误区与合法性危机

二、误区与合法性危机

全面审视各级政府推进文化产业发展的真实状况就会不难看出，其着力点恰恰就在于政府与文化市场之间关系十分暧昧，文化市场的市场主体性和自衍功能结构在政府文化产业推进行动中被完全漠视，政府的政策主体性以及对文化产业的有效调节在文化市场的非规范性利益追逐面前其产业导向作用微乎其微。文化产业政策作为政府公共文化政策和公共经济政策的重要构成单元，其所应该具有的“通过政府的想象力实现对事态强有力而且异乎寻常的穿透”^[39]以及“通过诸如利率变化等调控手段来达到经济增长和实现经济增长稳定性”^[40]等能动作用，都尚未得到充分而有效的发挥。其被动结果就是，文化产业政策体系缺位之下，文化产业主体到处充斥政府文化事业单位权力操作“事改企”型制的文化翻牌公司，规模性资本在文化产业风险系数N不确定值面前望而却步，产业边际模糊和产业框架支离破碎背景中产业链难以形成和延伸，已经出台的文化产业政策没有无缝隙化的内置谱系和功能嵌合的外部制度接口，改革开放三十年来经济体制改革所积累起来的产业治理经验尚未在文化产业的政策面得到全面落实，主要主管部门空洞口号多而实证性、可操作性和标准计量性的具体政策内容少。诸如此类，成为推进中国文化产业跨越式发展的产业制度障碍。

导致现实格局形成的原因虽然非常复杂，但经过梳理还是能够寻找到几个关键性纽结。

(一)叠合型政府治理结构及由之产生的文化产业政策功能配置紊乱

叠合型政府治理结构在文化产业发展中的矛盾显现，是中国市场经济走向成熟并产生文化产业分工后的必然产物，因为政府文化主管的叠合结构是计划经济和意识形态高度统一背景下的历史产物。在意识形态文化治理模式中，不仅文化领域被拟定为“阶级对抗的社会形态中社会的全部精神生活都是对立的思想和意向激烈斗争的战场”^[41]，而且文化治理的目标也单一绑缚于“社会主义文化需要而且包括对人类价值整体体系的发展、塑造、适应和了解，所有这些社会主义人文价值都要在具体化中发展、吸收并纳入到生存环境、生活方式和社会关系之中来加以认识。这些价值决定着社会行动的本质，而且是首要的目标以及走向辩证的过程，在这个过程中现实不断地被托举到高度精神化和充满激情的存在水准”^[42]，处在这样的背景下，政府文化治理中出现机构叠合、职能叠合、政策叠合乃至操作程序叠合等，不仅不会影响政府效率诉求的“通过最有效的选择和最节省的成本达到治理目标”^[43]，而且还会由于同一过程的不断强化形成“文化战线”更多“文化战士”的“战斗”合力，从而更加有利于政府文化目标的顺利实现。市场经济转型尤其是文化产业命题在理论和实践领域完成其合法化确证以后，政府文化治理的极端意识形态原则和单一计划方式让位于公民基本文化权益保障原则和多元化市场博弈方式，文化市场所链接起来的无论是生产主体还是消费主体，都会在公共文化品介入层面共同建构消费性的公共文化空间，而这个空间的均衡维系力量既有来自政府的一极亦有来自市场的一极，多样化以及普遍参与的公共性文化事态，迫使政府文化治理成为该事态中的一种博弈力量，也就是只能有一个主体、一种声音和一以贯之的政策出场。

