服务型政府视角下乡村基础设施的供给制度改革研究

服务型政府视角下乡村基础设施的供给制度改革研究_以河北省廊坊市农村为例_新常态新感悟

李竟葶

随着改革开放政策的深入，我国人民生活水平有了很大的提高，城市以及乡村基础设施趋于完善。这里的基础设施是指人民生活所需的各项起着基础性作用的要素总和。目前，我国城市经济发展速度快，相配套的基础设施建设程度较高，同时，城市基础设施的供给制度趋于完善。然而，与城市的基础设施建设程度相比，我国农村基础设施建设情况并不乐观。虽然国家重视对乡村基础设施建设工作，并提供政策与资金的支持，但由于多方面因素影响，我国农村基础设施建设依旧存在很多问题，主要体现在：基础设施供给量不足、供给不均衡、缺乏融资体制、市场不健全、缺乏供给管理制度等。这些问题的存在不仅拉大了我国城乡差距，还会阻碍我国农村经济发展。

如何改善我国农村基础设施供给制度，解决农村居民对基础设施的需求成为摆在我国社会发展面前的一个大问题。对此，学者们从不同学科角度出发，探讨乡村基础设施的供给制度改革措施，并取得一定的研究成果。当前研究普遍认为，构建多元化的基础设施供给制度是最有效的办法，即结合政府、企业、第三部门、个人等多元主体力量，通过合作达成协议共同参与公共事务供给以实现公共利益最大化。制度设计中首先需要明确各多元主体及其相互间的作用机制，进而针对本地区农村实际状况，制定合理的改革方案。

一、农村基础设施供给制度改革存在的主要问题和关键原因

（一）我国农村基础设施供给中存在的主要问题

1.农村基础设施供给总量不足

我国农村基础设施供给总量不足的问题主要体现在以下几个方面：

（1）农田水利设施建设滞后

当前，全国灌溉水有效利用系数仅为0.47，灌溉用水定额均超过额定灌溉用水标准，灌溉保证率十分低，降低农业生产效益，我国还有将近8.7亿多亩耕地由于缺乏水利设施而得不到灌溉利用^[1]。

（2）农村社会事业欠账严重

一方面，我国还有许多农村地区缺乏公共文化设施，农村教育水平跟不上社会发展需求，甚至一些农村没有办学条件，村里的孩子要去附近村子上学。另一方面，农村居民受教育程度普遍很低，日常生活中缺乏文化活动，加之国家在这方面的投入不足，为了改善该情况，只有通过借款的方式去筹集资金。

（3）农村公路建设方面的问题

虽然我国在农村公路建设方面取得很大的成就，但还有一些经济水平落后的地区公路问题并未解决。权威调查数据表明，直至2010年底，全国乡镇公路通达率为99.4%、通畅率为89.65%，建制村公路通达率为90.66%、通畅率为70.54%^[2]。

（4）农村环境卫生方面存在问题

相关调查数据表明，直至2009年底，我国还有67.2%的农村饮用水没有经过集中净化处理；65.6%的农村没有完成改厕，58.4%的农村缺乏沼气池；超过50%的乡镇并未建设垃圾处理站；超过21%的农村没有落实集中供水建设工作；将近19.5%的乡镇缺乏生活污水集中处理设施及技术；将近11.3%的农村还未进行垃圾集中处理。从以上统计数据可以看出，我国农村存在严重的环境卫生问题^[3]。

2. 农村基础设施供给失衡

（1）供给地区失衡

一方面，农村与城市之间的基础设施供给严重失衡，我国城市基础设施建设已趋于完善，基础设施供给制度也相对成熟，而农村基础设施情况却并不乐观；另一方面，我国东中西部地区农村基础设施供给失衡，以教育基础设施为例，2010年，广东佛山市、安徽合肥市、湖南岳阳市的农村居民对教育基础设施建设的满意度分别为70%、32%和27%^[4]，满意度比例悬殊，足以反映我国东中西部地区农村基础设施供给失衡问题。

（2）供给主体失衡

政府是农村基础设施主要供给主体，我国政府亦十分重视农村基础设施建设工作，在提高农村经济发展上发挥了十分显著的作用。单以中央财政为例，2008年中央财政三农投入5955亿元，2009年投入7253亿元，2010年拟投入8183亿元，这些数据不但反映出我国政府对农村基础设施的重视，也反映出拨款不均衡的问题。因为在这些投资中，三农建设的花费就占80%的比例^[5]。然而这是一种政府独大或垄断的局面，缺少农村其他供给主体参与，特别是缺乏市场主体参与。农村基础设施虽大多是公共产品，但大多数属于准公共品，具有使用上的可排他性，如果引入私人机构融资供给能够提高供给效率。

