通用公文写作的基本要求

五、通用公文写作的基本要求

在介绍通用公文写作的基本要求时，我们必须明确，有关秘书写作的要求，同时也是通用公文写作的基本要求。至于具体到每一个公文文种写作的基本要求，我们会在此后的两章中介绍。这里要讨论的仅限于公文的标题拟制、文种选用、正文结构三项内容。这三个问题，其中前两个在实际写作过程中可以说是难题，极容易出现失误。后一个问题虽说不上是难题，但预先做到心中有数，则于通用公文写作大有裨益。因此，我们觉得有必要在此集中起来介绍和讨论。

(一)准确拟制公文标题

前面已经介绍过，公文标题由发文机关、事由、文种三项组成，要求简明准确地反映出公文的主要内容，并标明公文种类。除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。这段话不存在理解的正确与否的问题，文字表述相当清晰。但在实际工作中真正做到准确拟制公文标题却不是一件容易的事情。

我们先看两个公文标题实例:

《╳╳大学关于加强宿舍管理工作的通知》

《╳╳电业局工作协调会议纪要》

这两个公文标题，格式是规范的，但表义却不准确，受文者从这两个公文标题难以明确公文的主要内容。两个公文标题都犯了同样的错误，指事不具体，让人疑惑。“宿舍管理工作”所指太宽泛，是侧重加强某一方面管理工作(如安全管理、卫生管理等)，还是各方面管理都要加强?是加强教职工宿舍管理，还是加强学生宿舍管理或者是都要加强管理?标题无法解答这些疑问。而公文正文的内容显然是具体而明确的，只是标题没能反映出来。第一个公文标题，若将“事由”项换成“加强学生宿舍安全管理工作”或其他指事具体的内容(根据正文内容而定)，问题就解决了。同样，第二个标题中的“工作协调”也太空泛笼统，因为电业局各部门、单位需要协调的工作、统筹的工作有很多，一次协调会议不可能面面俱到全都协调一番，任何工作都是有重点的。而《╳╳电业局基建工作协调会议纪要》则是准确的公文标题。

准确反映出公文的主要内容，是公文标题的目的和真正用途。实际工作中很容易在这方面出现失误，而且远不止实例反映出的这一种形式。

再看以下公文标题实例:

《关于印发╳╳同志在全省╳╳╳工作会议上关于╳╳╳╳问题所作的题为“……”的讲话的通知》

《╳╳县关于认真做好表彰二〇〇八年度先进集体和先进生产者的通知》

《╳╳厅关于同意引进╳╳╳设备给╳╳研究所的复文》

这三个公文标题也是有问题的。第一个公文标题极不简明，且违反规范使用了标点符号。第二个公文标题，动词“做好”后缺宾语“工作”，有语法错误，无法与“关于”组成介词结构。第三个公文标题缺文种，公文标题中的文种是不可或缺的，而实例中的“复文”不是通用公文文种。这三个公文标题实例各自存在的问题都很有代表性。

另外，像《A省劳动人事厅关于转发〈A省劳动人事厅╳╳╳╳办法〉的通知》，“转发”一词使用不当，应改为“印发”(原公文为本机关制文)。而《关于请拨基建专项资金的报告》则出现了错用文种的问题，文种应为“请示”。

综合上述内容，我们认为公文标题拟制的基本要求是:文字简明、指事具体、符合规范、符合语法、文种正确、用词准确、表义清晰。当然，公文标题拟制要求不仅仅是这几个方面。

(二)正确选用公文文种

通用公文共有十九个文种，它们共同承担指挥、指导、布置、规范、晓谕、协调、商洽、报请等多种功能，是各法定组织及其个人依法行使职权发挥管理效能的重要工具和手段。但每一个文种的性质、功能、适用范围、制发权限及撰制要求等又各有区别。撰拟和制发过程中要做到准确、规范地使用各文种，不是一件容易的事情。实际工作中，文种使用不当的现象大量存在。如决定与决议不分;请示与报告互用，或混用成“请示报告”;决定与通报错用;指示与通知、决定与指示、批复与指示以及通知与决定规定相互错用;公告与通告或通告与通报不分;该用平行文种“函”却用了上行或下行文种，等等。文种使用不当，直接影响到公文效用的实现和制文意图的传达。制文机关无法通过文种不当的公文有效地进行社会管理，有效地行使法定职权，这是不言自明的。