当叠合型政府文化治理结构面对新兴文化产业之际，就会显现为多头政府的重复介入，这种重复介入的直接后果如下。

一是政出多门，即不同的政府文化主管部门都在给定的权限内制定相应的文化产业政策，这些政策或者指向不同的文化产业具体领域，或者指向相同的文化产业具体领域，而对于规模以上多种经营并且涉及多个具体生产领域的文化企业而言，就不得不面对这些来自相同指向或者不同指向的文化产业政策及其它们的政策主体。问题的严重性在于，由于主体分置的权力利益单位会形成“各自追求对政策制定权利的占有……特殊利益影响政府决策”^[44]，这些共同文化产业指向和不同文化产业指向的政策内容之间往往失去功能均衡以及操作协调，特殊情况下甚至会出现政策主体之间的所指冲突，导致公共文化事态和文化产业领域政府施政的混乱局面。之所以网络游戏业管理中不同政府部门之间行政程序和监管尺度彼此多有抵牾，之所以全国各地各种名目的所谓“国家文化产业基地”竟来自中央政府完全不同的文化治理序列，之所以同一文化企业在面对不同文化产业政策文本来源之际经常会莫衷一是，说到底就是政府文化治理结构中政出多门的必然产物。

二是行政损耗，即文化市场不仅表现为宏观存在结构的统一性，而且表现为微观存在结构的产业链的完整性，对于文化生产、文化生产者和文化生产企业来说，生产目标、生产方式、生产成本乃至生产过程等是他们所关注的核心所在，而文化样式、符号介质和产品归属等，则完全根据市场行情和消费需求变化等给予动态性任务调整和灵活的生产安排。例如，不同文化生产领域的“关于文化产业劳动过程的批评相对较少”^[45]是针对所有文化产业领域而非某一文化产业领域。但是在文化产业治理的叠合政府结构中，政府强制性对统一的文化市场进行拆分管理，同时也把有机完整的文化产业链进行行政主管的行业切分，由此就出现当一个特定的文化企业进行《西游记》的产业化开发生产，其舞台产品形态隶属文化部;纸质印刷产品形态隶属新闻出版总署;影视产品形态隶属广电总局;而网络游戏产品形态，其隶属的政府主管部门除此三家之外还将延伸出更多的管理方。这样一种治理结构，不仅会给文化产业秩序带来一定程度的混乱，而且会给政府文化治理带来严重的行政耗损，其耗损本身既包括产业监管中执行力的弱化，也包括不同主体所形成的政策内容之间内在的决策力抵消，还包括行政责任诉求中产业主体的政策受益成本及其政策影响效力。行政耗损的负面后果不仅会波及政府失灵，而且会波及市场效率减值。例如，涉及产权问题的“政府的另外一个职能就是所有权的界定，而所有权就是得到政府保护的可利用且可交换的权利”^[46]，如果由于行政耗损而使这种界定滞缓或者模糊，就将直接给文化企业的文化生产与市场营销带来一系列根本性的障碍，从而也就形成政府与文化产业关系中的体制掣肘，所以巴西早在1931年文化产业起步阶段就“颁布一项政令，赋予国家在基于民族利益的基础上管理广播服务，建立特殊制度和程序，定义特殊产业所有者的权利和义务”^[47]。

