市场化工具

市场化工具指利用那些明显具有市场化特征的政策工具来达到政策目标，如民营化、用者付费、管制、合同外包等。

（一）民营化

广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。^[10]它往往指所有权的转移，将“原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”^[11]，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国有企业。其中最典型的做法是国有公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有企业。民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。

民营化可以通过多种途径来完成：①把政府机构利用它的雇员直接提供的职能以合同的方式承包出去；②出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业，例如电信系统；③在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；④鼓励某些特定的私人部门行为，一个例子就是纽约市通过税收减免计划来改善城市的居住条件，通过免除资产税（地产税），市政府鼓励私人部门房东和承包商承担起维护和发展低收入群体的居住条件的责任。

作为一种政策工具，民营化的优点是：可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。但是，民营化的弊端也是显而易见的：政府丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；对私人部门管理的控制不容易做到等。

（二）用者付费

用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。用者付费经常被用于控制负的外部性，特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。例如，我国将对排污费的征收、管理、使用范围等进行改革。改革后，排污费将作为对环境造成的损害的补偿费用，逐渐提高征收标准，最终使之高于污染治理的成本，促使排污者治理污染。英国、美国等国家在很多服务领域（除了一些如教育、卫生和社会服务领域之外）都采取用者付费制。

作为政策工具，用者付费是一种灵活的工具，它的主要优点是：第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。其主要缺点是：收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；不能作为处理危机的工具；管理成本高且繁杂。

（三）管制与放松管制

根据里根（M.Reagan）的说法：管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管理机构来完成这项工作）。政府管制是由政府制定的，目标团体和个人必须遵守、服从，如不遵守或不服从将受到惩罚。大部分管制是通过行政法规来进行（有时管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等。政府管制遍及于社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面。

放松管制，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。其基本观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部管制的数量太多……基本的假设是，如果公共组织能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率”^[12]。它与管制一样，是“一种政府与其公民之间特殊的关系”。具体做法包括：①放松对定价权管制，放宽或取消最低限价和最高限价；②逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；③放宽或取消进入市场的规制等。

放松管制在北美的行政改革中比较盛行。放松管制包括放松市场管制、社会管制和行业管制等，其重点是放松市场管制。它在20世纪70年代成为经济理论的热门话题，80年代形成高峰并扩展到各个领域。但放松管制并不是不要政府的干预，只是要减少政府不必要的干预与控制。

作为一种政策工具，管制与放松管制有其优缺点：管制主要优点是，所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性，更适应于作为处理危机的工具。其缺点是，扭曲自愿性和私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。放松管制主要优点是：可以使服务多样化，通过削减行政费用来减轻国民负担，并且在宏观上由于减低收费水平和使服务多样化扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高。其缺点是：不易操作，会遭到既得利益集团的反对。^[13]

（四）合同外包

合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其他组织一样都以平等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫。

政府可以通过与营利性民间组织签订关于物品和服务的承包合同的形式来实现某一活动。在合同承包形式中，政府的理想角色是：①评估公共物品和服务的需求状况；②向私营部门购买物品和服务来提供给公众；③检测和评估所购买的物品和服务。

合同外包制非常普遍。在英国，竞争性合同外包（招标）是对某些地方政府服务的强制性要求。在美国，地方政府的二百多项服务由合同承包商提供。不论哪个政党上台执政，合同外包方式在州和地方政府都急剧增长。^[14]政府和私人组织签订直接面向公众的“产出”服务合同，如垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修和多样化的社会服务，其中大多数社会服务是由非营利组织提供的。政府也可以通过签订合同来获取多种多样的“投入（input）”服务，即面向政府部门的辅助服务，如人员监护、秘书和书记工作、计算中心管理、内部车辆维修、培训等。

公共服务合同外包的一种特殊形式是：政府保留设施和资产的所有权，让私人企业去经营。供水系统、废水处理厂、资源回收工厂、垃圾填埋场、医院和会议中心等都可以采取这种形式，以求达到更高的效率。这和租赁有所不同，因为私营企业不能将所租用的资产用于自己的其他业务，而只是代表政府从事经营并从政府获取相应的报酬。

