是权限问题吗

所有权政策和欧盟法律：是权限问题吗

欧盟的法律框架主要是根据1957年的罗马条约（Treaty of Rome）和1986年通过的统一欧洲法案（Single European Act）以及欧盟条约（the Treaty on European Union）即“马斯特里赫特”条约（“Maastricht”Treaty）确定的（Weatherill and Beaumont，1995年，第1—41页）。在欧洲委员会领导下的欧盟，有权立法或协调欧洲的法律，但立法或协调法律的前提条件是其提案必须符合上述条约的规定。

统一欧洲法案和马斯特里赫特条约的基本作用是，协调了欧盟的法律结构，超越了先前罗马条约所界定的范围并逐步扩大了欧共体的正式权限。即便如此，现行的所有条约中都很少或没有直接涉及到媒体或媒体政策（Goldberg et al.，1998年，第152页）。欧洲的媒体政策特别是视听政策，倾向于根据欧盟总体目标来制定，或者根据基本条约中适用于媒体的、更通用的条款来制定。例如，1989年欧共体颁布了“电视无国界（Television without Frontiers）”法令，旨在为欧洲电视业建立一个无国界市场，这项法令就是依据1957年罗马条约中成员国之间提供免费交换服务^[1]的目标而制定的。

欧洲委员会是否有权制定有关多元化和媒体所有权的政策，在这一点上是很不明确的。欧盟有关竞争的法规适用于媒体以及任何其他的经济部门，但有关竞争的这类法规的立法宗旨是限制垄断市场的行为或限制反竞争的行为，并不是为促进多元化而专门制定的（Iosifides，1996年，第24页）。马斯特里赫特条约（128章）规定欧盟在增进文化目标方面有干预权，但是，这种干预权仅仅局限于支持措施，而将立法协调的可能性排除在外。（Weatherill and Beaumont，1995年，第477页）。虽然国家和跨国媒体集中化问题在泛欧洲政策制定过程中时时受到关注，但是，欧洲委员会在促进媒体多元化和多样性方面似乎从来没有明确的议案。

促进多元化，传统上是在成员国这一层次进行的。每个成员国都制定了不同于他国的有关媒体所有权的管制政策以保护多元化，因此，欧盟要在这方面对成员国进行干涉便需要有正当理由。欧盟的目标较为广泛，包括消除对统一的欧洲内部市场的障碍，即消除货物、人员、服务和资本自由流动的障碍^[2]。有人指出，各成员国有关媒体所有权的法规的差异可能会阻止欧洲媒体的跨国界投资，从而阻碍了内部市场的形成。所以，与多元化问题完全不同，“内部市场”的观点赋予了欧洲委员会对成员国的媒体所有权管制政策进行干预的权力，来解决所有欧盟成员国媒体所有权的法规问题。

欧洲议会对于媒体的集中化也极为关注（例如1990年2月通过的“媒体接管和合并的决议”），要求欧洲委员会提交有关协调整个欧洲范围内媒体所有权法规和保证多元化的议案。根据Beltrame的表述（1996年，第4页），无论是在欧洲议会还是在欧洲委员会内部，意大利的欧洲议会议员们都是主张采取更有效的措施以保护多元化的积极倡导者。他们特别关注其本国的形势，而且特别关注芬尼维斯特的地位。欧洲议会对多元化的需求一直十分关注，但是对于欧盟在多元化方面的权限没有发表任何明确的意见。

欧洲委员会根据其职责出版了一本有关多元化和媒体集中化的绿皮书，这是欧洲委员会向统一欧洲媒体所有权政策迈进所采取的第一个主要步骤（CEC，1992年）。该绿皮书反映了欧洲议会对保护多元化需求的关注，同时它强调在欧洲范围内进行干预的主要理由是促进形成统一的欧洲媒体市场（显然，欧洲委员会在这个市场上享有权威性），而不是实现多元化（至少官方认为多元化是成员国内部的问题）。按照Hitchens的说法（1994年，第587页），这种二分法“产生了一种弥漫于整个绿皮书的紧张情绪”。

1992年的绿皮书对欧洲媒体集中化的现实状况作出了评价，并提出三种可能的政策取向：第一，在全欧洲范围内不采取任何行动；第二，采取措施以提高透明度；第三，积极干预，即通过立法或指令在所有成员国范围内协调媒体所有权的法规。但是，绿皮书自1992年出版以来已将近十年，这三种政策取向中究竟哪一种能更好地为欧盟的需要服务，在这十年间还没有就此达成任何正式的协议。所以，由于没有任何作为，第一种政策取向显然占有优势地位。欧洲委员会之所以没有明确地采用三种政策取向中的任何一项，在很大程度上，是因为在欧洲内部围绕有关媒体所有权总体政策的目标与实质究竟是什么存在着一系列的争论。