(二)缝隙型政府治理结构及由之产生的文化产业政策功能配置遗漏

缝隙型政府治理结构在文化产业发展中的矛盾显现，是中国文化体制改革与经济体制改革非同步性的必然产物，因为政府一方面迫切希望文化体制获得对文化产业的制度支撑功能，另一方面却没有达到与经济体制改革进行平行性体制换算的改革水准，于是作为新兴产业类型的文化产业兴起之后，就很难嵌入国家产业体系的整体格局并成为其中重要的经济增长点和新型产业链。就市场经济的总体原则而言，文化市场不过是市场结构中的一个有机组成部分，共同的市场游戏规则及其支撑市场的基本经济政策，同样也就是这一有机组成部分的制约力量和维系功能。与此相一致，文化产业不过是一个国家整个产业框架中的一个环节或者说一截链条，共同的产业环境及其支撑产业的基本产业政策，同样也就是这一环节或者说这截链条的动力所在。正因为如此，政府的市场治理结构和产业治理结构也就必须保持其系统性、严密性和整一性，其制度张力和行政治理程序同样也必须保持其全称覆盖和连续稳定性，由此确立政府与市场和产业的良性互动关系及其监管合法性，而且确保边际内市场竞争和产业竞争强度与稳定性所需完整市场结构的“共同占有统一市场均摊”^[48]，确保“政府直接抑或间接对产业领域进行补贴并提供贸易保护”^[49]时能够公平性排序。当一个生产性文化企业进入国家产业布局宏大结构之后，就受到整个产业结构所面临的诸如市场准入政策、公司治理政策、投融资激励政策、税率优惠政策、价格调节政策、经营监管政策、进出口贸易政策、劳动就业政策乃至生产安全政策等一系列谱系化政策内容的运营覆盖，任何文化企业在进入这种运营覆盖中都将经历市场适应，并进入在嵌位性适应后寻找自身理想的附加值效应，其中包括加价与整个产业背景和市场现状间的允诺可换算性，即所谓“很多清晰区分的价格模型能够被引用，用以解读每一种产业怎样确立其附加值，在所有情况下，附加的确定似乎都取决于公司运营的制度环境”^[50]。从这个意义上说，文化产业的全面市场化和在市场中自然衍生其产业链，必须以既有大产业背景及其产业政策的谱系完形为存在前提，必须使文化产业政策的创新部分与宏观市场经济政策框架全面接轨和嵌位性包容。这意味着专属经济政策与普适经济政策将在新型的文化产业进程中产生市场化前提下的功能链接，所以产业经济学家谆谆告诫文化产业进入者们“当经济版图如今更加扩张，创意文化生产者们从事着高尚的努力，去颠覆或者抛弃‘纯粹的’资本价值——通过创设创意性的录音公司、艺术雕塑室和画廊、时尚屋、咖啡厅、美术设计代理、书店、新媒体企业等等——与此同时，我们应该意识到，虽然这些创意性的产品具有高附加值，但仍然不能把资本的可怕力量降到最小化”^[51]。

按照这一问题脉络，中国文化产业当下的症结性问题之一就在于，我们至少在政策层面过多地对“文化产业”命题作主谓结构的语义定位，而本题真相却是偏正结构的语用实践，也就是说，我们仍然把“文化”作为“文化产业”的体制支撑点而不是把“产业”作为“文化产业”的体制支撑点，影响政策视野的是创意的浪漫及其所谓“作为商品，文化产业的产品遵循变化的法则，其变化原则的支配性在于文化的真正的创新”^[52]，视而少见甚至视而不见的是诸如宏观经济理论的“通过全时段典型生活经验的跟踪，消费价格指数(CPI)能监测特定国家的通货膨胀率，当CPI增长得过快(大约超过年度4%)，货币购买力迅速减少，借贷货币成本增加”^[53]，或者更加技术化的诸如拉斯贝尔斯指数(the Laspeyres index)的“P₁₀≤P₀X₀/p₀x₀，同样原则的P₀₁≤P₀X₁/p₁x₁”^[54]。这种重心错位，在政策制定过程中的直接反映，就是文化部门按照文化意志为文化产业给定产业政策，而不是具体经济部门以及综合经济部门对文化产业行使政策导向和产业监督，于是绝大多数产业政策和重大宏观经济政策对文化产业而言就成了院外风景，经济领域里的许多常规经济技术分析都因此而未将文化产业纳入其可操作程序。对文化产业而言，一个细节性的负面后果就是产业规模、经济效益和环比增速等统计项目在中央各部门以及地方各省、市、区之间都没有恒值性统计规范和一致性统计口径，足见文化产业基于文化治理对象而非经济治理对象的歧义性之大。而这一歧义性的进一步事态还在于，由此带来文化产业运行中的一系列政策缝隙，一系列市场活动中必须承受的“春风不度玉门关”，一系列市场嵌位和产业并轨中的文化部门“热抱”与经济部门“冷抛”，由此不断出现文化产业政策配置中的功能遗漏，也就是情理之中的事情。

