布《复制管理办法》，该办法出台的主要目的是规范我国复制业的发展。在发行方面，2005年4月28日中宣部、新闻出版总署等六部门颁布《关于加强文化产品进口管理的办法》，该办法出台的主要目的是加强和改进文化产品进口的管理。在互联网管理方面，2005年4月30日，国家版权局、信息产业部联合颁布《互联网著作权行政保护办法》，该办法出台的主要目的是加强互联网信息服务活动中信息网络传播权的行政保护，规范行政执法行为；2006年5月18日，国务院颁布《信息网络传播权保护条例》，该条例出台的主要目的是保护著作权人的信息网络传播权；2010年8月1日，文化部颁布《网络游戏管理暂行办法》，该办法出台的主要目的是针对网络游戏进行管理和规范。

在原有法规修订方面，我国政府为了适应出版产业环境的变化，对原有的出版产业法规进行了修订。比如，2004年7月1日，文化部颁布《关于修订〈文化部涉外文化艺术表演及展览管理规定〉、〈音像制品批发、零售、出租管理办法〉、〈互联网文化管理暂行规定〉等规章的决定》，该政策决定对三个法规进行修改。

在出版产业管理方面，2011年3月19日国务院颁布修订后的《出版管理条例》与《音像制品管理条例》。在编辑环节方面，2004年12月24日新闻出版总署颁布修订后的《图书质量管理规定》，取代了原1997年的《图书质量管理规定》；2009年5月7日，国家版权局颁布《著作权行政处罚实施办法》，取代了2003年的《著作权行政处罚实施办法》。在发行方面，2011 年3月25日新闻出版总署与商务部联合颁布《出版物市场管理规定》，该规定的主要内容包括出版物发行单位设立、出版物发行活动管理、罚则等内容，此前新闻出版总署和有关部门颁布的《出版物市场管理规定》《音像制品批发、零售、出租管理办法》《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》和《中外合作音像制品分销企业管理办法》及有关补充规定同时废止。在互联网方面，2003年5月10日文化部颁布《互联网文化管理暂行规定》，2004年对其修订了一次，2011年2月11日文化部颁布最新的《互联网文化管理暂行规定》，原有的被废止。

此阶段是我国政府大量出台出版产业法规的时期，为我国出版产业的健康、有序发展提供了相应的行为准则。

4．完善出版行政管理体制

完善出版行政管理体制也是完善出版产业管理机制的核心内容之一，本阶段完善出版行政管理体制的主要内容是完善出版行政管理法规和规范出版行政管理行为，具体政策详见表5－6所示。

表5－6　2003—2011年完善出版行政管理体制政策列举

在完善出版行政管理法规方面，2005年2月7日新闻出版总署和国家统计局联合颁布《新闻出版统计管理办法》，该办法出台的主要目的是规范新闻出版统计工作，加强新闻出版统计管理，以此来保障新闻出版统计资料的准确性、及时性和完整性。2006年3月24日，文化部颁布《文化市场行政执法管理办法》，该办法出台的主要目的是加强文化市场管理，规范文化市场行政执法行为。2009年4月27日，新闻出版总署颁布《新闻出版总署立法程序规定》，该规定出台的主要目的是规范新闻出版总署的立法程序，保障立法工作质量，提高立法工作效率。

