互联网信息流通中的政府控制

二、互联网信息流通中的政府控制

互联网在把无数信息展现在世人面前的同时也可能使虚拟空间陷入混乱无序,依靠冲浪者们的自律和自我教育并没有如想象中那样有效。网络出现后的一系列新的传播特点和尚未界定边界的网络传播权利使许多原有的法律束手无策。在互联网的发展中,政府的重要性是不容忽视的,它不仅是互联网的发起者和管理者,还应当是互联网发展的促进者。政府有责任净化网络内容,保障网络安全,增加民众上网机会,使这一新兴媒体得到蓬勃发展。

1.政府作为互联网的发起者和管理者

在大众传播的发展历程中,政府始终扮演着重要的角色,互联网的出现和快速发展也不例外。最先出现的互联网是美国国防部在1968年开发的一个电脑网络,目的在于加强其遍布全球的基地之间的联系。但网络思潮深入人心还是从1992年克林顿与戈尔的竞选活动开始的,当时他们的关于“信息高速公路”的说辞逐渐进入公众的脑海。从1993年入主白宫开始,克林顿政府开始了一系列建设“国家信息基础设施”(NII)的努力,力图使全美的每个公民最终都能进入这一新的网络。英、德等发达国家争相效法,相继提出了发展本国信息高速公路的计划。生怕落后于日新月异的信息时代,世界各国的政府几乎都迅速行动起来,根据新的形势调整或制定发展策略。大量的人力物力投入到建设宽带光纤和其他基础设施、培训专门人才和鼓励市民上网的努力中。

和其他许多国家一样,中国政府承担了建设主干计算机网的工作。这样,政府在提供启动资金、制定全国性的条例和通用标准方面发挥着巨大作用。1994年,中国提出了“三金工程”计划,即以“金关”(外资专用信息网)、“金卡”(电子货币)、“金桥”(国家公用经济信息网)三大项目为中心,在3至5年内建成覆盖全国各省、自治区首府及500个城市的公用数据网,在2010年前后发展成为宽带网,最终成为中国的信息高速公路。至2010年,数千万中国人将连接“金桥”金融网,携带“金桥”智能卡,并通过配有芯片的“金税”系统直接将卡里的税款划进政府账户。

目前,技术上对网络的硬性控制暂时还没有跟上,并不意味着互联网是自由主义的乐园。权力组织缺乏管理经验并不意味着他们没有管理能力。互联网可能暂时削弱了控制力量,但硬性的控制将会以同样大的科技手段实现。目前,上网公司有权切断用户的线路,软件的设置可以确保用户接触网上广告,BBS也处在不断的监控之下。事实上,对互联网信息流通的控制是无所不在的,所不同的只是隐藏和明显、软性和硬性的区别罢了。一个显著的例子是,1999年俄罗斯开始要求互联网服务商安装监控设备,这使安全部门现在不需要法庭命令就可以监督互联网通讯。

美国学者苏斯曼(L.R.Sussman)在其主笔的2000年新闻自由调查报告《互联网和新闻自由2000》中指出,政府可以利用以下方式进行互联网的信息审查:制定详细的互联网执照颁发规定和管理规定,在网络上贯彻现有的限制印刷媒介和电子媒介的法律,通过控制服务器过滤互联网内容,或者在信息发布后审查其被认为是不可接收的电子内容。

根据苏斯曼的报告,全球2/3的国家在管理互联网时沿用已有的对印刷媒介和电子媒介的管理法规。苏斯曼引用一个法国监测机构的估计说,目前有45个国家以保护公众免受颠覆思潮侵害或以威胁国家安全为理由限制对互联网的进入。从2002年6月起,美国FBI的探员已经开始在互联网巡视、搜索。

2.监控互联网的实践和争论

在网络出现之后,一系列新的传播特点和尚未界定边界的网络传播权利,使许多原有的法律束手无策。规范互联网的论题在美国、德国、中国、新加坡、法国、澳大利亚等许多国家引起热烈的争论。这场争论事实上是在言论自由的支持者和相信应当采取信息审查的人们之间展开,焦点逐渐集中在“引起反感的内容”,如淫秽。各国都开始立法管理互联网其内容及其使用。

