教育部人文社科重点研究基地重大项目

教育部人文社科重点研究基地重大项目——“我国广播电视公共服务体系目标与实施研究”报告 公共广播电视及其政策安排的可能走势——以英国为例

胡正荣　李继东

英国公共广播电视模式走过了纷繁复杂、变动不居的20世纪90年代，BBC在保全和巩固了执照费收入模式的基础上，不断拓展其服务与商业运作范围，节目内容与商业收入也在不断丰富和增加。2004—2005年度BBC的执照费收入为29.4亿英镑，比2003—2004年度增加了1.42亿英镑；商业运营收入为1.51亿英镑，比2003—2004年度增加了1600万英镑⁽¹⁾。2000年以来BBC开办了BBC3、BBC4、CBBC和Cbeebs等数字电视频道以及5个数字广播网与网上业务。同时公共广播电视体系也在不断地拓展，C4、S4C组建并发展，形成了一个多层次和富有竞争的公共广播电视格局，包括纯粹公共广播电视机构BBC、C4和S4C，以及肩负公共服务义务的商业机构ITV和C5。不过数字技术等新信息传播技术的发展、自由市场主义的冲击和不断加剧的竞争以及愈来愈趋于多元化的社会，这些又使得英国公共广播电视面临许多不确定性，何况公共广播电视的生存力与合法性仍受到许多质疑与批评，其产权、资金和治理结构等仍面临着许多问题，英国公共广播电视政策将会面临更为复杂的局面。

1　新技术与全球化带来了什么

全球化与新技术的推广与应用并不仅仅是一个当代世界现象，早在19世纪的英国就开始向全球扩张，特别是造船业、纺织业等传统工业尤为突出。在20世纪早期克莱德(Clyde)的船厂生产的船只就占到了世界船只市场的1/5之强，以伦敦为中心的金融业已很发达⁽²⁾，同时传统工业技术与印刷技术也在不断地发展。不过自20世纪以来，特别是两次世界大战之后，美国成为世界上最大的产品与服务出口国，德国和日本跃居世界的主要经济力量，标志着具有现代意义的全球化时代的到来，表现在：①基于美、德、日等国的跨国公司迅速地发展，重构世界经济秩序，资本在全球范围内流动和攫取利润，企业跨国兼并和整合趋势日渐增强，形成了新的世界性垄断。②英、美等西方发达国家普遍推行放松规制的经济政策，自由市场主义理念盛行，特别是在1989年以后，几乎没有人会质疑市场体制创造财富的有效性和合理性。③跨国公司成为各国参与政策博弈的重要主体之一，政策制定与实施变得尤为复杂。④计算机、通信等信息传播和影视娱乐业等信息产业与服务业迅速发展，成为发达国家的新型国民经济支柱产业之一，特别是美国成为世界上最大的电影和电视等信息娱乐产品的输出国。与此同时，有线网络、卫星电视、互联网和数字技术迅猛发展，而且技术推广和应用的时间和周期越来越短，比如，在美国广播发展到500万听众用了38年、电视用了13年、个人电脑用了16年、互联网则仅用了4年⁽³⁾，加之，媒介业、通信业和计算机等IT业愈来愈趋于融合，使得整个媒介业的技术环境发生了巨大和深远的变革，体现在：①广播电视等媒介的节目内容与服务的传播途径和方式在增多，多平台化、交互性的增强已是必然趋势。比如，广播电视内容可以通过手机等移动通信工具、互联网等传输，步入了频率频谱资源不再起决定性作用的后频率频谱稀缺时代。这不仅改变了人们的收视方式和习惯，也意味着巨大的市场空间和商机。②广播电视政策环境日趋复杂和多元化，对内容和经济行为的规制愈来愈超越了广电领域，呈现出跨行业性，而且监督管理的难度也在增大，特别是手机、互联网等使得信息传播更加个性化、便捷化。③数字技术不仅比模拟技术能提供更高质量的节目内容和更大的传输容量，而且为本来具有自然垄断属性的广播电视业的进一步集中提供了可能性，这种集中又将是跨越媒介、通信、计算机等行业界限和国界的。这有利于规模经济和范围经济的形成，也有利于跨国媒介集团在全球范围内整合资源和资本运作，但对内容的多样性和丰富性却形成了巨大的威胁。

总的来说，全球化和新信息传播技术为广播电视等媒介政策建构了新的环境，提出了新的问题。然而，政策的制定与实施以及由此产生的社会效果却是极为复杂的，这关系到政治、经济和社会文化传统等多种要素。进一步讲，全球化和技术的变革会对我们的生活方式产生巨大的影响，然而具体如何影响或这种影响的内在逻辑却有赖于其与特定的社会、政治经济互动的方式和过程。