功能遗漏之一是指现行的宏观经济政策和具体的产业政策，因这种遗漏而失去对文化产业的有效功能覆盖。典型的案例之一，就是国际金融危机后，中央政府4万亿投资应对计划，在拉动产业经济止跌递进中实现“保增长、保民生”的战略目标，然而文化产业却不能占据其中重要的一席，总量投资份额中几乎没有文化产业的投资配额，尽管在这期间不少文化高官违背经济规律地呐喊“文化产业逆势而上”、“在拯救中国经济中已获最好的跨越式发展机遇期”、“全国范围分发文化消费券以刺激市场”之类的雄壮口号，但综合经济部门还是未能给予积极响应。毫无疑问，不管何种选择更加理性，其中的决策非协调性及其政策缝隙显而易见。

功能遗漏之二是指文化产业作为新的经济增长点和新的产业方式，很多旧有的产业经济政策并不能在企业运营中达到功能嵌位的目标，这就要求根据新的问题焦点进行政策创新，综合经济部门如果不能适应创意产业的新变化，就将失去对这一新兴产业领域的有效治理能力。明显的案例之一，就是网络游戏产业一方面提供了巨大的运营利润空间，另一方面也带来诸多负面社会后果，如何在提高技术装备能力和技术控制有效性的同时，通过政策建构来全方位规范网络运营监管及预设负面社会后果防火墙，就成为中国网游产业摆在一切涉身者面前的严峻课题，而目前的情况，恰恰就在于这样的政策建构基本上缺失或者不能嵌位，从而造成全社会嘘声沸起的被动局面。

功能遗漏之三是指政府文化行政部门主管文化产业，将文化产业从与其他产业经济部门的整体框架中分割出来并形成文化市场的独立边际维系，造成事实上的宏观经济政策不能完全覆盖、具体产业政策的缺位或者越位以及文化产业治理与监管中的陌生化和非规范性。最大的案例之一就是，就中国的文化产业现状而言，整体上缺乏市场监管和产业规范的指标体系，诸如质量指标体系中信息质量测算的“数据质量通常运用传统的总体性质量管理评价来进行管控”^[55]、人力资源指标体系中薪酬结构测算的“不同工作(工作结构)的相对薪酬以及究竟支付多少(薪酬水平)”^[56]或者企业成分分析指标体系中所有权结构测算的“如果所有权结构适应了规范管理的要求，那么我们就可以设定，在这些跨公司结构中的差异反映了公司潜在本质的差异，以及它们赖以运行的条件的差异”^[57]，在文化产业的文化重心持论者那里几乎可以忽略不计，并且这种忽略不计在目前各级各类主管文化产业政府部门的政策文本里得到充分体现。