（3）供给内容失衡

福建农业大学养老问题研究小组的相关调查数据表明：分别对福建福州、浙江宁波地区的10000名农民进行基础设施重要性、满意度调查，其中9870张为有效调查问卷，调查结果显示，有65%的农民认为教育是最重要的基础设施，但其中有28%的农民表示对农村教育基础设施现状不满意；有63.6%的农民认为医疗卫生是最重要的基础设施，其中有38%的问卷表示对当前医疗卫生条件不满意；此外，不少的农民认为农村治安、环境保护、法律援助等基础设施供给较差^[6]。由此可见，农村基础设施在供给内容上存在失衡现象。

3.农村基础设施供给效率低下

农村一元主体基础设施供给效率低下包括对财力资源的配置效率低以及公共部门供给效率低。

①公共财政的作用在于为政府公共管理及服务提供资金保障。农村基础设施的建设也应以财政资金作为基础，但政府对于农村基础设施财务配置方面工作不到位，致使供给效率低下。加上对农村基础设施建设款项监管力度不够，通过层层盘剥和挪用后，政府拨款中完全用于农村基础设施建设的很少，这类问题普遍存在于我国农村基础设施项目建设中。此外，农村基础设施建设项目在资金审批到资金下达的过程中，需要经过不同的部门办理大量的手续，花费较长的时间，致使项目滞后。权威调查数据表明，在国家财政对农业投入的资金中，资金实际到位率仅为百分之七十左右。项目资金不到位的问题不仅严重降低了农村基础设施的供给效率，还会直接影响项目建设质量，不利于农村经济社会长远发展。

②农村基础设施建设内容与实际需求相偏离。虽然我国每年都有不少的农村增加基础设施建设项目，但是政府供给的一部分农村基础设施是与农村实际需求相偏离的。地方政府所供给的基础设施中有不少是属于面子工程和政绩工程的，而这些基础设施的建设却并不符合村民们的需要。同时，基础建设竣工后还会出现大量的豆腐渣工程，项目质量根本不达标。我国每年都会发生因工程质量不达标产生的意外事故，致使许多公民受伤甚至丧失生命。此外，政府投入大量资金兴建学校、公路、水利设施等基础设施，因为施工单位或者部门管理不到位、资金落实不到位致使工程质量不达标，导致成本和收益不成正比，其效率低下不容忽视。

4.农村基础设施的管理和维护不到位

建设农村基础设施是发挥政府服务作用、改善农村生活水平的开端，而维护是确保这些作用能够长久延续下去的重要措施。但农村基础设施的后续管理和维护工作并不到位。以农村公路为例，可谓是“三分建，七分管”。一直以来，农村基础设施建设工作的资金审批难，政府在农村基础设施的投资上都有一定限度，加之基础设施的公共产品性质，私人维护管理缺乏激励机制，因此，大量基础设施年久失修，最终致使基础设施丧失其原有的功能。

（二）原因分析

1.多元化需求与单一供给方式间的矛盾

农村经济的逐年增长提高了人们的生活水平，因此，人们更加注重对精神物质、休闲娱乐方面的追求，对农村基础设施的种类、性质、质量也有一定的要求。在社会经济快速发展的背景下，农村居民对基础设施要求呈现多元化发展趋势，政府工作也应该相对应的调整与改进。但受到传统一元主体供给体制的影响，我国大部分农村地区的公共服务是由各级政府提供的，并且政府是单一的供给主体，一元主体供给体制的弊端逐渐暴露出来，政府也不能完全满足建设需求。长久以来，基础设施供给总量不足、供给不均衡的问题日益凸显。

2.农村基础设施性质所致

一方面，农村基础设施是一项具有收益性质的工程项目，但由于各方面因素影响，其效益难以计算。外部性也称外部效益，指的是市场中个人或企业因为自身行为决策导致其他人受益或受损的行为现象。由于农村基础设施具有明显的外部性，其投资所带来的效益往往难以全面完整地计算。这里的效益并非单指经济效益，同时也包括社会效益。