(1)基于某种技术的媒介产业格局的形成与政策安排往往是技术、政治、经济和社会发展的相互作用的产物。比如，英国以伦敦为核心的全国性报业格局的形成就是取决于技术以外的社会等要素。19世纪中期英国铁路网络相当发达，达到1万多英里，地域又相对狭小和以伦敦为中心的政治格局，这为全国性报纸的编辑与发行提供了便利的条件。各地几乎在次日就能读到当日晚在伦敦印刷的报纸，而且各地的新闻也能迅速地传到伦敦的报社，地方报业几乎无法与这类全国性报纸公司抗衡。而在北美，无论是美国还是加拿大，则因其地域辽阔、政治格局等缘由则形成了强大的地方报纸，比如《纽约时报》、《洛杉矶时报》、《多伦多环球报》等占据了当地和周边地区的报业市场，形成了读者对地方新闻尤为关注的习惯⁽⁴⁾。

同样，诚如上文所言，英美采用了完全不同的广播电视体制是由其当时的社会环境、意识形态等所决定的。英国在两次世界大战当中都直接受到战火的蹂躏与洗礼，而美国本土并未承受战争的直接冲击。因此，在广播和电视技术在英国应用时，英国更需要的是能凝聚民心和弘扬民族文化等的公共广电机构，而非仅是牟利的商业模式。而且，广播电视业的格局无疑承袭了报业的市场模式，采用的是从伦敦向全国辐射的格局。同样，有线电视网络之所以在美国取得成功而在英国则发展缓慢也并非由单纯的技术原因所造成的：美国推广有线电视时其无线电视接收系统是较差的，有线技术不仅给运营商带来巨大的商机和利润空间，而且像HBO(Home Box Office)这样以提供商业运营的频道和节目订购服务无疑为消费者提供了更多的选择；而英国的情形就不同了，在撒切尔政府推动有线电视技术时，BBC和ITV已经开办了四个频道无线电视，节目内容也远比美国丰富和广泛得多，录像机的人均拥有量已居世界首位⁽⁵⁾，当时观众的需求基本得到满足，这样一来，撒切尔政府所推行的商业运营的有线电视商就很难夺得较多市场份额，商家也看不到通过有线网络购物等增值服务所带来的利润空间，也就不愿过多地投资，也就是有线电视在当时的英国没有成为一种“可感知的需要”⁽⁶⁾。而始于1998年的DTTV(数字地面电视)同样采用的是商业运营模式，但是到2002年由ITV运营的数字电视宣告破产，这是因为DTTV是通过卫星和有线网来传输节目内容与服务的，而付费卫星电视市场是由以直播体育赛事等体育节目为主的星空卫视(BskyB)控制着，而且增长迅速，到2004年年底已拥有726万个用户，占整个多媒体频道电视市场(Multi-channel Television)的29.2％(居于首位)；付费有线电视占10.1％(251万用户)⁽⁷⁾，而且ITV数字频道必须免费传输BBC等公共广电节目内容，ITV很难获得足够的利润。因此，从2002年政府不得不推广免费数字电视模式，并决定由BBC来主要负责实现到2012年数字转换的任务，并取得了较大的成功。到2004年年底达到459万用户，占多媒体频道电视市场的18.5％⁽⁸⁾，仅次于星空卫视，这样一来就形成了付费和免费两大数字电视市场。随着免费数字电视的发展，按照政府的计划到2012年完成数字全部转换之后，那时的付费数字电视用户还能有多少呢？此外，数字技术与有线电视推广时面临着一个相近的问题是，实际的市场空间究竟有多大？或者说究竟能给公民或消费者带来比模拟技术时代要大出多少的回报呢？是能提供更多类型的节目内容还是现有的肥皂剧频道、野生动物频道等的重新包装而已呢？假如英国有美国那样发达的有线电视频道和网络，假如没有推行免费数字电视模式，数字电视在英国的发展又会如何呢？数字技术等使得频率频谱资源的稀缺性得以缓解，但是在一个多媒介的环境中，受众的消费或休闲时间却成为最大的稀缺品，因为时间对于任何人都是有限的。此外，节目内容的创新相对于日渐丰富的传输渠道同样变得更加稀缺，而且电视节目等制作费用远比平面媒介要高得多，1994—1995年BBC的年度报告核算了像电视剧之类受观众喜欢的节目，其平均制作费用为每小时50多万英镑，而到2004—2005年度就达到了90多万英镑⁽⁹⁾。其实，这些问题与为何美国数字电视发展缓慢是一类问题。发达的有线电视网络、上百个电视频道与成熟的节目类型能给数字电视留下多少发展空间呢？看不到潜在的利润回报，商业主导的美国电视机构会投入资金来推动数字电视吗？同样，互联网的发展也是如此，且不说目前网上的主要内容并未突破传统的报刊、广播电视的内容类型，就其运营模式、产业格局也更多地是由所在国家的政治、经济、文化传统所决定的。从一定程度上讲，技术不是问题的关键，而由政治、经济和社会要素所影响并形成的政策安排、已有产业格局、受众的消费时间和收视习惯等才是具有决定性的。

