请示报告事项的规定

二、报请性公文

报请性公文包括请示、报告、议案三个主要文种。其中，报告和请示是上行文，议案是平行文。现有各种公文写作、秘书写作著述多将议案归入指挥性公文，甚是不妥，因为议案只有经审议通过以后才具有法定权威和贯彻执行的强制性约束力。这正如请示只有得到上级机关的批复以后才能付诸实施一样。报告、请示、议案，或有所汇报，或有所请求，是决策的重要依据和参考，报请性是其共有特点。

(一)报告

报告，适用于向上级机关汇报工作、反映情况、答复上级机关的询问。《中国共产党机关公文处理条例》中规定的报告的用途还有“提出建议”(《国家行政机关公文处理办法》中没有这一项)。除党政最高领导机关和国家最高权力机关以外，其他各级机关、团体、企事业单位都普遍使用。报告行文的主要目的或直接目的，是向上级机关汇报本机关的工作、情况、建议、答复，汇报性或者说陈述性是其本质特征。通俗地说，报告是“陈文”。

报告是为便于上级机关及时了解和掌握情况、指导下级机关工作时有所依据和参考而制发的。实际工作中，报告还用于向上级机关报送文件、物件。反映情况是报告的基本用途，即使是提出意见或建议，意见或建议也无法代替情况。正是这一基本用途，决定了报告的表达方式是以直接陈述为主，在对情况作必要的分析或提出意见、建议时也用到议论的表达方式。

需要说明的是，这里介绍的是作为通用公文的“报告”，事务性的调查报告、日常应用性的读书报告、专用性的审计报告及立案报告等均不在此列。

1.报告的种类

根据报告内容及用途的区别，实际工作中广泛使用的报告可分为工作报告、情况报告、建议报告、回复报告和递送报告五种类型。

工作报告:用于向上级机关汇报本机关工作进展情况、工作成绩、经验、存在的问题以及下一步工作安排和设想等。具体又包括综合性的工作报告和专项性的工作报告两种。综合性工作报告是同时汇报几方面工作的报告，内容综合、全面，总结性的特点比较明显，且多为定期汇报(如月度工作进展报告、季度工作报告、年度工作报告，高等院校的学期或学年工作报告)。专项性工作报告是汇报某一项工作的，内容单一、特定，问题集中，不定期，多是在此项工作开始时、进行中或结束时向上级机关汇报。如文例7-14就是一份典型的专项工作报告。

【文例7-14】(有删节)

╳水资源开发有限公司

关于贯彻落实集团公司年度工作会议精神的报告

╳水司［2010］╳号

集团公司:

集团公司年度工作会议结束后，我们于2010年3月14日、3月19日，分别召开了公司员工大会，各施工标段负责人会议进行了贯彻落实。现将贯彻落实的情况报告如下:

一、进一步明确年度目标任务

根据集团公司的统一安排，结合我司的实际情况，进一步明确了2010年公司的主要目标任务:

(一)完成投资计划╳╳╳╳万元(其中工程建设投资计划╳╳╳万元，征地移民投资计划╳╳╳万元，独立费用及其它投资计划╳╳╳万元);

(二)2010年4月╳╳水库下闸蓄水;

(三)基本完成╳╳水库渠系一期工程的建设任务及二期工程(后10公里)50%的工程量;

(四)完成╳╳水库管理房建设;

(五)开工建设╳╳引水工程及大坝水土保持、环境保护工程;

(六)完成╳╳╳水库库区移民拆迁安置扫尾，基本完成渠系征地及补偿工作。

二、将各项目标任务层层分解落实

公司2010年的目标任务已经集团公司和市水利局批准，为确保各项目标任务的全面完成，首先要将目标任务层层分解落实到实处:

(一)审定落实施工计划。

公司认真审定了2010年度各施工标段上报的施工计划，将2010年的各项施工任务全面细化落实到月，接点工期到周，做到切实可行，步步推进，全面完成。

(二)落实各处室的年度目标任务。

(三)落实各施工标段目标任务。

(四)落实监理单位的监理职责。

(五)落实领导责任。

(六)落实目标考核。

三、制定完成任务的保障措施。

……

二〇一〇年三月十五日

情况报告:用于向上级机关反映社会上或本机关工作中出现和存在的有代表性、倾向性的有关情况。情况报告重在“反映情况”，不局限于具体工作，不局限于本机关情况，这是它与工作报告的区别。情况报告所反映的一般是重大情况、特殊情况或者新动向，旨在引起上级机关的注意，以便上级机关及时采取措施，指导工作。这类报告，应对情况作出分析，必要时应有针对性地提出意见或建议。如某医药公司《关于药品积压霉变情况的报告》及文例7-15。

【文例7-15】(有删改)

╳╳县人民政府办公室

关于AA公司反映╳╳街道办事处

暴力抗法有关情况的报告

╳府办函〔2005〕59号

市政府督查室:

接╳╳主任在╳公司《关于╳╳县龙湖街道办事处暴力抗法的紧急情况报告》(以下简称《紧急报告》)上的批示后，我县高度重视，╳县长批示责成我办立即组织调查，及时汇报有关情况。现将调查了解的有关情况报告如下:

一、项目实施的基本情况

2002年4月，龙湖办事处所辖╳中心校搬迁建设项目立项，建设资金由部分中央财政专项资金和地方财政自筹资金构成。

2003年8月，杨╳╳、张╳╳以其挂靠的╳建筑工程有限公司(以下简称╳建司)名义以不正当程序获得项目施工权，组织施工队伍进场施工。同年9月1日签订《╳小学建校工程承包合同补充条款》(以下简称补充条款);10月17日，该工程进行招标，╳建司以430万元中标并在12月8日签订正式《建筑工程施工合同》。后因杨╳╳等人的不诚信行为，╳建司不再与其合作，改挂靠AA公司。

2003年12月，办事处负责人察觉合同显失公平、施工中有不正当交易等情况后，随即多次与杨╳╳等人进行协商座谈，要求对《补充条款》中显失公平的条款进行规范，对工程量进行复核。但杨╳╳等人极不配合，并于2004年1月13日单方停工，于2004年3月4日向市第一中级人民法院提起要求支付工程款等523万元的诉讼。2004年12月25日，法院下达民事调解书:按合同无效审定确认已完工程款为3889036元，终止已签订合同的履行。

