从组织传播到大众传播

二、公共政策输出:从组织传播到大众传播

公共政策输出的首要环节是公共政策的传播。政策传播的渠道和方式影响着政策信息的传播质量，进而也影响着政策执行的效果。历史地看，我国的公共政策传播经由了组织传播到大众传播的发展过程，即使在民主政治获得充分发展的现实条件下，从组织传播到大众传播的顺序仍未被打破。

1.公共政策组织传播的历史依据

改革开放前的中国社会是一个“总体性社会”。在这种社会结构中，“国家几乎垄断着全部重要资源。这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会及信息资源。以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行着严格而全面的控制”^[10]。这种社会结构中的政策传播以组织传播为主，通过发文件和召开会议的途径在结构严密的各个单位内部层层下达，最终可以到达几乎每一个人。组织传播作为“总体性社会”公共政策的主要传播渠道，有其深刻的历史依据:

(1)高度整合的行政系统消除了政策层层下达的障碍

总体性社会是高度整合的社会，上级政府掌握着几乎所有的资源，下级政府的权限几乎都被控制。高度控制的上下级政府组织之间的关系就是命令与服从的关系。这种关系中上一级政府制定的任何一项公共政策都能通过行政系统畅通而高效地得到自上而下的传达、贯彻和执行。当然，这里所说的高效主要是指政策信息传递的速度，通过召开会议和发文件，上级政府制定的政策可以在最短的时间内到达下级政府，直至目标对象。这种高效的组织传播形式也是过去党政合一体制的必然产物。“在党和政府内部存在着一个以党的系统为主线，政治上可靠，线路上畅通，可以直达每一个单位的党政组织的信息传输通道。”“在政府机构覆盖不到的地方，无处不在的党的组织机构可以进行补充，因此党和政府基本全面控制了社会。”^[11]

(2)单位制、户籍制的社会生活结构为政策的组织传播提供了现实基础

计划经济体制下，政府部门制定和选择社会政策所依据的信息，基本是依靠“组织化”渠道获得。政府为了掌握快速动员一切社会资源的能力，所有的社会中的个人全部被纳入“组织化”管理。^[12]在计划体制下，个人的组织化管理主要是通过单位制、差别户籍制来实现的。单位制是中国传统社会国家组织的延伸。每个人都从属于一定的单位，而单位的职能被无限泛化，它不仅与人们的工作密切联系，也与人们的身份、地位、利益分配、行动方式等社会生活密切相关。“正如单位这个名称所表明的，它是一个人工作的地方，但它也是政治、社会和居民的实体。”^[13]借助于单位这一新型的特殊组织，几乎每一位公民都不同程度地纳入了行政权力的控制范围。也正是凭借单位制度建立起来的高效的动员机制，党和政府能够运用自上而下的行政手段，有效地组织动员群众，^[14]顺利地实现政策的组织传播。与此同时，城乡差别户籍制是构成中国城乡二元社会结构的主要制度，它把所有的社会成员分成市民和农民两种完全不同的户籍。户籍并非只是一种符号，而是一种实行差别管理的待遇凭证，因而也阻塞了城乡社会流动的道路。这种城乡分割的超稳态社会结构也为公共政策的组织传播提供了人员稳定的条件。

(3)党和政府包揽一切事务的作风使它们成为政策传播的唯一主体

在计划经济体制下，几乎所有的社会权力都向党和政府集中。这样的体制也培养了党和政府包揽一切事务的工作作风。在这种体制和作风的支持下，党和政府成了公共政策传播的唯一主体。虽然公共政策也会通过党控制的大众媒介予以传播，但是，“党对所有公共传播的监督在实际上并不能保证传播媒体总是以一个声音讲话”^[15]，因而最可行的政策传播途径仍是通过会议和文件的组织传播。在这种传播系统中，所有的环节都可以掌控在党和政府手中。毕竟，至少在理论上，掌管各级各类组织的人都严格隶属于党和政府系统。

2.公共政策组织传播的局限性

以市场经济为代表的经济领域里的改革，和相继进行的政治领域和社会领域的改革，不仅促使整个社会结构发生了天翻地覆的变革，而且人们的民主意识、参与观念、接受信息的途径和方式等都与传统社会不可同日而语。在此背景下，高度一元化的公共政策组织传播机制已日益显露出它的局限性。