在规范出版行政管理行为方面，此阶段的政策主要包括规范新闻出版行政管理的行政审批、管理权限完善、机构完善等内容。行政审批方面，2003年12月5日，新闻出版总署颁布《新闻出版总署贯彻〈中华人民共和国行政许可法〉实施方案》，该方案认为在出版产业中实施行政许可法，可以保障公民、法人等的合法权益，同时对于深化出版行政审批制度改革、推进出版行政管理体制改革、保障和监督出版行政机关有效实施行政管理，有着积极的作用。2004年6月15日，新闻出版总署颁布《新闻出版总署取消28项行政审批项目的后续监管措施》和《新闻出版总署下放5项行政审批项目的管理措施》，这两项措施根据《中华人民共和国行政许可法》，对新闻出版总署的行政审批项目进行了清理。在管理权限完善方面，2004年7 月27日新闻出版总署、国家版权局联合颁布《关于落实国务院归口审批电子和互联网游戏出版物决定的通知》，里面明确提出新闻出版总署是国务院唯一归口管理电子游戏出版物和互联网游戏出版物的行政部门，所以依据这一认定，新闻出版总署出台了该通知，依法对出版引进版电子游戏出版物和互联网游戏出版物进行审批。在机构完善方面，2006年12月22日新闻出版总署颁布《关于建立行政审批受理中心的公告》，该公告认为为了深化行政审批制度改革，加大政务公开，有必要设立行政审批受理中心，该机构的具体职责是“统一对外负责接收材料、进行初步审查、发出受理通知、办理进度查询及批准文件送达等工作”[42]。

（二）国有出版企业改革措施

2003—2011年国有出版企业的改革措施主要有两项：一是将国有出版企业打造成真正的市场化主体，要实现这个目标，关键性的一步就是要将原有的出版单位转变为具有市场化性质的出版企业，然后进一步完善出版企业内部管理制度，即努力将出版企业建设成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的市场化企业，这就是所谓的出版单位“转企改制”；二是建立大型的出版发行集团，因为大型出版发行集团的建立有利于提高出版产业的集中度，加速产业技术改造和结构升级，从而优化产业资源配置，加快出版产业的发展。

1．出版单位“转企改制”

出版单位的“转企改制”主要是将事业性的出版单位部分转变为经营性的出版企业和加强出版企业内部的现代企业制度建设，这两点改革措施具体体现在此阶段宏观和微观的出版产业政策中。

在宏观层面，2003年9月4日文化部颁布《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，里面提出要对国有经营性文化单位进行改革，具体措施是进行企业化改制、公司化改造，同时完善企业市场化的管理制度。2005 年12月23日，中共中央、国务院联合颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》，里面提出要深化文化企业改革，规范国有文化单位的转制过程。2006年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，里面提出要培育文化市场的主体，提高国有文化企业的市场竞争力，具体的措施包括：一是推动经营性文化事业单位转制，规范转制过程；二是加快国有文化企业公司制改造，要按照现代企业制度的要求，加快国有文化企业的公司制改造，完善法人治理结构，推进产权制度改革。2006年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面提出要推动新闻出版单位的改革，具体内容和目标是培育市场主体，完成出版单位从事业向企业的体制转换；同时到“十一五”末，完成国有独资出版企业的公司制改造。2009年9月10日，文化部颁布《关于加快文化产业发展的指导意见》，里面提出的目标是完成经营性文化单位的“转企改制”，具体的措施是深化文化体制改革，加快经营性文化事业单位“转企改制”步伐，完成“转企改制”后的文化单位要积极建立现代企业制度，完善法人治理结构。2009年9月26日，国务院颁布《文化产业振兴规划》，里面提出的规划目标是完成经营性文化单位“转企改制”，完善文化市场主体。2010年1月4日，新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，里面提出要深化出版业的体制改革，推动经营性新闻出版单位转制和改制，同时完成“转企改制”的出版单位，要在企业内部建立和完善法人治理结构，实行股份制改造，以培育合格的出版市场主体。2011年4月20日，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，里面提出在“十二五”时期，我国的新闻出版业要进一步深化新闻出版体制改革，在改革的重点领域和关键环节取得突破；具体目标包括全面完成非时政类报刊出版单位转制工作，加快推进党报党刊发行体制改革等方面。

在微观方面，我国出版行政管理根据宏观政策中提出的出版单位“转企改制”的方针、原则和规划目标，将我国出版单位“转企改制”的目标进一步细化，具体内容包括行业改革细化方案、不同类别出版社改革方案、规范转制过程等，详细见表5－7所示。