二、项目建设中存在的主要问题

(一)施工队伍的确定不符合法定程序。

(二)《补充条款》显失公平。

(三)施工方在履行合同过程中存在不诚信和违法行为。

杨╳╳等人2004年1月13日单方停工，邀约70多人以“追讨民工工资”的名义到市政府集访滋事，扰乱社会公共秩序，干扰政府机关正常办公。同年3月23日还邀请电视台、报社的记者到办事处采访，大造“教学楼修成烂尾楼”等舆论，进行不客观报道，企图迫使办事处答应其无理要求。

2005年3月，法院作出民事调解后，原《施工合同》已终止履行，AA公司应及时进行工程质量验收，但却一直拖延推诿，至今尚未完成。

(四)教育教学受到严重影响。

三、《紧急报告》反映情况不属实

在这次纠纷中，杨╳╳等人采取非法手段企图侵占国有资金，损害国家和人民的利益在先，龙湖办事处从避免国有资产流失，尽量减少损失，维护自身的合法权益出发，积极主动向杨╳╳等人提出协商，但数次被拒绝。

在执行调解书的过程中，龙湖办事处严格依法办事，支付了第一期50万元工程款，而AA公司拖延至今尚未进行工程质量验收。为确保整个事件圆满解决，龙湖办事处在第二期款项支付时间到达前主动与对方商谈履行方式和尽快恢复施工的有关问题，而对方采取种种方式予以搪塞拖延。

在这种情况下，为了确保工程能在暑期开学前完成，以使上千名学生早日有个安全、舒适的学习环境，新的施工队伍无奈于6月4日进场作施工准备，进行道路硬化等辅助性施工。当日既有与工地看守人员协商在先，又同时与AA公司进行了沟通联系，还约定于6月6日进行实质性协商，根本不存在所谓的“以六七十人之众通过砸锁和打伤施工现场看守人的暴力行为”。在6月6日双方已就付款金额及期限达成协议的情况下，AA公司竟于6月13日向市政府呈递《紧急报告》，在言辞和内容上对龙湖办事处进行诋毁，实为不应该。

下一步，我县将督促龙湖办事处从严格依法办事、力求解决问题出发，主动积极与AA公司进行磋商，认真履行市第一中级人民法院的调解结果，做到既维护法律的尊严，又维护国家和人民的利益。我办将加强与各方面的协调，促成该事件尽快解决，让╳中心校的老师和学生们早日搬进宽敞明亮的教室。

二〇〇五年七月四日

建议报告:用于向上级机关提出意见或建议。对开展某项工作或解决某一问题提出建议或处理意见、提出开展工作或解决问题的具体措施、方案、办法，要求上级机关批转到有关地区和部门执行，这类报告即为建议报告。情况报告中也提出意见或建议，但只是“呈报”上级机关阅知;建议报告则是“呈转性”的，要求上级机关批准转发到其他有关地区和部门执行。建议报告也要说明情况，但以具体措施、办法为主，多是主管部门或业务部门向上行文;报告涉及的事项是制文者业务范围内的事，因受职权范围和隶属关系的限制，不宜直接行文给有关地区和部门，需由上级批转。实际上，建议报告是主管部门或业务部门用以指导、布置更大范围内的工作或解决倾向性问题的，经批转后，有关下级机关应认真贯彻执行，具有指挥性公文的约束力。而情况报告只用于呈报，报告中的意见和建议没有约束力，是“仅供参考”的(制文意图如此)。文例7-16则是比较典型的建议报告。

回复报告:用于答复上级机关的询问，即根据上级的询问和要求所作的答复。从内容看，回复报告或汇报工作，或报告情况，也属于工作报告或情况报告。我们在这里单列“回复报告”一类，是考虑到它具有被动行文的特点，是上级机关先有询问或要求。也就是说，前面说的工作报告和情况报告，是下级机关主动向上级机关汇报工作或情况，行文的主动性与被动性是我们区分工作报告、情况报告和回复报告的标准。文例7-15一定意义上也可视为回复报告，因为上级接到另一“紧急报告”并作出了批示，即实际工作中的回复报告实际上也是工作报告或情况报告。

递送报告:用于向上级机关递送文件、物件的报告，是报告中最简单的一类。正文中写清报送的文件或物件的名称和数量即可。常以“请审阅”、“请收阅”(送文件);“请查收”、“请核查”(送物件)等惯用语结尾。如╳╳学院向╳╳部教育司报送文件，正文为“现呈上我院《二〇〇二年工作要点》一份，请审阅。”将文件直接附上即可，不必在正文后以附件标出。

2.报告的一般格式及写法

报告的主体文部分(行文部分)一般由标题、主送机关、正文、落款等组成。要注意的是，报告的文头(眉首)部分，发文字号右侧应标明签发人及其姓名(请示同)。至于正文后的有关项目，如附件、主题词等，应按规范格式标注，本书在前面已经介绍过。

报告的标题应是完整规范形式的，即由发文机关、事由、文种构成。有固定文头(眉首)时也使用“事由+文种”的省略式，但不提倡，尤其内容重要的报告是不能用省略式标题的。报告的主送机关与请示的主送机关一样，只能是一个，需同时报送其他上级机关时以抄送方式处理。

报告的正文多为三分式结构(递送报告除外)，由报告原由、报告内容、报告用语(结束语)组成。文面形式上虽然不一定就是三段式，但无一例外都具备这样三大部分内容。

报告原由，是正文的开头部分，通常是说明报告的目的、原因，概括报告的基本内容或基本情况，一般都比较简短。原由部分的结尾是惯用过渡语，工作报告和情况报告常以“现将有关情况报告如下”引出下文，建议报告则常常要用过渡语中明确“意见”、“处理意见”、“措施”等，回复报告的过渡惯用语则应针对上级的询问或要求。另如某医药公司《关于药品积压霉变情况的报告》开头部分是“我公司结合企业整顿，开展加强质量管理工作，对公司所属批发部进行清仓核资。现将有关情况报告如下”(过渡语前如能加一句“发现药品积压霉变情况比较严重”，报告原由部分就更完善了。或者也可以在过渡语的“情况”一词前加“药品积压霉变”六个字)。