合同外包的有效实施需要一些具体条件：①工作任务要清楚界定；②存在潜在的竞争，能够创造竞争气氛；③政府能够监测承包商的工作绩效；④承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并确保落实。

合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段。作为一种政策工具，合同外包可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压力，提高生产率；能够摆脱政治因素的不当干预和影响，提高管理水平；可以把通常模糊不清的政府服务成本以承包价格的形式明确化，有助于强化管理。但是，承包权的授予上可能存在腐败和寻租行为；可能形成对承包商的依赖，承包企业雇员罢工、怠工和企业破产会使公众利益受到损害。

（五）分权与权力下放

实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。分权与权力下放既涉及中央—地方关系，又涉及中央政府部门内部上下级关系。后一方面最典型的是英国的“下一步行动方案”（The Next Steps）和新西兰的公司化改革。

分权往往体现了决策与执行分离，它超越了层级节制的传统集权模式，实行参与管理，分散部门权力，组织结构扁平化，层级简化，致力于公共人力资源的开发和培训，使之有能力开展创造性的工作，实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和上级对下级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变。

分权的一种方式是通过财政分权来实现。这种方式在英国得到广泛的应用，英国财政部于1982年公布的财政管理新方案，主要特征就是采用财政分权的方式。^[15]分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现。这些代理机构享有更大的自主权，在决策和执行上更为灵活。与财政分权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打破得更彻底。

作为一种政策工具，分权与权力下放给下级组织和人员以自主权，有利其积极性和创造力的发挥，可以在政治和执行两者之间达到制衡。但是，在市场经济转型中，不能一味追求分权，分权与权力下放是有底线的，超过这个底线分权就会变成分裂，分权不当会导致权力分散，造成新的集权从而造成腐败，分权还必须考虑下层组织的承受能力。

（六）内部市场

它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务。小的社区可以从一些专门化的政府单位购买图书馆、娱乐设施或消防服务，这些单位由该地区的政府部门共同组织并向政府部门提供服务。公共服务提供的内部市场方式相当普遍，在社会服务提供中的运用最为普遍。^[16]

内部市场在英国行政改革中得到广泛应用，并成为英国行政改革的一大特点。例如从1992年开始，英国政府把原来给医院的大部分款项拨给家庭医生。医院的手术和住院服务明码标价，形成医疗服务的内部市场。家庭医生与病人协商选择医院，然后从自己的预算中向医院交付手术费和住院费。在不影响公民免费医疗权利的前提下，这一改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的局面，而且迫使各医院提高质量、降低价格，为吸引更多的“顾客”而开展激烈的竞争。

内部市场的实现需要具备三个要素：①要明确划分生产者和消费者；②内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此基础上运作；③要求一定的付费制度和会计制度作为保障。

内部市场是公共管理改革的一个新思想，很有创新性。但是，运作起来需要许多条件来支持，需要政府形成一种契约意识和平等的竞争环境，高素质的管理人员和完备的信息管理系统。

（七）产权交易

财产权利指的是“一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和经济社会关系”^[17]，它由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成。产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。

使用这种工具的一个典型的例子就是污染防治。许多国家采用了这种工具来控制有害污染物的排放。基本思路是：政府确定可以进入市场的污染物的量，并定期拍卖可利用的释放数量的产权。我国已开始了这方面的实验（太原市的控制二氧化硫排放量就采取了这种办法）。另一个典型的例子是控制城市道路机动车数量，尤其是出租车牌照的拍卖。

产权交易的最大优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共物品和服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时它也是一种不公平的工具。

当然，各国在公共管理中应用的市场化工具远不仅此，凡是在某一方面具有明显市场特征（如价格、利润、私有产权、金钱诱因、自由化等）的方式、方法和手段，都是市场机制的反映，都可以视为市场化工具。