要做到文种使用规范、准确，需要从多方面进行努力，既要把握好行文关系和行文方向，又要理解透文种的性质和功能，要明确每一文种的制发权限和适用范围。同时，根据制文意图、公文内容、行文目的的差异选用文种，也是至关重要的。很多文种需要进行反复辨识，才能真正明白容易混淆的文种相互之间的差别，很难一步到位选准用对。因此，秘书人员，尤其是主要从事文稿撰拟工作的秘书人员，掌握一些文种选用的基本途径与方法，是十分必要的。学术理论界关于文种选用问题的探讨一直在进行，随着探讨的深入，文种选用的规律、文种选用的途径与方法等越来越明确了。如周森甲先生关于“文种关系网”的揭示、文种选用规律的探讨以及文种选用要求与方法的明确^[9]，就极有启发性和参考价值。

文种的选用，是一项很复杂的工作，也是有一定难度的。如果我们能将这项工作分步骤完成，结合实际进行探讨，正确选用和使用文种也不是永久性的难题。

第一步，根据行文关系和行文去向，初步确定文种范围。

通用公文的行文关系，包括以级别高低为根据的领导关系和以职权范围为依据的管理关系。“领导关系”下的行文，其去向正如我们常说的，是上行、平行、下行。而“管理关系”下的行文，其去向是斜行。上行、平行、下行、斜行共同构成通用公文的完整行文关系和行文去向。领导关系下的行文，发文机关和受文对象(主送机关)之间的关系，情况并不复杂，要么是上下级关系，如某省的县人民政府与该省人民政府之间的行文;要么是同级，即平级关系，如A县与B县人民政府之间的行文。通用公文的行文规则中，不相隶属机关之间的行文，商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项是用“函”。但我们不能据此将不相隶属机关之间的行文关系和行文去向定为“平行”。因为“不相隶属”只是没有直属领导与被领导关系，可能两个机关是平级的，也可能一高一低。两个不相隶属的机关，级别有高低时，它们之间的行文关系及去向，宜称“斜行”或“斜向”。管理关系下的行文，是撇开了领导关系而言的，行文关系比较复杂，发文机关与受文对象(主送机关)可能是平级的，也可能级别有高低，也是斜向行文。引用斜向行文这一概念，有助于我们理解管理关系下那些特殊行文现象。比如，级别低的机关向级别高的机关行文时，使用下行文，即“逆向行文”现象。在领导关系下考察这一现象，它属于不正确的违反规则的行文，但在管理关系下，它却是正常的、必要的。管理关系中的“管理者”，无论比被管理者级别高还是低，都取得了领导关系中的“上级机关”地位，被管理者必须服从管理者。管理者与被管理者之间的行文，称平行、上行或下行时，都容易与领导关系下的行文混淆不清，或者一些行文现象让人不好理解、难以接受，引入“斜向行文”的概念是必要的，也是可行的。如《长沙市天心区人民政府关于在全区范围内开展卫生大检查的通知》，发到长沙理工大学，就是管理关系下的“斜向行文”，区政府级别低于大学，但使用的是下行文。在领导关系下，无法解释这一现象，但在管理关系下，这份《通知》可以主送到区域内的任何单位，即便逆向也是顺理成章的。

也就是说，根据行文关系和行文去向大致确定文种范围，必须同时明确领导关系和管理关系。

如是下行文，文种选择的范围:命令(令)、公报、决议、决定、指示、批复、意见、会议纪要、公告、通告、通知、通报、条例、规定、办法。也就是说，如是下行文，可在这十五个文种中进行选择。

如是上行文，下级机关向上级机关的行文，只在“报告”“请示”和“意见”(意见既可下行也可上行)中作选择。

如是平行文，发文单位与受文对象(主送机关)是平级，只有两个文种可供选择:议案、函。

如是向不相隶属的机关行文(没有直接的领导与被领导关系)，或向有关主管部门请求批准，不用选择，只能用“函”。这里的“有关主管部门”指的不是上级机关，而是有关机关中的某个部门。领导关系下，这两类情况使用函，是斜向行文。