报告内容，是各类报告正文的主体部分。这个部分是报告正文的核心，有一定的写作难度。回复报告的这部分内容，针对上级机关的询问或要求将有关工作或情况回答清楚即可，不应旁及其他问题，一般分条列项写，比较简单。报告内容部分，在工作报告、情况报告、建议报告中比较复杂，写法各有区别。

工作报告的正文主体，一般包括四个层次的内容，其结构顺序为:基本情况概述——主要工作及其成绩、经验及做法——存在的问题——今后的工作安排意见或打算。实际写作过程中，第一个层次即主要工作情况的概括叙述，也有上移到“报告原由”部分的。工作成绩比较突出时，第二层次应写得详细、具体一些;工作中存在的困难或问题比较突出，尤其是失误比较严重时，则应详写第三层次，并对产生问题的原因作出分析。有些工作报告的正文是以所做的几项或几个方面的工作为线索分条列项表述的，如文例7-14，这时应注意每一条项中一般也应包括基本情况(某项工作开展情况)、成绩(收效)及具体做法等;至于存在的问题和今后的打算两个层次，则大多在条项表述完以后总起来写，不分散在每个条项中。工作报告，其内容的侧重点应是所做的(或完成的)主要工作、今后的打算。成绩、经验和存在的问题则视实际情况而定，有成绩和经验，应很好地总结;有问题、困难或失误，应毫不隐瞒地提出来。大多数情况下，工作的主要成绩实际上与完成的主要工作是等义的，写作时大可不必强说成绩。

情况报告的正文主体，一般包括三个层次的内容，结构顺序为:基本情况——问题及原因——办法及措施(意见或建议)。内容的侧重点是“基本情况”，以陈述情况为主，兼及存在的问题及原因、解决问题的意见。如果报告的是事件情况，“基本情况”中应写出事件的起因、经过及结果，“存在的问题及原因”则主要是对造成这一事件的原因进行分析。如果报告的是问题，第一层次“基本情况”中应写清问题的主要表现及影响，第二层次分析产生问题的原因，第三层次提出解决问题的措施和办法。如前述《关于药品积压霉变情况的报告》正文主体第一段写积压霉变的药品有多少种、霉变程度、造成的经济损失等，属“基本情况”;第二段写造成积压霉变的原因(“初步分析主要有……”)。第三段为:“公司经过清仓核资，深刻认识到管理上应负的责任，认为有必要结合企业整顿在经营管理、购销、仓库管理等方面进行一次彻底的整顿。公司拟责成……进一步改善仓库管理条件，完善规章制度……将严重变质、失去药用价值的药品，分期分批予以销毁。对尚能挽救的药品，组织力量加工整理，这项工作可望近期结束。”

建议报告的正文，内容层次及结构顺序与情况报告正文的主体一致。要明确的是，建议报告的“基本情况”远不如情况报告中那样具体、详细，多是针对有关情况或问题作概括性说明。文面形式上，基本情况与存在的问题往往合二为一，正文内容的重点是“措施和办法”，即建议的内容。也就是说，多数建议报告，正文的主体就是“措施和办法”;正文的开头则包括“基本情况”和“存在的问题”两层意思，共同成为提出建议的“原由”项(原因、根据、目的、意义)。具体参见文例7-16。

报告用语，即正文的结束语，单独占行。各类不同的报告，正文结尾的报告用语都有各不相同的约定俗成的惯用语。工作报告、情况报告，多用“特此报告”结尾，建议报告，结尾是“以上报告如无不妥，请批转各地区、各部门执行”;回复报告，结尾多用“专此报告”。递送报告的结尾已在前文介绍过。

实际工作中，报告用语错用的现象较多见。最突出的是在工作报告、情况报告的正文结尾写上“以上报告当否，请指示”或“以上报告如有不当，请指正”，这是违反行文规则的。因为报告中不能夹带请示事项，只有建议报告才用“请批转”这一请求语。至于在工作报告、情况报告的结尾用“特此报告，请审阅”或“以上报告，请审阅”，也是不规范的，因为它不必要地加上了递送报告的报告用语。

3.报告的写作要求

首先，应该注意的是报告内容的真实性。报告是下情上达最重要的途径，应绝对保证实事求是，为上级提供真实情况。以求实为前提，注意针对性，严格按照执行或办理的实际情况拟写，忠实于工作、忠实于事实，是报告写作的根本要求。隐瞒事实、问题或情况，只会给工作造成危害和损失;夸大成绩或缩小过失和问题、提供虚假或纯属子虚乌有的所谓经验同样危害工作和事业。内容的真实性要求，还包括提出的意见、建议、措施和办法应该符合实际，切实可行。

其次，报告的写作应该做到中心突出，重点明确。尤其是综合性的报告，更应该做到报所该报，即应突出取得显著成绩或重大进展的工作，有重要经验或教训的工作，带倾向性有代表性的事物或问题，工作中的严重困难、问题或特殊情况等。虽然各类报告大多要摆情况，但应明确工作报告、情况报告、建议报告内容的不同侧重点，避免面面俱到。

再次，要注意，除综合性的报告外，都应遵守一文一事的原则。一份报告应只报告一项或一个方面工作的进行情况，尤其是专项报告，更应做到专文专用。内容繁杂，上级难以弄清所报何事、何情、建议怎么办，势必失去报告的作用和意义。

最后，应该注意报告中不要夹带请示事项，要正确、规范地使用报告用语。

当然，组织好正文结构，表述清楚准确，是所有公文写作的要求，报告的写作也不例外。

【文例7-16】(有删节)

林业部关于进一步加强森林防火工作的报告

国务院:

我国的森林防火工作，以1987年大兴安岭特大森林火灾为转机，进入了一个新阶段。全国森林防火综合能力明显提高，森林火灾损失大幅度下降，对保护国家森林资源，促进国民经济发展，维护生态环境，保障林区安定发挥了重要作用。在新的形势下，森林防火工作出现了一些新的情况和问题，必须认真加以解决。森林防火任务日益繁重，森林防火工作只能加强，不能削弱。国家森林防火总指挥部撤销后，地方各级人民政府要进一步负起责任，切实做好森林火灾的预防和扑救工作。林业部将做好对各地森林防火的检查、监督和协调，各有关部门要积极支持，共同做好森林防火工作。现就进一步加强森林防火工作的意见报告如下:

一、进一步认识森林防火工作的重要性、长期性、艰巨性。……地方各级人民政府，要把森林防火工作作为一项重要任务，常抓不懈，正确处理好经济建设和森林防火工作的关系，把加强行政领导，进行科学管理，讲究经济效益有机结合起来，不断提高森林防火工作的现代化、规范化、专业化水平。

二、继续坚持实行森林防火工作行政领导负责制，强化森林消防监督职能。根据《中华人民共和国森林法》和《森林防火条例》的规定，森林防火是各级人民政府的重要行政职能，森林防火工作实行各级人民政府行政领导负责制，省长、市长、县长、乡长，要对本地区的森林防火工作全面负责。……各级人民政府林业行政主管部门对森林防火工作负有重要责任，要依据《中华人民共和国消防条例》和《森林防火条例》的规定，在同级公安机关的协助下，认真实施森林消防监督。

国家森林防火总指挥部撤销后，与森林防火工作有关的部门，要继续做好所承担的森林防火工作。……

三、依靠全社会的力量，积极做好森林火灾的各项预防工作。……要进一步强化林区的火源管理，严格执行有关的规章制度，严禁火种入山。要坚持火源管理同可燃物管理并重的原则，有计划有条件地消除林内可燃物，减少森林火灾隐患。……

四、进一步加强森林消防队伍建设，逐步提高专业化水平。森林火灾的扑救工作，要逐步做到“专群结合，以专为主”。……要有计划地搞好森林消防队伍的培训工作，克服平时毫无准备，发生森林火灾临时找人扑救的现象。要加强火场的统一指挥调度，努力减少经济损失和人员伤亡。及时查处森林火灾密件。

五、不断增加投入，切实加强森林防火基础设施建设。……随着经济发展，地方各级人民政府要逐步增加森林防火资金投入，抓紧实施各级森林防火基础设施建设规划，努力提高森林防火综合能力……

六、进一步完善全国森林防火工作体系，做到从上到下有专人管。进一步明确职能，建立岗位规范，健全工作制度。平时开展预防工作，进入防火期要坚持全天二十四小时值班，要有领导带班，及时处理有关问题。不断完善森林火灾调查统计和报告制度，及时发布森林火灾信息。

当前正值北方森林防火的最紧要时期，以上报告，如无不妥，请批转各地执行。

林业部

一九九三年五月十三日

文例7-16为建议报告，由国务院通知批转。引用时未及核查原发文字号。正文为典型的三分式结构。开头为“报告原由”，因建议重在“进一步加强”，所以这部分有所回顾，真正属于“原由”的实际上是中间的“在新的形势下……不能削弱”。主体部分的具体建议，实际上是对进一步加强森林防火工作的指示、要求、措施。林业部不宜直接对各级人民政府(甚至建议的内容还涉及国务院各部委)发指示、指挥工作、规定要求和措施，故呈报国务院批转。建议报告的使用多属这种情况。

(二)请示

请示，适用于向上级机关请求指示、批准。作为报请性的上行文，请示实际上是一种“问文”，是下级机关或业务部门请求上级机关对某一工作给予支持或对某一问题作出答复的一种公文。它与“批复”形成一对一的往来关系。

请示在实际工作中运用相当广泛，凡本机关、单位无权、无力、无法解决的事项，都需要向上级机关请示，然后按上级机关的批复意见开展工作、解决问题。也就是说，请示是必须事先进行的，不能先斩后奏。这一文种的使用最能体现行政隶属关系和组织原则。

应该明确的是，下级机关向上级机关请求指示、批准尽管是必须的、必要的，但也不能凡事都向上级请示。这就涉及请示的原则和请示的适用范围。一般来说，凡属本机关、部门职权范围内的、并且有既定方针、政策可依循的，本机关、部门可以解决的问题或事项，应自行处理，不必请示;本机关、部门无权、无力、无法解决或处理的，则必须请示。这是请示的原则。实际工作中，请示的适用范围即必须请示的事项，大致是这样四种情况:一是因职权范围所限不能解决的问题或上级明确规定经请示批准才能办理的事项，需要请示。如将张家界辟为国家森林公园，湖南省人民政府需向国务院请示。二是因特殊情况不能执行上级的统一规定和安排，需要作变通处理时，要请示。三是因方针政策的规定或依据不明，本机关、单位没有把握处理的新情况新问题，要请示(多是政策性询问)。四是本机关、单位无力(人力、物力、财力)解决或难以解决而又急需要解决的问题、事项，要请示。另外，如遇重大紧急情况时请求指示或支援。

上述四类情况的请示，在实际工作中最常用、常见，但并不意味着只有这四种情形才使用请示这一文种。请示的使用，总的要求是遵循请示的原则，明确什么情况下应该请示什么情况不必请示的界限。实际工作中使用的请示，从行文目的(制文意图)和请示要求看，不外乎这样三类:请求指示、请求解决、请求批准，尤以后两类居多。

请求指示性请示，即请求上级机关指示该怎么办及询问政策、精神一类的请示。多是下级机关、部门执行政策时有不明白之处或遇到困难、问题需要变通处理而不明政策界限、不知该怎么处理或执行，请求上级给予明确的指示意见。

请求解决性请示，即下级机关遇到自身人力、物力、财力无法解决的困难或问题时请求上级给予帮助或解决的一类请示。如1995年春夏湖南桃江县水灾灾情严重，急需抗洪救灾物资，县人民政府向省人民政府提出《关于解决我县部分抗洪救灾物资的请示》，即属请求解决性请示。某单位《关于请拨会议经费的请示》、《关于请配备办公用房的请示》等均属于这一类。