1995年9月美国知识产权工作组公布了一份题为《知识产权与国家信息基础设施》的报告。该报告提出修改版权法、扩大复制和发表的概念、将计算机内存中的暂存视为复制、确认可以有无物质载体或载体不转移的作品发行。报告中还建议扩大刑事制裁,对故意复制或发行作品、复制价值超过5000美元的作为犯罪处理。

尽管是否应该监控互联网的争论还在继续,还有人反对管制互联网,但事实上无论哪个国家都对互联网进行了或明或暗监管。

新浪网2001年4月18日报道,美国国会发布报告称,美国政府一直以来违背自己的网络政策,暗中对政府网站的访问者的网上行为进行跟踪。这份报告审查了16个政府代理机构,发现政府网站不顾对收集访问者的个人信息的严格规定使用Cookies跟踪记录访问者的浏览和购物习惯。报告还列举了一些使用跟踪技术的服务政府网站,这些网站管理人员被政府赋予了特殊的访问权限。美参议院的政府事务委员会主席弗雷德·汤普森(Fred Thompson)声称,国会计划通过立法成立一专门委员会来监督政府的这些行为。国会的调查表明有相当一部分政府网站使用了跟踪设施。其中包括能源部,交通部,教育部和内务部,国家航空航天部也在其中。而根据政府的政策,只有在有特殊需要和得到部门领导授权的情况下才能进行跟踪。报告称,交通部有23个网站其中包括3个授权网站,GSA有15个,能源部有11个,财政部有6个,教育部有4个站点同样的网站违反规定收集个人信息。国家航空航天部承认有3个站点收集个人信息,但实际的数目可能更多。

在崇尚“自由与民主”的美国,许多网民和新闻媒体反对对互联网进行监管,而且抨击其他国家管制互联网的行为。然而,“9·11”在很大程度上改变了这种观点。“9·11”使美国人认为互联网不安全。

据美国有线新闻网(CNN)2002年9月10日发表的文章说,在“9·11”之前,美国联邦政府所属机构大多认为互联网安全无虞,因此把它作为存储公共文件的图书馆以及彼此迅速联系的通讯工具,但现在行政当局意识到,恐怖份子也在利用互联网,并掌握了同样的技术。据2002年一项由皮由互联网和美国生活项目Pew(Internet ＆ American Life Project,http://www.pewinternet.org/)所做的研究发现,“69%的美国人认为,为了使资料不会落入恐怖分子之手,政府可以为所欲为,甚至即使公众将因此丧失自己所需的资料也没有关系”。据这项研究,2/3的美国人说,政府应该被赋予广泛的权力,来决定应该把何种信息发布到网站；如果是出于打击恐怖活动的需要,他们对美国政府审查互联网网站的做法并不担心。

在遭受“9·11”恐怖袭击一年之后,美国政府和一些私人网站已将一些涉及化学工厂和化学制品、军事基地和其他类似的敏感资料从互联网上删除。即使是那些在以前极力强调公众对政府信息有知情权的人士现在也认为,如果对打击恐怖主义活动有帮助的话,可以将某些信息从网上删除。

但公民自由团体和政府监督机构的人士争辩说,尽管他们理解一些资料应该从互联网上清除,但他们担忧这种“清除”无人监督,而且移除一些公共信息将使公众利益受损。争执双方其实并无根本分歧,问题的焦点是,如何在信息资料的公共使用和安全之间作出平衡。

美国人对允许官方限制某些网上信息的容忍度与允许当局窥探电子邮件活动的容忍度是不同的。不到半数的美国人认为,政府没有权力监视私人的电子邮件和互联网通讯活动。如果当局打击恐怖主义的政策导致政府监视公民的网上活动的话,很多美国人就表现出非常担心。这个调查发现,在对待网民的网上活动和网民可获悉何种网上信息方面,“9·11”事件所留下的创伤对人们的看法有着深远的影响。