表5－7　2003—2011年出版单位“转企改制”政策列举

在行业改革细化措施方面，2006年7月17日新闻出版总署颁布《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》，里面提出了重塑市场主体，积极推动微观运行体制、机制的改革，涉及出版产业的具体措施主要包括四个方面：一是少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位实行事业体制；二是对转制的出版单位进行股份制改造，实现投资主体多元化；三是在听取主管主办部门意见的基础上，有计划、有步骤地将中央和国家机关所属在京出版社逐步转制为企业；四是对于改制的出版单位给予注册、更名等方面的支持。2009年10月28日，新闻出版总署颁布《关于下发音像（电子）出版业体制改革实施方案的通知》，里面提出了音像（电子）出版业“转企改制”的具体方案，内容包括四个方面：一是规定了转制的时间期限，比如，地方和高等院校所属音像（电子）出版单位必须在2009年底前全部完成转制；二是规范转制过程，做好清产核资、财务审计、资产评估、产权登记、参加社会保险、职工签订劳动合同、建立法人治理结构、注销事业法人、企业工商注册登记等相关工作；三是各个音像（电子）出版单位转制方案的主要内容及上报、审批程序参照图书出版社进行；四是加强转制单位的现代企业制度建设。

在不同类别出版社改革措施方面，2007年1月25日教育部和新闻出版总署联合颁布《关于印发〈高等学校出版体制改革工作实施方案〉的通知》，里面提出的改革内容包括高等学校出版体制改革的原则、体制类别、任务、步骤和转制后出版社内部管理体制建设等，比如，改制包括试点、扩大试点、全面推广三个步骤。2008年12月29日，教育部和新闻出版总署联合颁布《关于进一步推进高校出版社改革与发展的意见》，里面提出了深化高校出版社体制改革，具体包括四个方面的内容：一是明确体制改革的总体要求；二是建设具有中国特色的高校出版体制；三是规范高校出版社的转制；四是深化高校出版社内部制度改革。

在规范转制过程方面，2008年9月26日财政部、中宣部和新闻出版总署联合颁布《关于中央出版单位转制和改制中国有资产管理的通知》，里面提出要加强中央出版单位转制、改制中国有资产的监督管理工作，主要有两个方面的内容：一是中央出版单位转制、改制过程中，要加强财务、资产的管理工作；二是中央各相关部委应该加强中央出版单位转制、改制中的国有资产监督工作。2009年7月7日，财政部颁布《关于中央级经营性文化事业单位转制中资产和财务管理问题的通知》，里面提出了加强和规范中央级经营性文化事业单位转制过程中的资产和财务管理工作，具体内容包括转制过程中的清产核资、资产评估、产权登记等方面的工作。2009年2月3日，教育部办公厅颁布《关于高校出版社转制工作有关规程的通知》，里面提出了高校出版社转制工作的规程，具体包括九个方面的内容：一是高校成立出版社转制领导小组；二是制定转制方案；三是清产核资、财务审计和资产评估；四是对出版社内部人员进行安置和调整劳动关系；五是加强对转制过程中的资产管理；六是转制后的出版社要及时建立法人治理结构；七是转制后的出版社要注销事业法人，进行企业登记；八是完善内部管理制度；九是完成转制后，需向教育部进行备案。