请求批准性请示，即本机关、部门关于某一问题或事项已有处理意见，但因职权所限必须请求上级机关批准、同意。这类请示，主要是呈请上级认定或批准，与前两类请示有明显区别。如某学院《关于增设文秘专业的请示》、某医药公司《关于举办首届药材、药品交流会的请示》等，都是请求批准性的请示。

将“请求批转”也看成请求批准性一类请示的行文目的及用途，这是很长时间里一种普遍的认识和做法。各种公文写作、文秘写作、实用(应用)写作著述，或明确请示可用于请求批转，或选用请求批转的请示文例，能很好地说明理论上的“共识”和实际应用的普遍性。实际上，这是一种误识和误用，有必要在这里说明。

我们认为，请示是不能用于请求批转的，也不能被批转。作为一种“问文”，请示具有求答性(呈请)与回归性相统一的本质特征，上级机关无论是对请示事项作出指示还是给予解决、批准，只能以“批复”将处理意见或结果回复给原请示机关。下级机关的请示事项在上级批准以后，需要其他机关和部门共同贯彻执行的，应以报告(建议报告)行文，或者请示事项经批准后，需要由原请示机关的下属机关单位执行或办理，则应由原请示机关在接到“批复”以后再往下行文，将上级机关的批复作为这一下行文的重要依据(经上级机关批准同意)。实际工作中，下级机关误将报告(建议报告)用作请求，直接导致上级机关误对请示进行批转。我们认为，以“意见”代替“请批转”的请示，不失为解决误将报告(建议报告)用成请示这一问题的一种较好、较有效的方式。下级机关对某项工作某一问题的安排或处理意见，不一定用“报告”呈报上级机关批准、转发，用上行的“意见”也是可行的，国务院办公厅《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》(国办函〔2001〕号)中明确了“意见”可用于上行文、下行文、平行文。

1.请示的一般格式及写法

请示的一般格式与同为报请性上行文的报告一致。这里介绍请示的标题、主送机关、正文三项。

标题:请示的标题应为完整规范形式，实际运用时固有版头(眉首)也可简省为“关于╳╳╳的请示”。要注意的是，这一文种的用途决定了标题拟制的一些特殊要求。首先，标题应做到一题一事，指事具体。“一文一事”是请示行文的规则，标题中自然应该避免以“和”、“及”连及两事或多事的错误;同时，标题揭示其内容“一事”时，应指事具体，即要明确请示的具体内容，不能笼统含糊。如《╳╳县关于加速我县经济建设的请示》就过于笼统，指事不具体，起不到标题应有的作用;《╳╳学院关于筹建新闻学系以及该系招生工作的请示》就违反了“一文一事”的原则，筹建与招生之间时距太长，不能视作一事。其次，请示的标题应用词准确、表意完整。也就是说，一份请示到底是请示指示、请求解决还是请求批准，标题中就应该反映出来，让上级机关一看标题就能明确请示内容。实际工作中，表意不完整的标题，难以让上级机关弄清真正意图的标题，比比皆是。如《╳╳关于解决双电源工程经费的请示》，就很难让人弄清是请上级拨款还是请求批准自筹，或是已有解决办法请上级指示或准许，这种标题表意模糊是因为缺了必要的祈求语。拟成《╳╳关于请拨双电源工程经费的请示》，请求上级拨款的意思就明确、完整地表示出来了。不要以为题尾有“请示”二字，再在事项前加祈求语就显得重复、啰嗦。题尾的“请示”是文种，它表述的意思(用途)是请指示、请解决、请批准，事项前再加祈求语是十分必要的，否则无法明确“请示”的具体意图。

主送机关:请示的主送机关绝对只能是一个。这是由文种的性质和用途决定的。主送到两个或多个上级机关，容易贻误工作。或是上级机关互相推诿不及时批复甚至不复，或因上级机关各有批复而无法执行，都达不到请示的行文目的。因此应坚决杜绝请示的多头主送现象，对主送机关以外的有关上级机关可用“抄送”处理(但请示绝对不能同时抄送下级机关)。造成两头主送或多头主送，有的是因为党政不分(如同时主送省委、省政府);有的是因为职权不明(不清楚到底归谁管);有的则是因为下级机关故表尊重、服从。这都是必须避免和改正的。

正文:请示的正文是典型的三分式结构，即由请示缘由、请示事项、请示用语三部分或三层意思依次组成。三项内容对应的逻辑结构为:为什么要请示，请示什么，有何要求。也有主张正文应先写事项、再写缘由、再以期请(请示用语)结尾的，以为这样的结构顺序更符合思维逻辑。其实大可不必作这样的调整，一则请示的标题已明确请示事项，正文接着提供“缘由”理所当然，二则请示用语本应针对“事项”而言，改变顺序后却变成针对“缘由”了，问缘由“妥否”或“当否”并要求批复，反失了逻辑，三则实际工作中已惯用缘由、事项、期请的顺序，没有充足的理由非改变这一惯用格式不可。

请示缘由即正文的开头部分，需要明确“为什么请示”的问题。一般需要简要陈述情况，写明请示的原因和理由。如《╳╳市关于举行第十届运动会的请示》(向市人民政府请示)开头为:“经省人民政府批准，我省第十届运动会于2005年举行。为了推动我市青少年和职工体育运动的开展，发现、培养人才，并选拔组织我市代表队，做好参加省十运会的准备，拟于2005年2月至6月举行我市第十届运动会。现就有关问题请示如下”。正文的缘由部分，是上级机关作出批复的重要依据，要注意做到情况真实、理由充分;同时，缘由部分也是提出请示事项的依据和立足点，如不真实、不充分或欠真实、欠充分，请示事项就不能或难以立得住，得到指示、解决或批准的可能性就几乎没有。尤其是请求解决性的请示，缘由部分要尽量写得详尽一些。