(1)组织传播无法保证公共政策“高保真”地顺利贯彻下去

中央集权体制下的组织传播得以高效地运行，得益于基层政府的权限被上一级政府控制殆尽，基层没有自己的资源，也没有自己的利益，服从上一级政府是它们的天职。然而，当社会结构从总体性社会向分化性社会转变，中央逐步向基层下放权力，这就意味着基层有了自己的自主权，也有自己的利益。基层政府在贯彻政策信息的过程中，也有了地方利益或部门利益的考虑，“当中国步入改革时代以后，一个重大的变化就是党和政府从‘行政人’向‘经济人’的转变”^[16]。行政人的基本特点是通过来自上级的命令信号确立其行为的合法性基础，而经济人则追求经济利益的最大化。当基层有了地方利益，对上级政府制定的公共政策的贯彻执行就有了自我选择的可能，阻隔、阻滞或扭曲政策信息的情况都有发生。“各级政府部门实际上是信息垄断者，透露与否、透露多少完全取决于其自觉。”^[17]为了便于管理或为了自己的不当行为得到保护，一些政府官员采取欺上瞒下的办法封锁或部分封锁政策信息，致使政策不能全面真实地传递到政策目标对象。

(2)组织传播无法保证公共政策的全覆盖，可能留下较多的空白地带

伴随着经济和社会改革的推进和深化，单位制、户籍制的社会结构已然发生了根本变化，组织传播在很大程度上失去了社会根基。当个体户、下岗工人、自由职业者等成为社会的常用词汇时，越来越多的人变成了无组织、无单位的人，对于他们而言，“单位”已不复存在，依靠单位进行政策的组织传播对于这群人就留下了空白。况且，随着社会职能的分化，单位越来越多地恢复其本来职能，不再是无所不包的全能组织，如果不是专门针对本单位或本系统的公共政策，单位往往不再承担传递政策信息的职能。户籍制度的变革更是打破了城乡社会结构的壁垒，城乡间的流动成为一种社会常态。当众多户籍在农村的人远离乡村而融入城市生活时，跨城乡的生活地域不确定性使政策信息的组织传播失去了组织支撑，远离户籍所在地的人们就成了政策组织传播难以到达的人群。

(3)组织传播的单向传播特征限制了公众的参与权利的实现

公共政策的组织传播是一种自上而下的单向传播，公众从单向的组织传播中对于政策信息的获取只能被动地接受，党政部门通过组织系统告知的内容即是公众获知的全部，不存在主动地选择和参与。随着人们民主参与意识的觉醒和增强，以告知政策“是什么”为主要内容的组织传播显然无法满足人们对政策信息的深层需求，人们除了要知晓政策内容“是什么”，更想了解政策制定中的“为什么”、“怎么样”等问题，人们对此类政策信息的追问无法通过单向的组织传播得到回答。此外，当人们对政策内容形成意见或建议时，缺乏反馈的单向组织传播就为公众意见的表达设置了一道高高的屏障。虽然党政组织系统也存在下级组织向上级组织层层反映政策执行情况的制度，但缺乏公众监督的情况汇报往往产生下级投上级所好、报喜不报忧的信息损耗结果。“逐级向上级反映情况”在传递政策执行信息时，“损耗的恰恰就是监督信息——反映各种问题，有利于调整决策的信息”^[18]。公众参与公共政策的权利在单向的组织传播系统中无法充分地实现，真实的民意也就很难到达制定政策的政府部门。

3.公共政策从组织传播走向大众传播是必然选择

当社会进入大众媒介时代，媒介的触角已延伸到了社会的每一个角落，生活于这个时代的人们须臾离不开大众媒介。大众媒介不仅把它的市场覆盖面延伸到了城市乡村各个地域、各类人群，而且把各个地域、各类人群的意见反映上来，为其搭建意见平台。此时，公共政策的输出也必然从组织传播走向大众传播时代。

(1)大众媒介加快了政策的传播速度

与组织传播的发文件或召开会议层层传达导致政策信息传播滞后相比，大众媒介的传播速度可以让政策信息在最短的时间内到达政策目标对象。视时效为生命的新闻报道会在政策信息发布的第一时间将相关信息传播出去。网络的即时更新功能使它能够实现与政策公布同步传播，其间的“时差”可以缩短为几乎可以忽略的几分钟;电视新闻的整点播报尤其是滚动条新闻的广泛运用也使电视传播政策新闻做到了“零时差”;虽然报纸的出版周期决定了它传播政策新闻会比政策信息公布时间延迟一天，但也比组织传播大大提前。对于政策目标对象而言，政策传播时效的增强意味着为其赢得了提前制定应对新政策的生活决策的时间。