(2)全球化其实更多地表现为资本化，或者说自20世纪80年代末以来，追求经济(商业)价值在政策安排中优于政治、文化价值，特别是在媒介领域显得尤为突出。不过全球化究竟对各国广播电视业产生多大的影响也是一个非常复杂的问题，从英国公共广播电视政策变迁历程及其动因来看，无论是新右派还是第三条道路在面对全球化浪潮时政策制定的核心目的都是壮大本土产业的实力、巩固民族文化传统和增强民族认同感与自豪感。撒切尔夫人一边在推行放松规制和私有化，一边却在奉行弘扬传统价值的新保守主义；布莱尔同样也在新的世界格局下谋求重塑英国强大的国威，英国公共广播电视传统并未因全球化而式微，而是得以完善和巩固。何况英国公民对本土的节目内容需求程度极高，居世界之首，是世界上进口美国电视节目内容最少的国家。2001—2002年人均消费本土节目内容占总量的75％，播放本土节目的时间占总播出时间的77％；美国居第二，分别为65％和97％；加拿大第三，分别为65％和43％⁽¹⁰⁾。再者，就目前的广播电视等媒介跨国公司的收入和资产的比例来看，其主要收入来源于本土而非国际市场，特别是以美国为基地的媒介巨兽更是如此。比如，2001年时代华纳公司的年收入为382.34亿美元，其中在美国本土市场的收入为326.76亿美元，占85％；在英国的收入不过11.73亿美元，仅占3％；2002年维亚康姆公司年收入246.057亿美元，其中在美国的收入为205.765亿美元，占84％；在其他国家的为40.292亿美元，占16％，而其825.874亿美元的总资产有97％的(收入约798.692亿美元)在美国，其他国家仅为3％(约27.182亿美元)。⁽¹¹⁾这一方面说明美国有成熟的消费市场和很强的受众购买能力，而且也意味着跨国公司资本的扩张首先是基于在国内市场的成功；另一方面也说明各国在政策安排上把保护本民族文化和维护本土公司的利益置于首位，这从英国公共广播电视政策变迁的历程，特别是布莱尔执政以来也可以看出，2000年政府白皮书、2003年的传播法案、2005年政府绿皮书和其后的白皮书等将ITV等英国本土的商业广播电视机构都纳入公共广播电视，并重申公共广播电视体系在英国起着举足轻重的作用。

2　塑造怎样的共同价值

以复杂性系统研究闻名的圣菲研究所(Santafe Institute)的亚瑟教授(W.Brian Arthur)在论及经济与财经问题时，揭示出这样一个道理：任何经济当然都是由实在的、可见的技术、行为、市场和金融机构等构成的，但是在背后起着决定作用的却是信念(beliefs)，这些信念就是经济的DNA。⁽¹²⁾其实，任何诸如政治、社会等人类社会系统又何尝不是如此呢？外在的物质资源之类的可见之物对于人类生存与发展自然是不可或缺的，但如何有效地运用却关乎信念问题。诚如在制度构成中起着主导和决定的地位是包括意识形态等在内的非正式制度一样，主宰广播电视公共政策的也是一套信念体系，而意识形态就是关于世界的一套信念，蕴含了价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习惯等⁽¹³⁾。无论是自由主义、保守主义还是社会主义，探讨的核心与基本问题之一就是关于人类的价值体系，包括个人价值与共同价值。个人价值是人类价值体系的基础和归宿，共同价值最终会具体落实到个人。实际上，每个人在不同时期都会有自己不同于他人的目标，不过在实现这些目标时，其行为却会一般服从并依赖于大体相似的基本价值，这些价值是人们所追求的终极目标，构成了人类行为的强劲动力，对个人的日常行为具有举足轻重的影响，是得到极为普遍肯定的高级个人偏好，是具有普适性的，这就是共同价值，包括自由、公正、安全、和平和繁荣等⁽¹⁴⁾。而在倡导新公共服务的登哈特教授看来，公共利益的实质就是对共同价值讨论的结果，事实也是如此，公共利益最终体现为一种对共同价值的判断与取舍上，这样一来评价基于公共利益的公共政策，乃至制度的准则也是这些共同价值。