请示事项是正文的主体和核心，只能是一个事项，而且要写得具体、明确。这个部分即请示什么(请示的具体内容)，在不同行文目的的请示中，具体内容及写法各不相同。若是请求指示的，事项部分要明确提出问题和要求。如某单位在评定专业技术人员职称时，有同志自己要求本人职称作“评迟”(评后即退休)处理，该单位不明政策是否允许，向上级请示时就应该明确提出这一问题，请求上级明确政策界限或作出指示。若是请求解决的，正文主体部分则应明确提出需要上级支持、帮助或解决的具体事项;同时还应充分考虑到解决的必要性和可能性，解决的要求应提得合理、适度。若是请求批准的，主体部分应提供本机关部门具体的意见、措施、方案或行动(做什么)，要避免以决断口吻行文，语气要谦恭。也就是说，写到本机关意见、措施等均应表述为“拟”怎么办，而不能表述为“决定”怎么办。

请示用语即结尾期请，常另起占行。惯用的请示用语有“当否，请批复”、“以上请示，请予审批”、“以上请示，如无不当，请批准”等。“以上请示如无不妥，请批转╳╳执行”或“当否，请批转”之类的呈转性用语是不能用作请示的期请(结尾)的，实际工作中误用现象严重，要注意避免。

2.请示的写作要求

请示的写作，总的要求可概括为“三明确一遵守”，即明确行文理由、明确受文对象、明确请示事项，严格遵守行文规则。

明确行文理由，即明确为什么要请示、有无必要请示。这是请示撰拟和制发的前提条件，没有足够的理由，不应滥行请示将矛盾上交。实际上这也就是要求明确请示的原则和请示的适用范围，同时明确具体每份请示的充足理由。

明确受文对象，即明确向谁请示，明确主送机关。弄错受文对象(主送机关)，根本无法实现制文意图和行文目的;多头主送也是有害无益。请示必须送准才能达到目的。

明确请示事项，即明确请示什么，明确制文意图。是请求指示、请求解决，还是请求批准，一定要明确、具体，绝不能含糊其词。也就是说，请示的写作必须明确地提出具体问题和要求，请求上级机关酌情作出指示、提供帮助或作出决定。请示应该有“请”有“示”，上级作出答复是“示”，下级提出要求是“请”，没有所请哪有所示。撰拟请示必须明确所“请”(要求指示、要求解决、要求批准)，上级才能依“请”有“示”，否则使用请求便毫无意义。

遵守行文规则，上行报请性的请示，有其一定的行文规则，必须严格遵守。这些规则包括:一文一事，主送一个机关，不越级请示，不直接送领导者个人。另外，党政分开的行文规则对请示也至关重要，该送政府机关的请示主送到党的领导机关只能徒劳无益，反之亦然。

3.请示与报告的区别

请示与报告，是通用公文中仅有的两个上行文正式文种，而且都是报请性的。实际工作中混用现象严重，甚至将两个文种合为“请示报告”的现象也时有发生。在已经出版的实用写作类著作及教材中，大多对请示与报告进行了辨析，但遗憾的是，在请示文例中选用“以上报告，请指示”作结束语的报告而不指出错误，在请示文例中选用“以上请示如无不妥，请批转各部门执行”作结束语的请示，而不指出错误，客观上又模糊了二者的界限，向实际工作妥协。

造成报告与请示不分的原因是多方面的，主要是因为二者有相近的内容。如工作报告中要提今后的打算、目标、“拟”怎么做;情况报告中要写处理意见、解决办法;建议报告中主要是写意见、安排、措施、办法，并且请求批转。这都与请示的某些内容相近(如工作报告与请求指示性请示，情况报告、建议报告与请求批准性请示)，而且各类请示中都可能要陈述情况，也有“汇报”的成分。

但请示与报告的本质区别还是相当明显的，无论二者的特征、承办方式、用途及行文时限、个体及群体存在形态、效用空间等都有区别。首先，请示是“问文”，具有求答性与回归性统一的本质特征;报告是“陈文”，具有汇报性与呈转性统一的本质特征(主旨的汇报性与执行的呈转性)。其次，请示的承办方式只能是“批复”，并且有请必有复，回复到原请示机关落实、执行;报告则多为“阅知”，只建议报告要“批转”，批转后的报告其贯彻执行的范围远远超出原报告机关。最后，请示用于请求指示、批准，必须事先行文，不能先斩后奏;报告则主要用于汇报，既可在事前行文，也可在进行中或事后行文。

实际工作中，选择使用这两个文种，可从这样三个方面进行:一是弄清各自的处理方式，凡需上级作出批复的，用请示行文;凡需上级阅知或进行批转的，用报告行文。二是分辨各自的执行方式，凡经批示后需回归本机关执行的，用请示;凡不需批示或批示后要呈转执行(批转到有关部门)的，用报告。三是明确各自的内容性质，凡对上级机关有所要求，为解决本机关及下属单位问题的，用请示行文;凡向上级机关汇报或为解决本机关以外若干机关需共同执行的事项，用报告行文。

【文例7-17】

╳╳化工厂关于贯彻按劳分配政策两个具体问题的请示^[1]

╳化发〔1990〕╳号签发人:╳╳╳

省劳动厅:

按劳分配，是社会主义分配的基本原则，也是社会主义优越性之一。几年来，我厂由于认真贯彻了按劳分配政策，极大地激发了广大职工的社会主义劳动积极性，使得生产率成倍地增长，乃至几倍地增长。

为全面贯彻按劳分配原则，进一步调动职工的劳动积极性，现就两项劳资政策问题请示如下:

一、拟用1990年全厂超额利润的10%为全厂职工晋升工资。其中，1990年4月30日在册职工每人晋升一级，凡班(组)长和车间先进生产(工作)者及其以上领导和先进人物再依次晋升一级;全厂技术突击组成员每人浮动一级工资，组长每人浮动两级工资。

二、拟用1990年全厂超额利润的10%一次性为全厂职工每人增发奖金平均100元，具体金额按劳动出勤率和完成定额计算。

以上请示，妥否，请批示。

╳╳化工厂

一九九〇年十一月十日

文例7-17为请求指示性请示。原无发文字号、签发人两项，现按规范格式补齐。

【文例7-18】

╳╳电力学校关于请拨小型基建专项资金60万元的请示

校行发〔2001〕7号签发人:╳╳

省电力局:

我校为改善办学条件，更好地为我省电力系统培养各类专业技术人才，拟于今年内完成╳╳、╳╳╳等四项小型基建工程。现就基建资金问题请示如下:

