历史的总结与比较

第五章　历史的总结与比较

本编所研究的新闻信息发布制度包括东西方各国古代、近代和现代的新闻信息发布。本编所涉及的是当代新闻信息发布制度建立前各国都存在的集规则、惯例和法律等各种规范或限制新闻信息发布的总和。新闻信息的传播发展和各国的政治、经济及社会发展同步，各国的新闻信息发布制度经历了一个从无到有、从不完善到日益严密的发展过程。不过总的看来，从性质上说，各国的新闻发布制度都是“统治阶级按照自己的利益与意志，通过政府机关建立起来的，用以调节新闻传播各方关系和调控新闻传媒的法律制度”⁽¹⁾。

从历史上看，新闻信息的发布主要有四个主要渠道：民间的自由发布，例如行吟诗人、贩夫走卒的发布，在村头、饭场、茶馆、咖啡馆、各种沙龙的发布和街谈巷议等等；社会的组织系统发布，例如宗教集会、宗族集会、群众运动中的演说、标语、企业广告，民间团体或企业的发布会等等；大众媒介的发布，例如报刊、杂志、书籍、广播电视及网络等等；政府部门的制度发布：包括碑刻、公告、布告栏、邸报、政府文件和通过媒介的直接发布等等。政府部门的制度发布又包括有规则的发布和无规则的发布两个方面，包括对新闻信息的主动发布和对民间新闻信息的限制两个方面。正如我们在总论中所阐述的，在政府的新闻信息发布中，还包含有政治传播制度、政府传播制度、政府信息公开制度和政府信息发布制度等等不同的领域和发展阶段。在我们所论述的历史时期，从新闻信息发布制度的演进来看，我们大约可以看出以下的历史轨迹：

第一，在社会新闻信息发布的四个渠道或者说是四个主体方面，经历了不同角色在不同历史时期的兴衰沉浮。民间的自由发布曾经在社会发展的早期是发布主体，社会的组织发布也曾经在社会动荡期风行一时，大众媒介在不断的发展中逐渐成为新闻信息发布的主要渠道。但是我们应该看到，在任何社会中，作为社会公共权力机构的政府都是社会的最大权力部门，同时也是社会信息源，特别是政治、经济和文化信息源的最大拥有者，所以也是新闻信息发布的主角。

第二，政府新闻信息发布制度的建立从宏观上看是处理与其他信息发布渠道或主体的关系，实质上却是争夺对新闻信息发布控制权的斗争。在我们所论述的历史时期，政府新闻信息发布制度的建立是逐渐发展完善的。这也同政府的逐渐发展完善的历史轨迹相一致。在不同的时期，政府处理与不同信息发布渠道或主体的关系重点也不尽相同。例如在东西方的古代，政府新闻信息发布处于创设初期，政府主要面临的是与民间争夺信息源和信息发布权。近代以后，特别是近代新闻传播业兴起以后，政府面临的任务就是处理与新闻业的关系。19世纪晚期以后更是处理与成为社会舆论代表的大众媒介的关系。

第三，政府新闻信息发布制度包括主动发布和限制其他信息发布渠道两个方面。在我们论述的历史时期，东西方早期的政府信息主动发布主要有通过政治组织系统和面向民间的公开发布两个渠道，最后才发展到了利用大众媒介的层面，这是和整个社会的传播历史相一致的。在对其他信息渠道的限制方面，政府所制定的习惯、法规和制度也有一个逐渐演变的过程，其主要表现在限制的对象、内容和方法等等方面。总之，政府的限制经历了人治和法治、宽松和严密等等矛盾的曲折发展过程。

第四，政府新闻信息发布制度的建立带有很强的政治性。这不仅体现在政府信息的内容基本上都是政治信息，而且体现在政府的新闻信息政策也都是为当时的政治服务的，随着政府政治主体的演变，新闻信息政策也在演变。例如欧洲刚刚兴起的封建王权，一方面需要利用新兴的新闻传播业来集中权力，控制社会和对抗教权，另一方面又害怕新闻传播业的发展危及自身利益，所以采取了集权主义的新闻政策，制定了许多苛刻的新闻出版法律。又如资产阶级进入政治舞台，开始以自由主义为武器，要求建立开放的和自由的新闻出版制度来对抗封建集权。再如德国、意大利和日本法西斯势力上台后，再度回归对新闻信息的严密控制而为其对外战争服务。