管理关系下的行文，是斜向行文。如是管理者向被管理者行文，在下行文中选择文种;被管理者向管理者行文，在上行文中作选择。没有管理与被管理关系的机关之间的行文，不在管理关系下考虑其特殊性，包含在领导关系下的行文关系与去向当中。发文者与受文对象(主送机关)之间是否存在管理关系，是以职权范围为依据的。也就是说，秘书人员撰拟通用公文时，必须明确本机关单位与受文单位各自的职权范围，以免错用文种，出现越权行为。

根据行文关系和行文去向选用文种，还只是能明确可供选用的文种范围，大部分文种都无法具体落实。但这是正确选用文种的第一步，是应该完成也必须完成的工作，尤其是初次撰拟通用公文的秘书人员，认真做好这项工作至关重要，毕竟在通用公文的撰拟、制发过程中，行文关系及行文去向是必须明确的。

第二步，根据制文意图和文种性质，进一步确定文种。

机关制文意图是确定文种的重要依据。不少文种的选用，一旦明确了制文意图，文种也就自然确定下来了。例如，要通知召开会议自然用“通知”;国家主席或国务院要发命令，自然是用“命令(令)”。如能综合制文意图和文种性质两方面因素考虑，则绝大多数文种的正确选用都不成问题了。

如前所述，根据性质的区别通用公文可分成六大类:指挥性公文、规范性公文、告晓性公文、报请性公文、商洽性公文和记录性公文。这六大类，是按文种的主要性质归类的，有些文种还兼具其他属性，我们以下面的表格进一步明确。

也就是说，公报、会议纪要、通知、函是兼具指挥性或指导性的;通知、通告、函是兼具规范性的;上行文中的意见，国务院办公厅规定按请示性公文的程序和要求办理;函还兼具告晓性和报请性，是典型的多属性公文。兼具某些属性，是指某一文种在运行过程中，因公文内容和制文机关的特殊性而具备了除主要属性之外的其他属性。如“通知”属于告晓性公文，但上级机关用于向下级机关布置工作时，则是具有指挥性的。再如“函”属商洽性公文，但《国务院办公厅关于悬挂国徽问题给╳╳省人民政府办公厅的复函》却是具有明确的指挥性和规范性的;用于“向不相隶属机关请求批准”的函，是具有报请性的。

根据制文意图和文种性质选用文种，第一步即根据行文关系和行文去向尚不能完全确定下来的文种，这时就基本上能够确定下来了。如同是下行文的“指示”和“规定”，前者是指挥性的，后者具有规范性，很容易区别使用。再结合制文意图考虑，到底使用哪个文种就进一步明确，布置、指导工作时用“指示”，而规范、约束工作或事务时则用“规定”。

一些行文去向一致、主要属性相同的文种，这时也能区别开来。如同是下行告晓性的“通知”和“通报”，用于传达精神和情况时可能会互相错用，但只要明确了“通告”兼具指挥性和规范性，而“通报”只具告晓性，根据制文意图就能正确选用这两个文种。另如“公告”和“通告”也能在这一步大致确定，因“通告”兼具规范性，如果在要求周知的同时还要求遵守，就只能用“通告”。

当然，完成这一步工作并不能全部解决文种选用的难题。公文撰拟、制发以及文种选用过程中，明确制文意图和文种性质，是最基本的要求。

第三步，根据文种功能和适用范围，最终选定文种。

这是文种选择的最后环节，也是最关键的。它要求严格区分每一个文种的功能和适用范围，严格按《国家行政机关公文处理办法》和《中国共产党机关公文处理条例》规定的文种用途正确选用文种。通常情况下，这是一项基础性工作，因为从事公文撰拟时必须清楚每一个文种的用途，否则无从起笔。这里讲的根据文种功能和使用范围选用文种，是针对一些文种不好区分容易错用而言的。也就是说，经过前两个步骤仍不能完全确定的文种，或者因去向一致性质又相同甚至功能也大致相近的文种，就需要认真仔细地探讨以至最终明确其功能和使用范围，达到正确选用文种的目的。