╳╳、╳╳╳等四项基建工程，共需投资人民币(下同)180万元。学校采取自筹与争取企业资助相结合的办法筹资。经与多家电厂联系，得到╳╳电厂、╳╳电站和╳╳电厂共计60万元(各20万元)的资助。学校自筹资金60万元。现尚短缺60万元。特请求省局拨给我校小型基建项目专项资金60万元，以便上述四项工程能顺利、按时完成。

特此请示，请批复。

╳╳电力学校

二〇〇一年二月八日

文例7-18为请求解决性请示。标题表意准确(有祈求语、有量化数字)，正文结构完备，层次清晰，请求解决的必要性及可能性均有考虑，是一份比较典型、比较标准的请求解决性请示。这类请示，请示用语也有写作“特此请示，望解决为盼”等形式的。

【文例7-19】

╳╳市人民政府关于调整2001年市本级财政预算安排的请示

╳府字［2001］31号签发人:╳╳╳

市人大常委会:

今年以来，由于经济环境的变化和国家政策、行业经营战略的调整，我市部分行业经营受到一定程度的影响，一些重点纳税大户税收大幅下降，财政状况出现较为困难的局面，预计全年完成年初财政预算收支任务缺口较大，市本级财政总收入比年初目标11.4亿元缺口2.4亿元;地方财政收入比年初预算3.5亿元缺口7200万元。市财政局向市政府提交了关于调整2001年市本级财政预算安排的请示，市政府进行了认真的研究，并报呈市委常委同意市财政局关于调整2001年市本级财政预算的意见，现报请市人大常委会审议。

╳╳市人民政府

二〇〇一年十二月二十日

(三)议案

议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项，是报请性的平行文。议案的性质和行文方向均具有独特性:报请性公文，多是上行文，议案却是平行文;作为平行文的议案，却也并不能用于所有平级机关之间行文(如函)。它的行文对象是一对一固定的，用于本级人民政府向本级人民代表大会及其常务委员会提请审议属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围之内的事项，如湖北省人民政府可依照法律程序向湖北省人民代表大会及其常务委员会提交议案，却不能向同级别的其他省人大及其常委会提交议案。

议案除具有公文的一般属性外，还具有这样一些特点:

首先，议案的制作主体是法定的。只有国务院及地方各级人民政府能以“议案”向同级人大及其常委会提请审议事项;国务院各部门、各直属机构和地方各级人民政府的各工作部门无权提出议案，不能使用“议案”这一文种。议案是行政公文，党的文件中没有这一文种。政协向同级人民政府提出书面意见和建议的专用报请性平行文习惯称“提案”，各种职代会使用的报请性平行文也称“提案”。议案的制作主体与行文对象是一对一的、单向的，用于政府向人大及其常委会行文。

其次，议案的内容具有特定性，必须是属于某级人民代表大会及其常委会职权范围之内的事项或问题。同时，本级人民政府职权范围内可以解决的问题或事项，不应成为议案内容，亦即议案的内容必须是带根本性的最大问题或重大事项。

再次，议案的提出有很强的时限性。提出议案，必须是在本级人民代表大会或其常务委员会举行会议的时候(会议期间)，会后提出的则不能成为议案。

最后，议案中的方案必须具有可行性。提请人大及其常委会审议的事项必须是具体的、可行的方案，否则不可能被审议通过或批准。而这个“方案”作为审议的具体对象或依据，有时是“议案”(文种)的必备“附件”(姑称之为附件)。作为文种的“议案”，却又要求具有简明性，明确提出要求审议的事项即可，履行法律程序，有具体方案及其论证材料则以“附件”形式直接附后。议案的正文一般很简明。

综合上述四个方面的特点，总的说来，议案是具有严肃性、庄重性的报请性平行文，它必须由有提案权的组织(指各级人民政府、各级人大代表、代表团、人大常委会委员，符合法定人数，也可以按法律程序向本级人民代表大会及其常务委员会提出本级人大及其常委会职权范围内的议案，但不属于通用行政公文)，依法律程序提出，内容必须是带根本性的重大事项或重大问题。而报请性的报告、请示，都没有这两个方面的特殊要求。

1.议案的种类

常见的议案有如下几种类型:立法案、财政预决算案、重大事项案、罢免案、批准条约案、机构变动案等。

立法案，用于提请审议(修改或审议批准)法律法规的议案。如《国务院关于提请审议〈中华人民共和国标准化法(草案)〉的议案》及文例7-20。

【文例7-20】

国务院关于提请审议《中华人民共和国农业基本法(草案)》的议案

国函〔1993〕9号

全国人民代表大会常务委员会:

农业是我国经济发展、社会安定、国家自立的基础，农业的稳定增长是国民经济稳定增长的前提。为了巩固和发展农村经济改革的成果，保障农业在国民经济中的基础地位，发展农村社会主义市场经济，维护农业劳动者的合法权益，促进农业的持续、稳定、协调发展，实现农业现代化，农业部等部门经过广泛调查研究，反复修改，草拟了《中华人民共和国农业基本法(草案)》。这个草案业经国务院常务会议讨论通过，现提请全国人大常委会审议决定提请八届全国人大一次会议审议。

国务院总理李鹏

一九九三年二月三日

附:中华人民共和国农业基本法(草案)(略)

财政预决算案，用于提请审议本行政区域的国民经济计划和财政预算、决算。如国务院《关于提请审议╳╳╳╳年国家预算草案的议案》、╳╳省人民政府《关于提请审议我省国民经济和社会发展“八五”规划(草案)的议案》等。

重大事项案，用于提请审议本行政区域的政治、经济、文教卫生及民政、民族等工作的重大事项。如国务院《关于提请审议兴建三峡工程的议案》及《关于建立教师节的议案》、某省人民政府《关于加强渔港建设的议案》等。

批准条约案，用于提请批准或废止同外国缔结的条约和重要协定的议案。如国务院《关于提请审议批准〈中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国关于民事和刑事司法协助的条约〉的议案》及文例7-21。