2.1　共同价值的内涵

不同的时代和不同的社会制度对共同价值的理解是不同的，就英国而言，对于共同价值的理解和平衡都不会脱离英国自由民主传统的框架⁽¹⁵⁾。在古典自由主义看来，个人、消极自由、理性、公正等是最为核心的价值，个人就是终极目标，国家的存在只是为了保护个人权力与利益免受损害，因为个人都是谋求自己利益最大化的理性动物，而公正是指机会平等，也就是每个个人应该拥有发展和提高自己技能的平等机会；现代自由主义则倡导积极自由，个人是可以利他的，并有社会责任的，公正被理解为通过个人的利他行为和国家干预来实现的社会平等；新右派则又回归到古典自由主义理念和传统价值，将个人的自由选择、传统、权威等视为核心价值；第三条道路却试图融合了自由主义和社会民主主义的核心价值，将自由市场主义与国家积极的干预统筹在一起，在经济领域基本上延续了撒切尔主义，为此许多学者将布莱尔的新政理念称为布莱切尔主义，同时倡导市民社会和公民参与，建构服务型政府。可见，无论是古典自由主义、现代自由主义，还是新右派、第三条道路，这些扎根在英国的意识形态对共同价值的诠释是以个人为核心的，其出发点和最终的归属都是个人，即自由、公正、安全、和平与繁荣都是指向个人的，只是实现共同价值的手段有所不同。古典自由主义和新自由主义认为自由竞争是最佳的手段，国家只是保护个人的基本权力免受损害和促使自由竞争，在经济领域体现为确保市场这只“看不见的手”有效运作，就能达到繁荣，在政治和社会上保证和维护个人的自由、公正和安全。这种理念是基于对人的本质和行为的认识和思考的，自由主义者和保守主义者认为人是自私自利的(self-seeking)和以自我为中心的(egoistical)，这是人的本质⁽¹⁶⁾，这种利己性会促使人理性地追求财富最大化。而现代自由主义则认为人是有同情心和社会责任感的，也是可以利他的，同时也是有限理性的，所有需要通过国家来促使这种利他性和矫正放任自由市场的缺陷，国家(政府)不再被视为一种对个人利益和共同价值的一种威胁与侵蚀的权力，而是能促进共同价值实现的一种积极的力量，于是就产生了社会自由主义和凯恩斯主义所主张的提高社会福利和国家干预经济运行等理念，而布莱尔等信奉的第三条道路则是把个人的利己性与国家(政府)干预都视为实现共同价值的手段。实际上，这个问题关乎人类行为的问题。新制度经济学家们认为，人类行为的一个基本前提是个人为自己的私利而行动，但为了更有效地实现共同价值，这种自私自利的行为必须予以约束，以抑制机会主义、非理性行为以及由此产生的市场失灵，也就是要促使个人的利他行为。而个人的利他行为通常基于三种动机：一是在特定的小群体中基于爱、团结等利他主义行为；二是在暴力或命令的胁迫下不得不利他；三是为了利己而利他，即利他是为了得到回报，利他实质上是利己的副产品而已⁽¹⁷⁾。第一种动机更多地表现在道义层面上，其范围和效力都是有限的，社会自由主义者的利他基本是属于这个范畴；第二种就要借助于外力，而最大的合法拥有暴力资源并对其拥有分配权的就是国家(政府)，但国家的存在本身就是一种悖论，这是由国家的双重目的决定的，即促使社会产出最大化和统治阶层的利益最大化，国家作为公民的合法代理人，实现公共利益是其最本质的职能，但是国家及其政府机构同时也是由自利的个人组成，同样会谋求自身及其组织利益的最大化，这就会损害共同利益⁽¹⁸⁾；而最后一种动机正是自由主义的核心理念之一，就是通过刺激与促使人利己的本性来利他，自由竞争的市场机制就是引导和推动这种动机的“无形之手”，但这种机制已被人类历史证实同样是不完美的。归根结底，人的利己性是本质，而有效实现共同价值就需要平衡人的利己性和利他性、自由市场和国家干预之间的关系。

英国公共政策思想库IPPR早在1993年在《社会变革中的社会公正》研究报告中指出，长期以来英国缺乏最基本的政策制定标准，不像美国在面临诸多价值冲突时可以依据《宪法第一修正案》保护言论自由的条文以及对“生存、自由和追求幸福”基本社会价值来决定政策走向。为此，IPPR拟订了4个公共政策的核心目的⁽¹⁹⁾：安全(security)、机会(opportunity)、民主(democracy)和公平(fairness)。所谓安全就是遏制和缓解贫穷，具体到媒介领域就是消除获取信息鸿沟等现象；而机会就是指政策要有利于增多个人自主与生存的选择机会，促使公民能自由获取信息和服务的机会最大化。民主就是要保证政府内部及政府与公民间的权力制衡，为消费者提供服务同样也是民主的体现；公平就是要削减不平等和保证公民获得补偿或赔偿的权利。可见，自由选择、消费者利益已是必不可少的，而强调公民平等的社会公正理念也被置于了最为重要的地位。同样2005年BBC发布的《建构公共价值：在数字时代重塑BBC》声称，BBC在数字时代要重塑其公共价值理念，将满足消费者的多种选择需求纳入到其服务目标之中，并提出BBC的公共价值包括个人价值、公民价值和经济价值三个层面。个人价值就是关注每个公民(消费者)的自由选择；公民价值更多地体现为公平(普适性)；而经济价值则是BBC为树立市场典范等⁽²⁰⁾。其实这里所说的公共价值就是为全体英国公民建构的共同价值。可以看出，当今的英国政策决策者看来，个人自由与社会平等、公民利益与消费者利益、商业价值与公共利益并不是水火不容的，而是都可以纳入到人们普遍所追求的共同价值范畴。