(三)权力型政府治理结构及由之产生的文化产业政策功能配置失灵

权力型政府治理结构在文化产业发展中的矛盾显现，是中国问题背景下意识形态空间与公共性空间长期未能获得边际清晰切分的必然产物，因为政府在对文化产业作本体挪位之际就意味着极有可能在政策层面不断出现对公共利益坚守的诸如“政府机构如何进行财政管理，从而达到遵从法律要求、会计标准、财务控制，从而一定程度上实现资源最优化”^[58]给予淡化处理甚至悬置，转而在文化价值维度作意识形态重心取向的“社会主义文化需要而且包括对人类价值整体体系的发展、塑造、适应和了解，所有这些社会主义人文价值决定着社会行动的本质的而且是首要的目标以及走向辩证的过程，在这个过程中现实不断地被托举到高度精神化和充满激情的存在水准”^[59]，于是文化价值追求与文化产业寻租的本体置换就导致政府循此走向权力型治理结构的文化制度设计和文化政策给定。在对文化产业施以权力型制的文化治理结构中，政府文化主管部门还停留在居高临下或者大包大揽的文化管理传统定式，还热衷于项目审批、基地命名和宣传效应等行政化乃至意识形态化的调节手段，还诉求着在激励与权威均衡的“在走向共同对象的生产中所有个体及其团队变得更加自我约束”^[60]中展现文化行政权力对文化产业的支配作用，即吻合于韦伯《支配社会学》所描述的“‘支配’乃是共同体行动(Gemeinschaftshan－deln)中最重要的环节之一。的确，并非所有的共同体行动皆含有支配的结构，然而，在大部分种类的共同体行动中，支配仍然扮演着极为重要的角色，尽管乍见之下似乎并不明显”^[61]。正是这种支配性意志的制度性存在，使得政府在文化产业治理中总是按照主观意志和理想发展方式去规划文化产业进程，去实施文化产业超常规而且跨越式的经济振兴行动，去组建不同规模的产业主体并在这一过程中强制性地催生“事改企”之类的翻牌文化企业，去塑造文化产业的支柱产业地位和产业升级换代形象，总之，政府作出种种支配市场的努力。但问题恰恰就在于，政府既支配不了文化市场，亦支配不了文化产业，它在监管和支撑过程中只不过是市场博弈力量中一个重要的力量维度而已，即使是文化产业制度或者文化产业政策，也只不过是市场大背景下文化产业的关键性存在条件和运营环境，因而也就不可能根本性地决定文化产业和文化市场的前途命运。弗罗里达的文化产业“3T模式论”之所以引申出“社会资本、经济的地缘根性以及制度参与者的重要性”^[62]，就在于这一模式持文化产业的反支配论见解。按照这样的问题思路，政府以支配姿态确立的权力型文化产业治理结构与文化市场和文化产业自衍系统之间，就形成了双向反弹的动力抵消格局，进而也就必然与之相一致地出现功能配置失效。

功能失效的表现之一，在于社会动员的宣传失灵。无论是政府还是热情加盟的知识分子阵营，自文化产业的中国合法性确立直至今日，基本上都在不遗余力地致力于诸如文化产业的定义、意义、经济增长价值以及支柱产业目标等的学理宣传和社会动员，报纸和各种社会科学期刊上这类文章琳琅满目，专业座谈会和大学讲堂这类演讲比比皆是。关于文化产业的财富主义神话在风险危机避而少谈的渲染中一国为之亢奋，于是那些哲学知识身份、文学知识身份、艺术知识身份以及种种身份不明的泛文化身份者，摇身一变就成为动员官方同时又帮助官方动员社会的文化产业先锋甚至预言家，文化产业的社会动员呼声和社会动员行动由此也就像既往任何一次大规模宣传运动一样，成为不言此则与社会隔离的热门话题，成为自明性的“在从意识形态承诺走向自由市场中，基于市场指向的文化政策证明具有优先性”^[63]。尽管这一过程已经经历了较长一段时期;尽管不少地方政府在自拟的统计口径下纷纷宣称文化产业已成为支柱产业;尽管关于文化产业重要性的文章成千上万而且大学里到处都在招收该专业的博士、硕士乃至本科生，但一个不争的事实是，文化产业领域并未获得大规模的金融资本、产业资本、社会资本和风险资本的转移与聚集，各地宣传的要到国际文化市场参与竞争的产业航母其桅杆还未见露出遥远的东方地平线，各级政府在经济增长、就业规模和消费刺激等方面还无法真正实现对文化产业的依赖和寄望，社会的文化产业响应甚至进一步的文化市场响应也不像预言家们所描述的那么具有逆势而上的热烈。市场就是市场，产业就是产业，宣传性的社会动员结果终究陷入无可奈何的宣传失灵，终究没有在这一领域同步性地出现本该出现的“依靠其人口、地理、经济增长以及军事实力，中国已经是东亚的重要角色，而且按照某些观察而言，它已经是最大而且最重要的角色”^[64]。