如“公告”和“通告”。实际工作中存在“公告”滥用现象和“通告”避用现象，即该用通告行文的大多用上了公告。这就是没有真正辨明两个文种不同的功能和适用范围的典型表现，将两个文种的用途都简单等同于“向公众告知”。实际上，公告是适用于“向国内外宣布重要事项或者法定事项”的，它的适用范围有两项要求:一是宣布的范围为“国内外”，一是宣布的事项必须是重要的或者法定的，这两项要求又合为一体缺一不可。显然，诸如告晓基建施工区车辆行人注意事项、商场开业信息或者某街道路段交通规范事宜等，都不能使用“公告”。而且，“公告”一般也不能在户外张贴，主要是通过新闻媒介(报纸、广播、电视等)向国内外发布。上述三处只分别适用通知、启事、通告，其中“商场开业”不宜使用通用公文文种。而宣布中国将在某海域进行发射火箭试验、宣布全国人大会议选举结果等，则应用“公告”，不宜用“通告”。通告是用于“公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项”，“社会各有关方面”与“国内外”的传达范围是有明显区别的，而且通告的事项也没有“重要或法定”的要求。

又如“通告”与“通知”。当通知用于“传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项”时，容易与通告互相错用。实际上，通知的传达范围是下级有关单位，比通告的“社会各有关方面”(国内)要窄得多。即通告是要传达到制文机关所辖范围内的所有单位和个人，而通知只需传达给那些“有关”的单位和个人，前者是知晓的人越多越好，而后者却不需要那些无关的单位和个人知晓，约束的范围和传达的范围都有明显区别。

又如“决定”与“决议”。这可以说是实际工作中最难区别选用准确的两个文种，因为它们都用于决断、议决事项，其权威性的指挥功能和强制性的约束力相当。实际上，文种功能还是有区别的。决议必须是经会议讨论通过的，这个“会议”多指权力机关的代表大会或全体大会;决定则不一定是会议讨论通过的，即使与会议有关，这个“会议”也多指日常工作会议。决议不是行政公文的主要文种，行政机关较少使用，它是党的文件的主要文种。经会议讨论通过的重要决策事项，用决议;对重要事项或重大行动作出安排及决策，用决定。从这里也可以看出决议与决定的细微差别，即决议的指导性强，而决定的“安排”操作性强，也就是公文内容的表现形式有差别。

再如“条例”、“规定”、“办法”。三者都是规范性下行文，去向、制文意图和性质都相同。但三者的功能和适用范围仍然有区别。“条例”的规范要系统、全面一些，“办法”是针对具体工作作具体规范，“规定”则处于两者之间，既不如“条例”系统全面，也不如“办法”详细具体。而且2001年11月16日朱镕基总理签署第321号国务院令公布施行的《行政法规制定程序条例》(2002年1月1日起施行)规定:国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。

尽管《国家行政机关公文处理办法》和《中国共产党机关公文处理条例》对于每一文种的功能和适用范围都有比较明确的规定，但实际工作中错用、混用、滥用文种的现象还是大量存在。因此我们觉得对行文去向、文种性质、功能及适用范围进行比较辨别是十分必要的，错用文种的根本原因正是没有认真对待这一工作或者没有很好地完成这一步骤。

(三)合理安排正文结构

从根本上说，通用公文的形成和使用有着明确的实用目的，通用公文的实用价值需要通过一些程式来实现，这其中就包括正文结构程式。在长期的撰拟、制发过程中，人们已经摸索和总结出了通用公文的正文结构程式(或称模式)。掌握和利用正文结构模式，对于提高写作效率和方便公文处理，更好地实现制文意图，促进公文写作和公文处理的规范化、科学化，有着明显的积极意义。所谓合理安排正文结构，也就是说要掌握并且结合公文内容善用这些结构模式。公文与其他一般文章或文体不同，它不是供人欣赏的，结构上别出心裁或者花样迭出充分表现个性，只能有碍于制文意图的传达和被接受，影响公文效用。公文正文结构的合理与否，好与不好，被人称赏或受指责，是以是否为人们所熟见和惯用，以及是否能让人们易于理解和接受为前提的。