【文例7-21】

国务院关于提请审议批准

《中华人民共和国和乌克兰领事条约》的议案

国函〔1993〕104号

全国人民代表大会常务委员会:

《中华人民共和国和乌克兰领事条约》(以下简称《中乌领事条约》)已由国务委员兼外交部长钱其琛和乌克兰外交部长阿·玛·兹连科分别代表本国于一九九二年十月三十一日在北京签署。《中乌领事条约》是在中乌双方提出的草案基础上，经过友好谈判达成协议的。

我国与乌克兰自一九九二年一月四日建交以来，两国在政治、经济、贸易、科技和文化等方面的人员往来日益频繁。签订《中乌领事条约》，有利于我国在乌克兰开展领事工作，保护我国国家、公民及法人在乌克兰的合法权益;有利于促进两国的友好合作关系，符合两国的长远利益。经审核，该条约的内容符合我国法律、法规的规定，也符合中乌两国的实际情况。

国务院同意《中乌领事条约》。现提请审议，并请作出批准的决定。

国务院总理李鹏

一九九三年七月十七日

附:中华人民共和国和乌克兰领事条约(略)

罢免案，用于提请审议撤销某人职务的议案。提请罢免的职务应属本级人民代表大会及常委会任免权限内，一般干部、国家工作人员的撤职不用提请审议。如省长，原由人大会议选举产生，要免去其职务也必须经过同样级别的人大会议。

机构变动案，用于提请设立或撤销(含调整)行政区划、国家行政机构的议案。如国务院《关于提请审议设立中华人民共和国监察部的议案》及《关于提请审议设立海南省的议案》等。

2.议案的一般格式及写法

议案一般由标题、发文字号、主送机关、正文、签署及附件组成。议案使用的文头(眉首)，一般是发文机关名称后不加“文件”二字的简略式，如国务院提请审议议案时使用的版头(眉首)是“中华人民共和国国务院”。

议案的标题有两种形式，即完全式和省略发文机关的不完全式。标题中一般应在“事由”前加“提请审议”(重大事项案有时不加)。

议案的发文字号，一般在机关代字项中标注一“函”字。如“国函〔╳╳╳╳〕╳号”、“╳政函〔╳╳╳╳〕”(或“╳府函〔╳╳╳╳〕╳号”)，这是惯用形式。

议案的主送机关只能是本级人民代表大会或其常务委员会，应用全称或规范化简称标注。因议案必须在会议期间提交，主送机关写成“第╳届全国人民代表大会第╳次会议”或再在此形式后面加“主席团”这样两种形式，也是允许的。在地方各级人民政府的议案中，这后两种标注形式则演变为“╳╳省第╳届人民代表大会第╳次会议”等形式(会议届次与范围换位)。

议案的正文也是比较典型的三分式结构，由案由、方案、结束语三部分或三层意思构成。

案由，正文的开头，写提出该议案的理由和依据。多是对提出议案的原因和必要性作简要的说明，明确“为什么要提”的问题。有时也需要简单说明议案的酝酿形成过程。罢免案的案由部分，是提供被罢免人的主要错误事实，并明确法律依据(根据何法律法规的什么条款规定)。相对来说，重大事项案的案由部分比其他类型的议案案由要写得详尽、充分。如国务院关于兴建三峡工程的议案，分五大部分阐述理由和事实，写得十分充分而且详尽:长江在国民经济中的重要地位和中下游洪水灾害的潜在威胁;兴建三峡工程对加快现代化建设进程和提高综合国力的重要意义;国务院对三峡工程采取的方针及社会各界的建议和意见;三峡工程的选址、拦河大坝、正常蓄水位、水电站总装机容量、投资和工期等情况;已发现的问题和我们的态度。

方案，是紧接案由之后对提请审议事项的具体、明确表述。一般是明确议案名称及形成过程，提出议案中所提问题的解决措施、方案。

结束语，可另起占行，也可直接与上文衔接，以惯用语收束正文。多用“请审议”、“请予审议”、“现提请审议”等作结束语。但批准条约案的结束语则为“现提请审议，并请作出批准的决定”，较为固定。结束语前一般应写明这个议案已经提出机关同意或讨论通过(如立法案、批准条约案、财政预决算案重大事项案等)。罢免案及机构变动案的结束语多写成“请审议决定”。

议案的签署实行首先负责制原则。《中华人民共和国国务院组织法》第五条规定，国务院向全国人大或全国人大常委会提出的议案由总理签署。依此，各级人民政府向本级人大或其常委会提出的议案也应由行政首长签署，即正文后不能只签署政府机关名称，而应在其后写明行政首长的职务和姓名。成文时间，以行政首长签发日期为准。有行政首长签名章的，落款部分可不盖政府机关章，否则应加盖政府机关章。实际工作中以政府名义报出的议案较多见(不具行政首长名章)，甚至有以政府办公厅(室)名义报送的。前一种做法尚可通融，后一种做法则极不应该，有失庄重、严肃。

3.议案的写作要求

议案的写作，应该注意体现其严肃性、庄重性和规范性的特点，牢牢把握住三个原则;职权范围原则、重大事项原则和行政首长负责制原则。非重大事项及超出本级人民代表大会或其常务委员会职权范围的事项，不能写成议案;议案的形成要经过法定程序，“写作”只是一个操作环节，不能夹有秘书写作人员个人的意见或建议，无论是案由还是方案，都必须是客观的;议案是报请性的，但绝不能用报告或请示代行等，都是议案撰拟制发必须注意的。具体到写作上(将形成的客观议案以文字表述出来)，秘书写作者应注意的问题可简单概括为两个方面:一是要注意在标题中明确议案的名称。二是把握“提请审议”的行文目的，注意为审议提供完整的对象和依据。即写作中应表述清楚两大内容:提出议案的原因和必要性、方案的可行性。这两大内容共同促成被审议通过或同意、批准的可能性。虽然成型的完整方案是经过反复调研和论证过的，政府机关提出此案的原因和必要性及意义也不需写作者冥思苦想，但怎样表述得更清楚更精要却是写作人员的基本功，对庄重、严肃的议案的写作来说更不能等闲视之。

【注释】

[1]转引自《应用写作》2000年第11期。