3.制定符合实际的传播控制策略

控制和自由如一个硬币的正反面是不可分割的。但是这里的控制策略的制定,必须结合网络传播的实际情况,不能沿用对传统媒体的控制办法。

互联网的开放性、自由性、互动性和低成本化为网上“噪音”传播提供了技术上的可能,网络传播的突破地域、时间、信息量界限等特点无疑是为网络传播的控制增加了难度。对于传统的大众媒体,国家可以通过制定法律、法规和政策控制媒体的立场,保证其为国家的主流意识形态和广大人民的利益服务。但对于网络媒体来说,这种有形的控制手段很难奏效,一方面每天网络信息在大规模的更新流动,另一方面每天又会有大量的新网站出现,国家根本无法实现全面监控,而对于网络自身的特点,国家欲实施审批登记或经济控制的方法也不具有现实性。

目前对网络新闻传播,主要有以下两个层面的控制策略:

(1)加强网络传播的法律法规建设

这是一种硬性控制手段。目前,世界各国的计算机和网络立法才刚刚起步,总体上说来网络法律法规还缺乏经实践检验后修正完善的过程,而且立法的类型还很不全面。

立法毕竟只是形式上的问题,更大的难处在于执法的障碍重重。对因特网信息传播的监控,对违法事实的调查、取证,与国际法律的协调等都是执法部门的新课题。

(2)加强网络道德规范

虽然这只是一种软性的控制手段,但我们以为这也是一种相当有效的手段。毕竟控制的最高境界是防患于未然。道德与法律一起成为现代社会调节人与人之间关系、规范人的行为、维护社会安定的两大支柱。道德通过舆论、习俗、信念发挥作用,法律通过威慑和惩罚发挥作用。网络作为现代人生存的第二空间理应有自己的一套道德伦理体系。

应该指出的是,网络的道德规范的建设与网络本身的内涵有着天然的契合。网络倡导平等、蔑视霸权,要求互助合作、追求公开公正,这一切为网络道德伦理体系的建设奠定了良好的基础。

法律是最昂贵的社会组织工具,它的作用常常产生在事后,这就使得法律失去了人们可以信赖的共同期望,人们不能指望有法律的存在就能随时杜绝违法行为的产生,就使得社会经济系统在运行过程中耗费了大量的成本用于实施法律之外的民间保障行为。而道德如亚当·斯密所说:“出自一种对光荣而又崇高的东西的爱,一种对伟大和尊严的爱,一种对自己品质中优点的爱。”道德的实质就是同情心,就是对同胞的爱和对自我利益的克制,这是受个人利益支配的命令,它是主动的,而不是被迫的。因此,从这种意义上说,我们认为道德自律对媒介或对传播者作用要大于法律的作用。因为有了道德,人类社会才变的丰富多彩,才会运转有序,才会始终保持积极向上的时代主旋律。

4.互联网监控的效益/成本的思考

事物往往具有两面性,对互联网进行监控是要付出代价的,而且监控越是严格,成本就越是高昂。这里的成本是指广义的社会成本。

中国政府采取监控的决心是坚定的,措施是严格的。互联网作为新经济的标志,中国投入了大量的资源积极发展硬件,积极成为“互联网大国”,然而作为言论自由新载体的互联网,中国政府出台了一系列限制性法规,且建立了世界上独一无二的大约3万人的网络警察部队。在社会稳定与经济发展之间,中国政府选择了社会稳定,这种选择无疑是正确的。

不过,对互联网信息流通监控的过分严格要付出昂贵的代价。例如,2002年9月Google以及AltaVista被封锁的短短数日,已有不少高校、研究机构、学术团体、外资企业抱怨。由于缺少强大而快捷的搜索引擎,他们的商务或研究工作受到了影响。因此,政府需要在互联网监控的成本与效益之间求得平衡。