第五，尽管在我们所论述的时期尚没有建立现代明确的政府新闻信息发布制度，但也在经历着从政治传播制度向政府传播制度和政府信息公开制度的演进。古代东西方国家的新闻信息传播可以宽泛地说是一种政治传播制度，因为这时的政府政治并不完善。近代随着政府政治的建立和各种新闻法规的出台，可以说一种新的政府传播制度正在建立。在我们所论述的历史时期，少数先进的国家，政府的信息公开制度也出现了雏形，例如美国罗斯福总统的“炉边谈话”，不仅传播的内容已经超过了政治信息的范围，而且代表了一种政府信息公开的最初尝试。

以上我们所描述的只是中外新闻信息披露特别是政府信息发布的一般历史轨迹。认真研究起来，中国和西方国家相比，虽然在新闻信息发布变化的总体趋势上有相同之处，但是由于历史、文化、社会环境的不同，中西之间在政府新闻信息发布的发展过程中还是有很大的差异。

首先，从中外政府新闻信息发布的历史上看，我们看到中国古代的新闻信息传播手段和控制水平显然要高于西方国家，控制的时间长，法律条文多，效果更为明显。在宋代之前，中国对新闻信息发布的管理无论从力度还是认识的高度上都强于西方国家，尽管那时中国没有关于“以言治罪”的法律条文，但通过邸报抄收内容的相对固定和抄传环节上的控制，我们还是可以看到中国统治阶级对信息发布的态度是非常谨慎的。而西方国家在这段时期内最有名的就是古罗马的《每日纪闻》，但这仅仅只是为了传达政令、沟通情况并且限制权臣的一种措施，并没有形成如同中国那样无形的控制环节。相反，西方国家更为盛行的信息沟通方式是所谓的“新闻信”，它主要是一种民间行为。从宋代开始，中国新闻信息发布制度便有了专门的成文法规，这点从史料中可以找到佐证。并且在随后的1000多年中，中国对新闻信息发布进行了长期而有效的管制，形成了从中央到地方的系统的新闻信息发布制度。《宋会要辑稿》、《明会典》、《万历邸钞》、《大清律例》等都是中国古代典型的有关限制和约束新闻信息传播和发布的法律条文。与此同时，西方国家则处于中世纪的中后期，教会在西方的社会生活中占据统治地位，在政府的新闻信息发布方面还没有形成有效的制度和法律。

其次，近代以来，西方国家的新闻信息发布制度逐渐完善，制定了较多的新闻信息管理法规。自15世纪开始，西方国家开始缓慢的向近代社会过渡，近代新闻业也已初步产生。从16世纪末到18世纪初，是西方近代新闻传播业的孕育发展期。在整个18世纪到19世纪，西方新闻传播业在与社会变革密切结合得到发展的同时，西方国家也进入了一个以言论自由、新闻自由为核心的近代新闻信息制度的建立期。近代新闻信息的传播自由是以英国的社会变革、美国宪法和法国革命等重大事件为起点的，近代西方国家的新闻信息传播制度包括法律体系的建立和法律实践两类保障体系。自美国的《人权法案》和法国《宪法》之后，1800～1880年，西方国家先后出现了上百部宪法，大部分都规定了言论和新闻出版自由的条款。在英美等海洋法系的国家，还出现了许多直接保障新闻自由的法律判例。这样，从19世纪下半期起，西方国家的新闻传播业快速崛起，开始成为真正的大众媒介和一个重要的社会部门。