2.2　寻求公共与商业的平衡点

在资本主义制度下，媒介业首先是商业，是遵循自由市场运行规则的，其机构是靠向消费者提供产品和服务并获取商业利润的组织⁽²¹⁾。但是媒介业又是一种特殊的商业，特别是广播电视，就其经济属性而言，节目内容的制作成本很高，而边际成本却很低，几乎等于零，而且同一内容可以在不同平台上或采用不同的形式再现，这样一来，形成规模经济和范围经济对于广电业来说极为重要。只有产品和服务达到一定的销售数量和在更多的媒介形态上展现，广电组织才能最大限度地获取利润。而数字技术的应用使得节目内容可以无限制地编辑、复制和重新组合，有线网络、卫星、互联网以及手机等也为节目内容提供了多种传输平台，这些技术的发展又促使规模经济与范围经济更好地实现。因此，产权集中是广电等媒介业的必由之路，这就会形成自然垄断，从这个角度上讲，媒介业是一种天然的垄断行业。再者，媒介产品与服务具有非排他性，不会因为一个人使用而影响另一个人的使用或降低产品的价值，而且这种消费行为具有不可逆性，特别是对广播电视节目的消费，一经购买和消费就不可能退还，这是因为从本质上讲，广播电视产品消费的是时间资源。因此，“搭便车”的行为是普遍存在的，通过广告费等二次售卖的方式就成为商业广播电视机构的最重要资金来源模式，这就会产生广告商对节目内容的影响与制约。这两方面都会产生媒介经济的负外部性，特别是会威胁媒介内容的多样性和多元性。而就其非经济属性来看，广播电视等媒介所提供的产品与服务具有政治、社会文化功能，不仅具有传承民族文化、设置了人们社会生活的议事日程，构建了意见环境，而且是公民民主生活的重要组成部分之一。进一步地讲，在西方民主国家媒介至少要体现自由、民主和教化(enlightenment)等基本原则，具有保护国家、市民和社会的职能⁽²²⁾。实际上，这些原则体现在具体的政策安排中又是极其复杂的，诚如上文论及共同价值时所言，诸如自由、民主等的内涵会呈现出一些时代特征，而教化原则关乎精英文化和大众文化之争，雅与俗之别等。而国家本身就是一种悖论，媒介是保护统治者自身利益还是作为公民的个人或社会群体？是把国家看做是一个基于某个地域的政体还是当权的政府或政党？同样对于公民和社会来说，涉及保护个人、群体等免受他人或媒介的侵害，比如对个人隐私的保护以及性、暴力和品味的标准与度量等问题，不同的国家在不同的时期对有关这些问题的内容规制也是各有千秋的。总的来说，广播电视这种双重属性和具有特殊的经济属性使得政策制定不得不去寻求政治、经济和社会平衡点，而且广播电视对于民主和社会文化的重要性绝不亚于其经济上的合理性。

尽管英国公共广播电视与政治有着千丝万缕与复杂微妙联系，不过独立于政治是英国公共广播电视政策安排中始终不变的准则，这也是自由主义传统的影响所致。当然这种独立性是相对而言的，不过总的来说，如何平衡公共与商业是英国公共广播电视乃至整个广电业政策变迁历程中的一条主线，经历了由完全排除商业价值到商业与公共价值间的博弈与平衡的历程。在BBC成立之初，由一个以盈利为目的的商业公司最终转变为公共机构，其基本逻辑是广播应独立于商业和政治、为所有公民提供他们应该需要的信息、教育和娱乐产品与服务，因广播资源的稀缺性和产权公共所有而采取垄断运营的模式。从1954年电视法案公布和ITV的成立开始，单一的产品与服务供给模式被打破，商业运作模式的引入不仅为公民提供了更多的选择，而且广播电视的商业属性或价值得以彰显，步入公共运营逻辑与商业运营逻辑相互博弈与均衡阶段。自撒切尔夫人执政以来，实现经济价值、促使竞争和满足消费者利益成为广播电视政策制定的主要目的所在，商业逻辑开始居于主导地位。BBC也开始从事商业运作，非赢利、商业化的C4成为新的公共广播电视模式，公共与商业的博弈步入了公共广播电视体系内部，公共利益的内涵趋于商业化，其实现手段也变得多样化。到世纪之交，非此即彼式的公共与商业观念让位于二者融合的理念，也就是说公共广播电视也能进行有效的商业运作而不背离其基本宗旨，把公民看做是被动的大众，或者是单纯的消费者都是不够全面的，公民是皆有自我选择能力与社会责任的统一体。公共广播电视政策着力于如何平衡这二者的关系，寻求政治、经济和社会之间新的均衡点。

3　资金来源的走向

一般来说分析媒介体制常从产权、资金来源、节目内容原则、受众对象和反馈机制等几个方面着手，而产权是最重要的要素，关系到媒介的控制权问题⁽²³⁾。公共广播电视的产权当属于公民所有，我们在前面已经探讨过这个问题，BBC的产权模式是一种世界广播电视史上的一种创举，尽管存在着一些问题与困境，但从英国公共广播电视政策变迁的历程来看，无论是BBC还是C4或S4C的公共产权结构并没有变化。而从20世纪80年代以来对公共广播电视的资金来源模式的探讨成为焦点问题，这不仅仅是因为收入来源直接关乎生存问题，而且也因在一个媒介相对过剩和商业化的时代BBC的执照费模式的合法性与合理性受到了质疑。不过迄今为止，仍然没有一种切实可行的方法来代替这种资金来源模式，这种模式不仅使BBC免受政治和商业力量的冲击与约束，而且也是保证了其高质量节目内容的制作与普适性等原则的实施。但是这种模式究竟能持续多久，现在看来仍然是一个问题，2006年政府白皮书也提出要把包括执照费在内的公共资金用于更为广泛的广播电视公共服务上。