(2)大众媒介扩大了政策的传播范围

不受有无单位的限制、也不受户籍何处的限制，报纸、广播、电视、网络无处不在的超大覆盖率能在最短的时间内将政策信息传到四面八方，传到城市乡村的各个角落。现代社会是一个媒介的社会，各类媒介已深入地嵌入人们的生活，成为人们生活不可分离的一部分。无论是主动关注还是被动接受，人们都在接受大众媒介提供的丰富信息时接受了公共政策的相关内容。大众媒介的受众没有身份和地位差别，只要接触了媒介，都可以获取它提供的任何信息。公共政策就能在这种没有身份、地域限制中实现了最广泛的传播。

(3)大众媒介深化了政策的传播内容

组织传播是一种典型的以传者为中心的、自上而下的单向传播，传者根据自己对信息重要性的判断取舍传播的内容，受者无权对传播内容提出进一步的要求。在政策的组织传播过程中，作为传者的党政部门把他们认为应让目标对象知晓的政策条款作为传播的主要内容，而政策制定的过程、背景等内容则常常讳莫如深。大众传播虽然在不同的时期、不同的新闻管理体制下也会有不同的表现，如总体来说中西新闻选择的取向表现出明显的传者本位与受者本位的差异，但随着中西文化包括新闻文化的融合，特别是媒介市场的形成，我国媒介的传播活动也越来越多地从受众的需要出发，传播者放弃了自己高高在上的“优越感”，受众的需要得到了充分的尊重和满足。大众媒介对政策的报道不再仅限于政策条款的发布，而是定位于与受众进行平等的信息沟通和交流，在了解公众深度信息需求的基础上深入挖掘公共政策制定的背景、过程、影响等深层内容，从而使政策传播的内容从量到质都有了飞跃。

(4)大众媒介开通了政策的双向传播通道

组织传播是一种自上而下的单向传播，没有真正意义上的政策执行信息反馈。虽然政策条款公布后必然会引起公众的种种议论包括对政策条款持反对意见，政策执行过程中也必然会出现未曾预料的各种问题，这些信息对于政策的合理性及科学性评价、政策的修改、补充和完善都非常重要，但单向的组织传播无法使这些信息全面、真实、及时地向上传递。大众媒介从一开始就扮演着政府意志与民众意见的中介，随着民主建设的推进，媒介越来越充分地履行着上情下达、下情上达的双向传播职能。媒介不光把政府的政策信息向公众传播，而且把公众对政策的意见和建议当做政策新闻的重要内容予以报道。媒介有时开设专栏，为公众搭建意见平台，让公众主动通过媒介发表对政策的看法，更多的是通过记者深入社会的各个阶层倾听公众的政策意见，这些途径和方式共同实现政策反馈的重要职责。

4.公共政策的大众传播并非排斥组织传播

大众传播与组织传播并非一对不可融合的矛盾，它们在实践中可以互相补充，从而增强政策传播的效果。武汉市取缔“麻木”的公共政策就是组织传播与大众传播有机结合，取得了加快政策执行进程的明显效果。

按照武汉市委宣传部的统一部署，各大媒介统一于2003年5月20日集中发布取缔“麻木”的公共政策，但从当天早上各城区的区街干部就登门做“麻木”车主的交车动员工作、一些车主天刚亮就把“麻木”开到指定地点准备交车等事实可以看出，这一公共政策在大众媒介正式公布之前，已在党政系统内部做了传达。不过，此时的组织传播范围并非直达政策目标对象，而是仅限于向政策对象做动员工作的各级党政干部，传播范围很有限，属于不公开的组织系统内部传播。为了体现政策执行效果的显著性，虽然小范围的组织传播限制公开传播，但区街干部有针对性地深入到极少数“麻木”车主的家里，告知政策内容，动员其做带头执行政策的表率。政策公布之前，各级干部早于政策目标对象获知相关信息，是为了及早地做好政策宣传的准备工作。当政策正式公布后，这些组织系统内的各级干部及时地深入社区宣传政策，深入各个车主家庭做耐心细致的思想动员工作，使大众传播与组织传播的优势得到有机结合，促使政策深入人心。

公共政策的组织传播有时与媒介传播同步，有时先于媒介传播。组织传播与媒介传播同步进行往往是因为此项公共政策所涉目标群体较为集中，组织传播有助于提醒政策对象充分注意，并在对政策内容进行解读的过程中增强组织系统内的人们对政策的理解。以大众媒介对政策信息的充分传播为背景，此时的组织传播不再是自上而下的发号施令，更多地扮演着一种政策解释者的角色，帮助组织系统内的人们对政策的理解更充分、更自觉。这样，组织传播对于大众传播而言就是一种有益的补充和促进。政策的组织传播先于媒介传播往往是因为政府提前在组织系统内进行政策执行前的信息告知和准备，以便政策公布后政府宣传和执行政策的工作更主动、更顺利。此时的组织传播就与大众传播融合为一个完整的政策传播过程。