这里要介绍的包括两个方面的内容:正文结构形式与结构逻辑，即外在形式与内在逻辑。

1.外在结构形式

正文的外在结构形式，有一个通用模式或程式，那就是“三分模式”。也就是说，大量的公文正文，都是由三大块内容构成的，即有开头、主体和结尾三部分(或称三段)。这三部分不是指三个自然段，而是三个意群或三个层次。

开头。三分模式的开头，也称依据或目的，即通常都是交待行文的目的或依据，表明行文的用意。开头的方法可以多种多样，或交待行文背景，或交待行文原因，或交待行文目的，或交待行文根据，或概括行文内容，但必须开门见山不绕圈子，这是通用公文的特殊要求。诸如文学作品比兴、寓意、抒情、象征、千里伏线等形形色色的开头，在通用公文写作中都应绝对避免。通用公文的开头，常用的有这样几种形式或方法:

直接交待行文依据。如以“根据……”、“按照……”、“遵照……”等起句，交待行文依据的法规或已有公文;以“目前”、“最近”、“鉴于……”、“由于……”等起句，交待行文的事实依据。

直接阐明事项意义。如以“……是……是……”起句。这种开头多为陈述句式，如“粮食问题关系到国民经济全局。做好粮食工作，对……至关重要”。

直陈其事。这也是陈述式开头，如“省政府同意……(公文)，现转发你们……”，“你单位╳发〔1995〕31号文已悉”等。

直接交待行文目的。如以“为了……”起句，以“特……”承启，形成完整的开头。

主体。正文主体也称引申或说明，是对开头依据的具体而详细的说明或引申，阐述主旨。主体是正文内容的核心，或叙事实，或论理，或具体表明目的和要求，依制文意图和公文内容而定，文字繁简不一，要求有内在的结构逻辑。主体部分因文种性质不同，各文种主体部分的内容各有侧重。

结尾。正文的结尾也称归结或主张，是正文的结语。常见的结尾形式有:号召、希望、祈请、强调等。上行文、平行文多用祈请式结语，如“请审议”(议案)、“请回复”(函)、“以上请示，请予批准”(请示)、“以上报告，如无不妥，请批转各部门执行”(报告)等。下行文结语多用号召式、希望式或强调式，如“特此通知”、“希遵照执行”、“此复”、“我们相信……”等。

正文的三分结构模式，是公文的基本结构形式。无论文字多么繁复的公文，都离不开这一模式。如“条例”等规范性公文，条款再多，也都是由总则、分则和附则构成。

由三分结构模式变化而成，正文外形结构还有一分式结构、二分式结构和四分式结构三个模式。

一分式结构实际上是篇段合一的结构形式。某些公文因内容集中单一，文字少，形式上不分段，篇段合一，但从内容看仍有开头、主体和结尾三项。如“命令(令)”中的颁布令、任免令，“批复”，一些发文“通知”等。

二分式结构，是三分结构模式去掉“结尾”后的形式。即二分式结构是正文只有开头和主体两部分。形成二分式结构，是因为有些公文不需要结尾，有些公文结尾的内容已在行文中糅合进主体部分。这种形式的公文俗称“秃尾”。

四分式结构，是三分结构模式的主体(引申)部分一分为二后形成的结构形式。四分结构是指公文正文由起、承、转、合四部分组成，其中起、合对应于三分结构的开头和结尾，承、转对应于三分结构的主体部分。如某单位因工作失误或重大事故受到处分，要向上级机关递交“检讨报告”，这份报告就通常有起、承、转、合四个部分。起，即开头，需表明递交这份报告的原因;承，需认识错误;转，需表明接受处分的态度;合，即结尾，通常还要表示接受教训，呼应开头。

2.内在结构逻辑

正文内容的组织安排，有一定逻辑，层次与层次之间、部分与部分之间有一定的逻辑关系。通用公文写作，其正文的逻辑结构也有一定规律可循。一般情况下，领导关系中的下行文和管理关系中的管理者向被管理者行文，多为演绎型逻辑结构，即通常是从一般原则和精神推出具体的措施、要求和办法。而领导关系中的上行文和管理关系中的被管理者向管理者行文，则多是归纳型逻辑结构，即通常是通过若干个别事物归纳出总结论。而平行文，正文的逻辑结构比较灵活，演绎型、归纳型的都有，甚至两型并用，很难说哪种逻辑结构类型更常用。当然，这并不是说所有的下行文或上行文都只有一个固定的逻辑结构模式。实际工作中演绎型的逻辑结构使用频率最高，这可能与下行文文种较多有直接联系。