毫无疑问目前政府为了推动数字技术的应用和在2012年实现数字转换，会维持执照费模式。那么在实现数字转换的过程中或之后，执照费模式又将如何呢？对这个问题的探讨目前有三种观点：一是提高执照费标准⁽²⁴⁾，这意味着公民要多缴纳执照费却还是享受与现在一样的服务，这种方案似乎不具有可行性，至少公民无法接受。二是竞争性或顶分法执照费(‘contestable’or‘top-sliced’licencefee)，这种方法就是将现在的BBC所拥有的执照费再分配，竞争性执照费是指所有的公共广播电视机构通过竞争来分割现行执照费，顶分法执照费是将大部分执照费留给BBC，而其他公共广播电视机构分得剩余部分。ITV、彭斯小组等赞同竞争性执照费，认为这样做可以促使公共服务内容与产品的多样化，可以成立公共基金会或公共广播电视委员会来专门管理执照费等⁽²⁵⁾。但这也会产生许多问题，再也没有像现在这样由一个独立的机构为执照费负责，众多机构瓜分执照费，势必杯水车薪，通过寻找广告费等商业收益作为其保障，这样一来，其为公共利益服务的责任心就会减弱。三是成立完全自立和独立的公共服务出版者(Public Service Publisher，简称PSP)，由该机构为公共广播电视机构制作公共服务的节目，其收入来源是执照费或税收，但总额只相当于现在执照费总额的10％左右，约3亿英镑⁽²⁶⁾。但这有可能影响节目的质量，而且现在就有一些商业机构为公共广播电视机构提供历史、自然等节目。2006年政府白皮书并未对此做出明确规定，但有一点是可以肯定的，那就是包括执照费在内的公共资金应当用于更多的公共广播电视机构，而不仅仅局限于BBC，特别是在数字转换的过程中。可见，对于公共广播电视的资金来源问题仍需进一步商讨，而这不仅仅关系到公共广播电视的生存问题，也关系到公共广播电视的多元性问题。

以广告费等商业收入为来源的C4显然是一种新的尝试，其基本假设是公共广播电视也能从事商业运作，而且并不影响其公共服务的宗旨。不过这种收入模式存在着潜在的威胁：一是节目内容的独立性会受到广告商的影响，尽管可以通过购买独立制作机构的节目内容来避免，但是栏目或节目的品位无疑会倾向于广告商。因为广告商决定着C4的命脉，而且C4肩负着为公共利益服务与争夺收视率的双重压力，在实际运作中很难平衡这两者的矛盾。二是随着市场主体的增多，竞争会不断加剧，加之广告费与整体经济形势是密切关联的，会随着经济的波动而起伏，比如1992—1993年度广告收入占整个英国广电业的45％(约22.95亿英镑)，到2002—2003年度降到27％(约31.86亿英镑)，预计到2012—2013年会降到24％(约39.36亿英镑)。总的来说，目前的政策安排仍会维持BBC的执照费，至少到2017年不会有变化，同时也会不断拓宽公共广播电视的资金来源范围，特别是订购费(包括互联网上的内容)、互联网接入费等。

就世界范围内来看，广播电视的资金来源结构不外乎以下几种：①执照费模式，完全或几乎全部以此为收入来源的，除BBC之外，还有日本的NHK，以及挪威、瑞典、澳大利亚和丹麦的公共广播电视机构。②以执照费为主的混合模式，比如德国电视台ARD、德国电视二台ZDF，以及土耳其、比利时、荷兰、法国、捷克斯洛伐克和意大利等公共主导型的广播电视机构。③执照费仍然是资金来源之一，但主要部分是政府补贴和商业收入，比如法国、波兰、丹麦的TV2和南非等肩负公共服务职能的商业机构。④没有执照费、完全靠广告等商业运作为资金来源的纯粹商业机构，比如美国的商业广播电视公司、新西兰等。⑤以政府拨款和商业收入为资金来源的，比如加拿大、葡萄牙、西班牙等。⁽²⁷⁾可见，大多数国家的公共广播电视的收入结构趋于混合模式。

就世界范围内来看，广播电视主要的资金来源包括：执照费等用于公共广播电视的公共资金(publicfunding)、广告费和订购费等三种。从1998—2003年，美国、英国、德国等公共资金的平均增长率为6％，高于广告费(占3.3％)，不及订购费(占17％)，而且新西兰、葡萄牙、美国和法国的公共资金增长幅度最大，都超过了英国(见图1)。可见，在高度市场化的美国等国家对公共广播电视的投入是在不断增加的，同时订购费也很可能成为未来公共广播电视的重要资金来源之一。据统计，在美国有38％的订购用户在收视公共广播电视的节目⁽²⁸⁾。

图1　1998—2003年世界主要国家广播电视资金来源年均增长率　(单位：％)⁽²⁹⁾

说明：1.新西兰和加拿大的统计时间为2000—2003年。

2.西班牙的统计数据仅是全国性的广播电视机构的情况。

4　治理结构的发展趋向

从英国公共广播电视政策变迁的历程来看，治理模式与规制方式的革新变得越来越重要，特别是从世纪之交以来，BBC等公共广播电视治理结构与对其商业等行为的规制成为政策安排的主要问题之一。这是因为治理结构不仅体现和维护了公共广播电视的基本原则与服务宗旨，而且关系到整个广播电视，乃至传播业的格局问题。