2．组建大型出版发行集团

本阶段国有出版企业另外一项重要的改革措施就是各地积极组建大型出版发行集团，这点体现在此阶段我国的出版产业宏观政策中。

2003年9月4日，文化部颁布《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，里面提出“鼓励依托有实力的文化企业，以市场为导向，以资本和业务为纽带，运用联合、重组、兼并、上市等方式，整合优势资源，重点发展一批拥有自主知识产权和文化创新能力、主业突出、核心竞争力强的大型文化产业集团”[43]。2005年12月23日，中共中央、国务院颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》，里面提出“重点培育发展一批实力雄厚、具有较强竞争力和影响力的大型文化企业和企业集团，支持和鼓励大型国有文化企业和企业集团实行跨地区、跨行业兼并重组，鼓励同一地区的媒体下属经营性公司之间互相参股”[44]。2006年9月13日，中共中央、国务院联合颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，里面提出“培育一批具有较强竞争力和实力的出版企业集团，打造一批社会效益和经济效益显著、具有较强影响力的出版品牌……支持出版物发行企业开展跨地区、跨行业、跨所有制经营，重点发展连锁经营、现代物流和网络书店等现代出版物流通系统，形成若干大型发行集团”[45]。2006年12月30日，新闻出版总署颁布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，里面提出“以集团建设为龙头，培养一批导向正确、实力雄厚、国际竞争力和市场控制力强大的企业集团，使之成为市场的引领者和产业发展的战略投资者”[46]。2009年9月26日，国务院颁布《文化产业振兴规划》，里面提出“出版物发行业要积极开展跨地区、跨行业、跨所有制经营，形成若干大型发行集团，提高整体实力和竞争力……着力培育一批有实力、有竞争力的骨干文化企业，增强我国文化产业的整体实力和国际竞争力。坚持政府引导、市场运作，科学规划、合理布局，在重点文化产业中选择一批成长性好、竞争力强的文化企业或企业集团，加大政策扶持力度，推动跨地区、跨行业联合或重组，尽快壮大企业规模，提高集约化经营水平，促进文化领域资源整合和结构调整”[47]。2010年1月4日，新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，里面提出“鼓励实力较强的地方新闻出版企业先行整合资源，形成一批导向正确、主业突出、实力雄厚、管理规范、运行高效、核心竞争力强的区域性综合集团和行业性专业集团……重点培育六七家资产超过百亿、销售超过百亿的国内一流、国际知名的大型新闻出版企业，努力打造具有国际竞争力的跨国出版传媒集团”[48]。

根据上述政策的要求，2003—2011年间在我国各地组建了许多大型的出版发行集团，比如2008年12月25日，中南出版传媒集团股份有限公司成立，它是由湖南出版投资控股集团有限公司整体改制而来，该公司将出版传媒主营业务和资产全部注入中南出版传媒集团股份有限公司；2007年11月20日，深圳出版发行集团正式挂牌，由原深圳发行集团和海天出版社整合组建而成，是国内第一家真正融合出版发行业上下游资源于一体的企业实体。

（三）非国有出版企业改革措施

2003—2011年非国有出版企业改革的主要措施是逐步开放对非国有出版资本的市场准入，这点可以从此阶段颁布的宏观和微观的出版产业政策中体现出来。

在宏观政策方面，2003年9月4日文化部颁布《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，里面提出要降低非国有资本的市场准入门槛，凡是国家允许进入的文化领域，均鼓励和支持非国有资本，特别是民营资本，以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式进入，鼓励和允许上市公司以资产重组或增发新股方式进入。2009年9月10日，文化部颁布《关于加快文化产业发展的指导意见》，里面提出鼓励非公有资本进入文化产业，具体措施包括三个方面：一是依照国家相关政策，引导、扶持、规范非公有资本进入文化产业；二是积极鼓励非公有资本参与文化事业单位“转企改制”；三是非公有制文化企业在资金扶持、项目审批、政府采购、职称评定、命名评比、表彰奖励等政策支持方面，与国有文化企业享有同等地位。2009年9月26日，国务院颁布《文化产业振兴规划》，里面提出进一步降低非国有资本的准入门槛，根据国家相关政策的规定，积极吸收社会资本和外资进入文化产业领域，参与国有文化企业的股份制改造，从而在我国形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。2010年1月4日，新闻出版总署颁布《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，里面提出引导和规范非公有资本有序进入新闻出版产业，具体措施有如下五个方面：一是鼓励、支持和引导非公有资本以多种形式进入政策许可的领域；二是鼓励和支持非公有制文化企业从事印刷、发行等新闻出版产业的有关经营活动；三是引导和规范个体、私营资本投资组建的非公有制文化企业以合作方式，有序参与图书出版活动；四是鼓励和支持非公有制文化企业开拓境外新闻出版市场；五是加强和改进服务，努力为非公有制文化企业持续快速健康发展创造良好的政策环境和平等竞争机会。2010年5月7日，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，里面提出“鼓励民间资本从事广告、印刷、演艺、娱乐、文化创意、文化会展、影视制作、网络文化、动漫游戏、出版物发行、文化产品数字制作与相关服务等活动”[49]。