正文内在的结构逻辑，也有其外在表现形式，也就是说，正文内容的逻辑关系总是表现在层次组织安排的形式上。结构逻辑的外在表现形式不外乎以下二类:

第一类表现形式，是纵式层次结构，即各层次间是递进关系。包括按时间先后次序、事物发展进程、事物的内在联系等三种层次组织形式。公文内容涉及的对象有阶段性特点(如非短期工作安排部署)时，适用按时间先后次序安排层次;涉及的事物有一个发展过程(如通报表彰好人好事或关于事故的报告)时，适用按事物的发展过程安排层次;涉及的对象内部各方面有内在联系(如关于一项复杂工作的指示或具体安排牵涉到这项工作的各个方面)时，适用按事物的内在联系层层深入安排层次。这三种形式，可以是演绎型内在逻辑，也可以是归纳型内在逻辑或者两者合一。如汇报工作的“报告”，既可以按工作进程逐项汇报最后小结(归纳)，也可以先概述然后逐项汇报(演绎)，还可以前有概述后有小结(演绎→归纳)。

第二类表现形式，是横式层次结构，即正文各层次间不存在从属关系而是并列的。包括条款条文式、块状式、纵横交错式等三种层次组织形式。如条例、规定、办法等规范性公文，正文就是条款式的，章与章之间、条款与条款之间没有从属关系，是并列的;告晓性公文如通知、通告、通报等多为条文式。再如“会议纪要”等多将完整的主旨分成几个部分来表述，呈块状结构形式。纵横交错式，多是总体上为横式，而具体到每一个内容项或层次却也有纵向考虑。如汇报工作的报告，可以按几个方面的主要成绩分块，同时每一块的内容又需要提供时序或进程。当然，纵横交错式也存在总体上呈纵式而纵式的各层次内容却呈横式组织的情况，这完全可以依据制文意图和公文的具体内容灵活安排层次结构。

第三类表现形式，是总分式层次结构。即正文逻辑结构呈“总分”、“分总”或“总分总”的层次组织形式。可以是先总后分或先分后总，也可以是先总述再分述最后再总述。

通用公文的正文结构，无论是外在结构形式还是内在结构逻辑，都是有规律可循的。了解和熟悉这些规律，有利于在撰拟通用公文时合理安排结构。

合理安排正文结构，有一个总的要求，即正文结构应能较好地适应内容的需要，有利于准确地表现和传达制文意图。能达到这一要求的正文结构就是合理的。说到底，人们摸索和总结通用公文正文结构的外在模式和内在逻辑结构的规律，正是为了使结构符合表现内容的需要，符合准确表现主旨的需要，切不可生搬硬套这些模式和规律。

【注释】

[1]如裴显生主编:《公文写作概论》，南京大学出版社1985年版;欧阳周主编:《实用文秘写作教程》，中南工业大学出版社1994年版。

[2]邓乃行、曾昭乐:《秘书与写作》(修订本)，暨南大学出版社1994年版。

[3]陈字典、李硕豪主编:《应用写作教程》(修订版)，暨南大学出版社1993年版。

[4]苗枫林:《中国公文学》，齐鲁书社1988年版。

[5]周森甲:《试论公文之所以为公文——一探公文定义》，《秘书》1991年第7期。

[6]梁毓阶:《文书·公文·文件的概念》，《秘书》1993年第11期。

[7]王山而:《文种使用规定与文种混用现象探讨》，《秘书之友》1993年第6期。

[8]见《湖南日报》1996年3月21日，《湖南省邮电管理局关于设立“通信市场稽查大队”的决定的公告》。

[9]参见周森甲:《揭示文种关系网——试探文种选用规律之一》和《把握文种选用的要求与方法》，分别载《秘书》1994年第1期和第6期。