对于英国公共广播电视的治理结构变化的走势至少可以从以下几个层面去理解：第一，从1927年一直延续至今BBC皇家宪章和执照协议，不仅确立了BBC独立性、合法性与基本服务宗旨，而且也为其他公共广播电视机构树立了产品与服务的标准。因此，皇家宪章和执照协议的条款会依据现实情况有所调整，但至少在相当长的一段时间内仍会延续下去。第二，尽管2006年政府白皮书将理事会变更为信托委员会，并强化信托委员会的监督与规制职能，厘清其与执行委员会的职能，但这种组织模式的基本结构并没有改变。进一步地讲，公民与政府、政府与信托委员会、公民与信托委员会、信托委员会与执行委员会之间的委托—代理关系没有从根本上改变，BBC仍是为全英公民提供服务的公共信托机构。而且信托委员会和执行委员会成员的任命方式依旧，只是成员选择的范围更为广泛，包括了威尔士、北爱尔兰等各个行政区域的代表，也加大了非执行成员的比例，其实这些都进一步强化了BBC为所有公民服务的职能。S4C的治理结构与BBC相近，即由S4C委员会负责监督和规制，委员会成员由英国文化媒介与体育部任命。C4开始是由独立电视委员会负责，2003年的传播法案公布后纳入了Ofcom的监管范畴。可见，这种与政府保持一定距离的独立监督机构仍然是未来公共广播电视的治理模式。尽管如此，加强公共广播电视机构，特别是BBC的透明度与公开性，将基于公共利益的监督职能与日常运营职能分开，即强化BBC信托委员会和执行委员会各自的相对独立性，无疑是近年来有关政策变化的一个核心问题。当然信托委员会和执行委员都属于BBC，只是职能进一步廓清，过去兼有球员和裁判双重身份的理事会不复存在了。信托委员会仅是裁判，也是BBC的最高权力机构，旨在建立透明而负责任的新治理结构。2006年政府白皮书正式将此确立下来，并将纳入2007年BBC皇家宪章和执照协议的有关条款之中。第三，BBC自我规制模式的变革。长期以来BBC是由理事会按照皇家宪章和执照协议的有关条款进行自律的，但随着BBC服务范围的拓展和运营行为的变化，这种缺乏必要的外部监督的规制方式亟须变革，特别是自凯利事件以来，无论是彭斯小组还是政府公布的绿皮书和白皮书都试图改变这种自我规制的模式。实际上，Ofcom自成立以来就肩负着对BBC的商业行为的规制和监督职责，2006年政府白皮书对BBC的规制有了新的变化。在强化事后规制的基础上，提出了对BBC的竞争行为进行事先规制，具体由BBC信托委员会和Ofcom协商拟订有关条款，并由信托委员会主要负责实施。这一方面加强了BBC信托委员会的监督职能，另一方面确保BBC的竞争行为符合公共服务的目标和避免对整个广播电视市场形成负面影响。四是对整个公共广播电视体系的管理。从ITV的成立到C4、S4C等的组建，建构富有竞争的、平衡的广播电视生态环境一直是英国广播电视政策变迁的重要理念之一，目前已形成了以BBC为中心的多层次公共广播电视体系，即依据公共服务职能的强弱构建多元化的产品与服务供给主体，以满足公民的多种需求。可见，尽管采用委托—代理的治理结构对公共产权进行管理仍旧存在着许多问题，不过从英国公共广播电视政策变迁的历程来看，变革的不是这种模式而是如何激励代理人更好地为委托人服务的方式，这是由公共产权自身的属性所决定，也就是说只要有公共资源和公共利益的存在，就无法脱离委托—代理问题。可见，增强BBC的透明度与公开性和促使公共广播电视机构的多元化与有效竞争是英国公共广播电视政策发展的趋向之一。

实际上，目前任何国家都对广播电视业进行基于维护公共利益目标的干预，或通过规制，或提供公共资金等，只是干预的程度有所不同。像美国、新西兰等国没有规定广播电视机构的公共服务职能，主要通过公共资金来干预；而像澳大利亚、加拿大和法国等国家就有关于促使商业机构提供强化民族认同感等公共节目内容方面的规制，而英国等则是形成了公共广播电视传统，本土广播电视机构都肩负公共服务的职能。从这个角度上来说，在全球自由市场大兴的环境下，近年来西方发达国家却越来越重视提高广播电视的非商业价值。当然，这并不意味着任何国家都要建构公共广播电视体系，毕竟，像英国这样的公共广播电视体系的形成需要的不仅仅是资金、治理机构，还有政治经济结构、文化传统、价值理念体系等多方面的保障，但至少可以肯定地说，单纯的商业价值不是未来广播电视追逐的目标，无论是公共垄断还是商业寡头都不是未来广播电视业的美好格局。

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［20］英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译：《英国政府通信白皮书》，中国法制出版社2002年版。

【作者简介】

胡正荣，博士、教授、博士生导师，中国传媒大学副校长、广播电视研究中心主任，主要研究领域：媒介政策与制度、新媒介、文化创意产业等；

李继东，博士、副教授，北京第二外国语学院国际传播学院，主要科研兴趣点集中在媒介政策与制度、出版传播、传播理论和媒介经济的研究。

【注释】

(1)BBC.BBC Annual Report and Accounts2004/2005.http://www.bbcgovernors.co.uk/annreport/index.html，2006年1月11日浏览。

(2)Hutchison David.Media Policy.Blackwell Publishers Ltd，1999，pp.72-84，p.44.