相比之下，中国的新闻信息传播发展在这一时期相对落后。如果说在新闻出版方面明代的“报房”和民间所办的“京报”在当时世界上仍然处于领先地位的话，明代的新闻检查和控制在当时世界上也丝毫不落后他人。但是到了清朝，中国在这两方面都落后了。19世纪上半期，中国才出现由外国人所办的近代报刊。19世纪晚期，中国国人自办的近代报刊才开始出现。而整个清朝，统治者仍然在延续以前朝代的新闻信息控制制度。19世纪末到20世纪上半期，中国政府才颁布一系列的关于新闻出版的法规，《请定中国报律令》、《大清印刷物专律》、《报章应守规则》、《报馆暂行条规》、《大清报律》、《著作权章程》、《钦定报律》、《民国暂行报律》、《报纸条例》、《出版法》等都是各个时期中国政府所颁布的与新闻信息发布有关的法令、条例，显然这些明显落后于西方国家了。

其三，就新闻信息控制的内容而言，中国也与大部分西方国家所走的路线不尽相同。

世界各国近代以来的新闻出版政策和法律，大致可分为两类：追惩制和预防制。前者对新闻出版物是事后惩罚，后者是事前检查。追惩制最早为一些先进的资本主义国家所采用。在该制度下，出版物既无须接受事前检查，也无须批准且不必向行政机关呈报，可以完全自主地出版和发行，只是在出版物中有违法事实时，才依照出版法受到惩治。预防制又可分为四种：呈报制（即注册登记制）；保押金制（即出版前需要交纳一定数额的保押金）；特准制（即出版物出版之前需要经过申请和批准）；事前检查制。就出版物的限制而言，每一个都比前一个更严厉。

在世界近代出版史上，很多资本主义国家都是走着由预防制到追惩制的道路。即使同是实行预防制的国家，也是走着事前检查——特准制——保押金制——呈报制的道路。如英国最早在1695年就废止了新闻检查制度，由预防制改为追惩制。法国根据1791年9月3日的第一次宪法的规定，曾废止了预防制的新闻检查制度，但后来又被拿破仑一世恢复了。日本明治二年（1869年）就对新闻纸实行了无须每号检查的出版，明治二十年又放开了关于发行的呈请特许。

由此可以看出，清政府从制定《大清印刷物专律》到《报馆暂行条规》，再到《大清报律》，却是逐步地从呈报制向特准制以至最后向保押金制加事前检查过渡的，这种越来越严厉的新闻政策，反映了处于风雨飘摇、朝不保夕境地的中国末代王朝，对已经像火山一样爆发出来的人民的不满和反抗的惊恐，对在一定程度上反映社会舆论、起着革命号角作用的报刊杂志千方百计加以限制、约束，以期苟延残喘。历史证明，这种逆历史潮流而动的新闻政策，只能更加激起社会舆论的反抗，加速反动统治的灭亡。

最后，在20世纪上半期的新闻信息传播制度方面，世界各国大约可以分为三类，一类属于松散控制型，政府和媒体分属不同的社会部门，媒体保持相对的独立性，政府与媒体形成互动关系，这类国家的典型代表如美国和英国。一类属于严格控制型，媒体完全丧失了独立性而成了政府的工具，这类国家的典型代表如德国、意大利和日本。中国则介于两者之间，属于第三类。在国民党政府统治期间，中国总数有上千家的报业分为四类，一类是国民党直接控制的报纸；一类是民营的资产阶级自由派报刊；一类是外国人在中国所办的报纸；一类是中国共产党办的报纸。国民党政府通过1930年的《出版法》、1931年的《危害民国紧急治罪法》、1936年的《战时新闻检查办法》、1942年的《国家总动员法》等对非国民党的报刊进行限制，但是限制的程度远没有德国或日本那样严格。

20世纪上半期，在大量的新闻信息立法的基础上，在新闻传播业进一步发展的基础上，不同的国家政府的新闻信息传播制度也从政治传播发展到了政府传播的程度，个别国家跨入了政府信息公开的门坎。但是由于前所未有的战争和社会运动，一些国家的新闻信息控制也十分严格。就新闻信息的发布制度而言，进一步的变革在20世纪下半期才开始发生。

复习题

1.从历史上看，中外新闻信息发布制度有那些差异？

【注释】

(1)《中西新闻比较论纲》，童兵主编，新华出版社，1991年，第244页。