在微观政策方面，主要是对放宽非国有资本准入措施的进一步细化，主要内容有规定可进入的出版投资领域、规范投资行为、规范融资行为，详细内容见表5－8。

表5－8　2003—2011年非国有出版企业改革政策列举

2005年8月8日，国务院颁布《关于非公有资本进入文化产业若干决定》，里面详细规定了非国有资本可进入的领域，其中涉及出版产业的相关措施有：一是鼓励和支持非公有资本进入出版产业的书刊分销、音像制品分销、包装装潢印刷品印刷领域；二是鼓励和支持非公有资本从事文化产品和文化服务出口业务；三是允许非公有资本进入出版物印刷、可录类光盘生产、只读类光盘复制等文化行业和领域；四是非公有资本可以投资参股出版物印刷、发行领域，上述文化企业国有资本必须控股51%以上；五是非公有资本不得投资设立出版社，不得从事书刊、音像制品成品等文化产品进口业务。2005年7月6日，文化部、新闻出版总署等五部委联合颁布《关于文化领域引进外资的若干意见》，该意见对外资进入文化领域范围进行了详细规定，其中涉及出版产业的内容有如下五个方面：一是允许外商以独资或合资、合作的方式设立包装装潢印刷、书刊分销、可录类光盘生产企业；二是在中方控股51%以上或中方占有主导地位的条件下，允许外商以合资、合作的方式设立出版物印刷和只读类光盘复制等企业；三是在不损害我国审查音像制品内容的权利的情况下，允许外商以合作且中方占有主导地位的方式设立除电影之外的音像制品分销企业；四是在中方控股51%以上或中方占有主导地位的条件下，允许外商以合资、合作的方式参与国有书刊音像制品发行企业股份制改造；五是禁止外商投资从事书刊的出版、总发行和进口业务，音像制品和电子出版物的出版、制作、总发行和进口业务，外商不得通过出版物分销、印刷、广告、文化设施改造等经营活动，变相进入编辑和出版等宣传业务领域。

在规范非国有资本的投融资行为方面，2003年3月17日新闻出版总署和对外贸易经济合作部联合颁布《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》，里面详细规定了外商投资我国图书、报纸、期刊分销企业的具体条件和管理办法。2003年7月25日，新闻出版总署颁布《关于规范新闻出版业融资活动的实施意见》，该意见的出台主要是规范出版产业的融资活动。2004年2月9日，文化部和商务部联合颁布《中外合作音像制品分销企业管理办法》，里面对中外合作音像制品分销企业的设立、审批、管理等条件做了详细规定。

本章所采用的评价方法和第三章第三节中的“评价方法”是相同的，但是因为本阶段有一些统计数据的缺失，所以有必要在“表3－7出版产业评价指标体系”的基础上，重新构建本章的出版产业评价指标体系：一是在图书生产能力方面，因为“书刊印刷工业总产值”数据的缺失，用图书的“定价总金额”替代；二是在出版产业利润指标方面，由于2004年后，整个行业的利润指标缺失，所以不做统计；三是由于此阶段，对外贸易上升较快，所以将对外贸易指标加入统计范畴，其二级指标包括“出口金额”“进口金额”两个指标。