(3)英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译：《英国政府通信白皮书》，中国法制出版社2002年版，第5页。

(4)参见Boyce George，ed..Newspaper History：from the Seventeenth Century to the Present Day，London： Constable，1978.

(5)Hollins，Timothy.Beyond Broadcasting：into the Cable Age.British Film Institute，1984，p.293.

(6)［美］罗杰·菲德勒著，明安香译：《媒介形态变化：认识新媒介》，华夏出版社2000年版，第19页。

(7)Goodwin Peter.Digital Television in the UK，United Kingdom：Never Mind the Policy，Feel the Growth in BROWN，A.and Picard，R.G.Digital Terrestrial Television in Europe.Laurence Erlbaum Assocation，2005，pp.151-180.

(8)Goodwin Peter.Digital Television in the UK，United Kingdom：Never Mind the Policy，Feel the Growth in BROWN，A.and Picard，R.G.Digital Terrestrial Television in Europe.Laurence Erlbaum Assocation，2005，pp.151-180.

(9)BBC.Annual Report1994-1995，London：BBC.p.94.Annual Report2004-2005，Retrieved at January16，2006，http://www.bbcgovernors.co.uk/annreport/index.html.

(10)BBC.Building Public Value：Renewing the BBC for a Digital World.Retrieved at April16，2005，http://www.bbc.co.uk/thefuture/pdfs/bbc_bpv.pdf.

(11)BBC.Building Public Value：Renewing the BBC for a Digital World.Retrieved at April16，2005，http://www.bbc.co.uk/thefuture/pdfs/bbc_bpv.pdf.

(12)Arthur，W.Brian.Complexity in Economic and Financial Markets.Retrieved at January10，2006，http://www.santafe.edu/arthur/Papers/Pdf_files/Complexity_Jnl.pdf.

(13)卢现祥：《西方新制度经济学》(修订版)，中国发展出版社2003年版，第38页。

(14)［德］柯武刚、史漫飞著，韩朝华译：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务出版社2003年版，第84～108页。

(15)Feintuck Mike.The Public Interest in Regulation.N.Y.：Oxford University Press.2004，p.118.

(16)Heywood Andrew.Political Ideologies—An Introduction(Second Edition).Macmillan Press Ltd.1998，p.107.

(17)Boulding，K.E..Economics as a Moral Science，American Economic Review.1969，Vol.59，1-12； Hazlitt，H.The Foudations of Morality，Lanham，MD：University Press of America，1969，pp.92-107；［德］柯武刚、史漫飞著，韩朝华译：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务出版社2003年版，第72～75页。

(18)卢现祥：《西方新制度经济学》(修订版)，中国发展出版社2003年版，第193～197页。

(19)Collins Richard，Murroni Cristina.New Media，New Policies：Media and Communications Strategies for the Future.Cambridge：Polity Press，1996.pp.13-14.

(20)BBC.Building Public Value：Renewing the BBC for a Digital World.Retrieved at May16，2005，http://www.bbc.co.uk/thefuture/pdfs/bbc_bpv.pdf.

(21)Hutchison David.Media Policy.Oxford：Blackwell Publishers Ltd.，1999，pp.26-35.

(22)Hutchison David.Media Policy.Oxford：Blackwell Publishers Ltd..1999，pp.69-124.

(23)Wells Alan.World Broadcasting：A Comparative View.Norwood：Alex Publishing Corporation.1996，pp.6-7.

(24)House of Lords.Select Committee on the BBC Charter Review.Retrieved at July29，2005，http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200506/ldselect/ldbbc/50/50i.pdf.

(25)House of Lords.Select Committee on the BBC Charter Review.Retrieved at July29，2005，http://www.parliament.uk/parliamentary_committees/bbccharter.cfm.

(26)Ofcom.Review of the BBC's Royal Charter：Ofcom response to the Green Paper，June2005.Retrieved at January16，2006，http://www.ofcom.org.uk/about/accoun/emgd/bbc_charter/.

(27)Kops Manfred，何勇编译：《公共广播电视及其经济来源分析》，《媒介研究》，2004年第1期。

(28)McKinsey and Company.Review of Public Service Broadcasting around the World.Retrieved at January62006，http://www.mckinsey.com/practices/mediaentertainment/home/content/pdfs/PSB_Review.pdf，2004.

(29)McKinsey and Company.Review of Public Service Broadcasting around the World.Retrieved at January6，2006，http://www.mckinsey.com/practices/mediaentertainment/home/content/pdfs/PSB_Review.pdf，2004.