功能失灵的表现之二，在于直接参与的操作失灵。当文化产业观念渗透进政府意志之后，各级政府的直接参与热情远远大于间接监管建构，不是积极为文化产业搭台唱戏而是纵身一跃自我表演，其目的在于尽快依靠政府资源将文化产业做大做强，甚至不排除新形势下某些变形政绩观隐匿其中。无论是新组建各种动漫集团、传媒集团、图书发行集团、演艺集团，还是“事改企”中成立各种经营性、生产性的文化翻牌公司;无论是政府公共财政的直接投入，还是国有文化企业银行贷款的政府担保，一个共同的特征是，文化企业主体和文化产业链的形成不是交给市场去利益化主体自衍和博弈性产业聚集，而是政府直接充当生产经营与产权交易的操盘手，而且是一方面变身为运动员，另一方面倚仗其裁判身份，于是市场经济基本游戏规则的诸如“准入条件与产业聚集”的“，在这里，q_c对所有企业而言是边际成本等值价格所决定的竞争性输出，s是市场规模”^[65]也就不复存在。但是，市场是严酷的，产业更加严酷。一段时间的政府直接介入之后，不仅不同程度地放弃了诸如“从政府的角度而言，基于CPI的指数比减少调节利率和间接税收所带来的变化影响”^[66]，而且凭空添出许多烂尾文化产业园、银行里的政府性呆账以及高价买体制后仍然经营托底的翻牌文化公司，所有经济体制改革和市场进化过程中政府所买过的产业教训单，如今在文化产业的操作性实践中又重新买了一遍，而且还有继续买下去的迹象。这一事态从开始到现在，尽管不乏鼓舞人心的消息，然而总体体现的是政府在文化产业中的操作失灵，即不能像计划经济时代那样得心应手，于是“一种现实的、新的电影产业应运而生，在新的条件下发展和成长，在人民的权力条件下发展和成长”^[67]。

功能失灵之三，在于条件缺位的政策失灵。对于文化产业而言，在市场大背景下寄希望于政府的首先就是产业环境和政策给定的产业支撑条件，没有这些起码的条件，则文化产业就不可能在利益博弈的市场空间生长和进化。按照“政策是制度的输出”^[68]这一政策学命题，应对文化产业诉求并充分体现政府对文化产业制度支撑功能的，就在于提供功能化而且体系化的文化产业政策配置，为文化产业提供全方位的政策服务和市场监管，这既是政府的权利同时也是政府的责任。但问题恰恰就在于，政府没有集中精力从事文化产业的政策建构，所出台的政策往往应时而作且彼此之间缺乏功能嵌合的内在联系，更谈不上对文化产业制度支撑的谱系完形，因而也就难以形成文化产业良性发展的制度环境和产业条件。例如，在银行信贷方面，虽然大多数金融机构权衡国际文化产业发展趋势后极其愿意给文化企业提供贷款，但是，文化企业固定资产的匮乏又缺乏自我担保条件，在传统的企业信用评估体系和信贷政策框架内，几乎就绕结出一个困扰文化产业资本聚集的死结。于此情况之下，政府就必须根据文化产业的产业特性，组织协调央行与商业银行积极制定新的信用评估体系和担保政策，使得“如果银行提前审视，则资本减持时贯穿商业循环中的周期性波动就能被预见到”^[69]，从而促使风险管理的诸如“全程非可控性及其累积性变量”的“如果赢利具有零意味，那么所见到的变量是贯穿那一时期从t上升到T的累积性变量的公正计算:可给出赢利R(S)的变量:O²(S):=E(R²(s))”^[70]，转化为政府托举意义上的政策支持，最终有利于风险分担后金融资本向文化产业的倾斜性输出和寻租性转移。当然，这只是文化产业发展政策诉求的一个细节，就整个产业界而言，充斥着无数急需政府给予有效填充的这样的细节，所有这些高密度的政策细节需求，相互之间的内在联系和依托共同构成对文化产业政策的体系性要求，而目前政府在文化产业推进中之所以频频出现政策失灵，其根源恰恰就在于文化产业政策体系的缺失，进而也就是市场环境和产业条件的缺失。