下表5－9、表5－10、表5－11中2003—2010年的数据，是根据全国新闻出版统计网（网址：www．ppsc．gov．cn）发布的“全国新闻出版业基本情况”整理而成。关于具体的数据内容有几点需要说明一下：一是2011年的数据没有统计，原因是写博士论文时2011年的数据还没有正式发布，同时因为2011年是此阶段的结尾，所以不影响本阶段数据的连续性；二是对外贸易中的“进口金额”“出口金额”数据，是依据“全国新闻出版业基本情况”中图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物进出口数据累加而成。

表5－9　2003—2010年出版产业生产能力指标

表5－10　2003—2010年出版产业销售能力指标

续　表

表5－11　2003—2010年出版产业对外贸易水平指标

以2003年的数据为基础，将2003年的出版产业发展指数定义为100，然后将此阶段各年的数据与2003年的出版产业数据进行比较，再对各种指标采取平均加权的方法，从而得出此阶段历年的出版产业发展指数。详细公式如下所示：

公式1：主要目的是通过与2003年出版产业数据比较后，得出各年的出版产业发展相对数据；其中Pn代表各年的出版产业发展相对数值；An代表每年的出版图书种数，A1代表2003年的出版图书种数；Bn代表每年出版图书的总印数，B1代表2003年的出版图书总印数；Cn代表每年的出版图书总印张，C1代表2003年的出版图书总印张；Dn代表每年的图书定价总金额，D1代表2003年的图书定价总金额；En代表每年的发行网点数量，E1代表2003年的发行网点数量；Fn代表每年的图书销售册数，F1代表2003年的图书销售册数；Gn代表每年图书的销售金额，G1代表2003年的图书销售金额；Hn代表每年的出版物进口金额，H1代表2003年的出版物进口金额；In代表每年的出版物出口金额，I1代表2003年的出版物出口金额。

公式2：以2003年的出版产业发展相对数据为基础，并将2003年的出版产业发展指数定义为100，然后得出每年的出版产业发展指数；其中Zn代表每年的出版产业发展指数，Pn代表各年的出版产业发展相对数值，P1代表2003年的出版产业发展相对数值。

再次，根据公式1和公式2得出了出版产业的发展指数和相对增长率，然后得到表5－12、图5－1和图5－2。

表5－12　2003—2010年出版产业发展情况

图5－1　2003—2010年出版产业发展指数

图5－2　2004—2010年出版产业相对增长率

从以上三个图表可以看出，2003—2010年的出版产业总体上还是保持着增长，其平均相对增长率达到了近9%，所以本阶段的出版产业政策的价值取向即深化出版企业的市场化改革、促进新技术手段在产业内的应用、构建科学的宏观出版管理体制和实施“走出去”战略取得了一定程度的成功。但是从微观上看，除开2004年和2010年的增长率，其间出版产业的平均相对增长率只有6%，低于同期全国GDP的平均增长率10．3%，主要原因是此阶段我国的出版产业受到了新技术的冲击，为此我国出版行政管理部门在此期间积极鼓励在产业中使用数字技术，同时加大出版企业的改革力度，到了2010年出版产业的发展开始增速，增长率达到了10．61%，所以2004—2009年，我国出版产业政策对于出版产业起到了调整结构、促进发展的作用。

总体看来，由于前期出版产业改革的主要价值取向是整顿出版市场秩序，逐步建立适合市场经济发展的出版产业宏观管理体制，但是也正是由于上一阶段出台的出版产业政策内容过细，对出版市场行为管理过严，从某种程度上延缓了出版产业市场化的改革步伐；同时由于本阶段数字技术对产业发展的冲击，从而导致了本阶段出版产业发展速度的放缓。所以本阶段及时出台政策来深化出版产业内的企业市场化改革和促进新技术手段在产业内的应用，这些政策对于调整出版产业结构、增强出版产业的市场竞争力起到了积极的作用。

[1]中共中央：《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》，万方数据知识服务平台，法规。

[2]李晓西：《中国经济改革30年：市场化进程卷（1978—2008）》，第230—231页。

[3]吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，第137—138页。

[4]李晓西：《中国经济改革30年：市场化进程卷（1978—2008）》，第233页。

[5]国务院：《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，百度公司，法律法规。

[6]李晓西：《中国经济改革30年：市场化进程卷（1978—2008）》，第237页。

[7]《中国民营经济总量已占到GDP的50%》，（2011－07－06），http：／／news．xinhuanet．com／2011－07／06／c＿121631504．htm。

[8]国务院：《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，百度公司，法律法规。

[9]国务院：《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，百度公司，法律法规。

[10]《国务院新闻办发表〈中国的对外贸易〉白皮书》，（2011－12－06），http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2011－12／07／c＿111222882．htm。

[11]吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，第74—76页。

[12]中共中央：《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，百度公司，法律法规。

[13]文化部：《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，百度公司，法律法规。

[14]中共中央、国务院：《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，百度公司，法律法规。

[15]新闻出版总署：《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，百度公司，法律法规。

[16]文化部：《关于加快文化产业发展的指导意见》，百度公司，法律法规。

[17]国务院：《文化产业振兴规划》，百度公司，法律法规。

[18]新闻出版总署：《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，百度公司，法律法规。

[19]《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，（2011－05－11），http：／／www．chuban．cc／ztjj／shierwu／xgbd／201105／t20110511＿88158．html。

[20]新闻出版总署：《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，百度公司，法律法规。

[21]文化部：《文化标准化中长期发展规划（2007—2020）》，百度公司，法律法规。

[22]《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，（2011－05－11），http：／／www．chuban．cc／ztjj／shierwu／xgbd／201105／t20110511＿88158．html。

[23]中共中央、国务院：《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，百度公司，法律法规。

[24]新闻出版总署：《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，百度公司，法律法规。

[25]《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，（2011－05－11），http：／／www．chuban．cc／ztjj／shierwu／xgbd／201105／t20110511＿88158．html。

[26]新闻出版总署：《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，百度公司，法律法规。

[27]新闻出版总署：《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，百度公司，法律法规。

[28]新闻出版总署：《关于印刷少数民族文字出版物增值税政策的通知》，百度公司，法律法规。

[29]财政部、税务总局：《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》，百度公司，法律法规。

[30]文化部：《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，百度公司，法律法规。

[31]国务院：《文化产业振兴规划》，百度公司，法律法规。

[32]新闻出版总署：《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》，百度公司，法律法规。

[33]国务院：《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，百度公司，法律法规。

[34]国务院：《关于发展电子书产业的意见》，百度公司，法律法规。

[35]文化部：《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，百度公司，法律法规。

[36]新闻出版总署：《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，百度公司，法律法规。

[37]新闻出版总署：《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，百度公司，法律法规。

[38]《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，（2011－05－11），http：／／www．chuban．cc／ztjj／shierwu／xgbd／201105／t20110511＿88158．html。

[39]《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，（2011－05－11），http：／／www．chuban．cc／ztjj／shierwu／xgbd／201105／t20110511＿88158．html。

[40]新闻出版总署、公安部等：《关于规范利用互联网从事印刷经营活动的通知》，百度公司，法律法规。

[41]国务院：《关于印发国家知识产权战略纲要的通知》，百度公司，法律法规。

[42]新闻出版总署：《关于建立行政审批受理中心的公告》，百度公司，法律法规。

[43]文化部：《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，百度公司，法律法规。

[44]中共中央、国务院：《关于深化文化体制改革的若干意见》，百度公司，法律法规。

[45]中共中央、国务院：《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，百度公司，法律法规。

[46]新闻出版总署：《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，百度公司，法律法规。

[47]国务院：《文化产业振兴规划》，百度公司，法律法规。

[48]新闻出版总署：《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，百度公司，法律法规。

[49]国务院：《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，百度公司，法律法规。