另一方面，大多数的农村基础设施需要花费大量成本和时间，不仅收益慢，见效也慢，这些特性的存在使得很多金融机构、私人企业不肯投资。

3.公共基础设施服务的利益诉求表达和沟通不畅

我国的宪法和政治体制属于自上而下管理型，下级对上级意见的反馈是经过一层一层反映上去的。所以农村基础设施建设也是从上到下的落实，资金、权利等分配也是自上而下的。这是由我国的基本国情所决定的，符合我国社会主义发展要求，但同时也有一定的不足。一方面，公共基础设施项目和农村居民的利益息息相关，基础设施建设内容需要考虑大多数农村居民的利益诉求，但在实践过程中，农民群体难以向上面反映；另一方面，当前的农村基础设施建设多由政府决定建设的内容和数量，农民虽然作为基础设施的受益者，但没有权利决定基础设施建设，参与的积极性也不高。这是由于上下级沟通不畅所导致的。

从上文的论述中可以得知，当前我国农村基础设施的供给存在供给主体、供给地区、供给内容失衡的现象。其原因之一是利益诉求表达与沟通困难，即政府自上而下的决策体制导致失衡现象发生。在自上而下的体制中，政府是主要决策者，农民是决策的接受者，农民的需求与利益被忽视，形成供需偏差。

4.不对称的政府投融资机制

一方面，政府对农村基础设施的投资有一定限度，但全国农村居民对基础设施的需求加起来是无限的。另一方面，缺乏配套统一的供给制度。

（1）政府对农村基础设施投资有限

政府对农村基础设施投入不足、投资款项被挪用等问题是导致农村基础设施建设问题的首要原因。这种情况并非政府力量而定，而是我国历史发展情况所决定的。自从新中国成立以后，党和国家投入大量财力、人力、物力、科技进行城市与工业发展，致使城市与农村隔离严重，两极分化日益悬殊，最终形成了城乡分治的经济体系。在这种经济体系下，城市和农村所适用的发展政策存在差异，限制了农村的发展。

（2）缺乏合理的供给制度

自从1994年国家实行“分税制”后，中央将财力上收，但与之对应的事权依旧不变，形成了地方事权和供给服务成反比的局面。特别是在基层政府“吃财政饭”背景下，财力事权不合理的问题更为突出。2006年国家统计年鉴数据表明：“十五”后中央财政收入一直占国家财政总收入的50%—55%，并只有32%左右的支出，68%来自地方政府支出。县乡两级政府承担的事权最多，，60%的预算内教育支出和医疗支出占55%—60%比例，这些支出是由县乡两级政府承担的。其余全部的失业保险、养老保险和救济由地级市和县级政府承担^[7]。

这种财力事权制度不合理的背景下，只有当地政府熟悉当地农村基础设施建设需求情况及村民意愿，而中央政府仅凭当地政府提供的数据进行考察而拨款到当地政府手上。一旦当地政府中出现贪污、挪用公款的行为，农村基础设施建设就会停滞，村民的利益和需求就得不到保障。

5.市场化运作机制不规范

实行市场化的基础设施建设方式能够很大程度上缓解国家财政压力，同时能够增加供给量，提高公民对基础设施的满意度。但由于私人机构存在“资本利益最大化”的投资倾向，如果没有相应的市场运作制度去规范其行为，容易导致过度抬价、偷工减料、忽视农民利益等问题的发生。此外，以顾客为导向的市场化还会引发其他的社会问题。因为在市场化背景下，村民就是消费者，与投资主体间存在交换关系，农民的付费能力决定了其购买基础设施的数量和质量。如此一来，违背基础设施公共服务理念，缺乏公平这一社会问题随之产生。

二、廊坊市农村基础设施供给制度中的创新实践与经验概括

（一）廊坊市农村基础设施供给制度的模式分析

从廊坊市农村基础设施供给制度模式的现实情况来看，农村基础设施现有的供给模式有财政投资、农民集资、民间资本或集体经济投入等，主要集中于财政投资和农民集资两种方式。

1.财政投资模式

自1998年实施积极财政政策以来，财政资金逐渐成为农村基础设施建设资金的主要来源，廊坊市也不例外，大部分的基础设施建设是由政府投资建设的。1998—2003年，廊坊市获得农业基本建设投资总量超过40亿元。在2005年的国债投资和新增中央预算内投资当中，用于大农业方面的投资比例比2004年提高了2.4个百分点，廊坊市的农村基础设施建设投资增加。但从整体上来看，相对于省级的农村基础设施投入，廊坊市农村基础设施供给总量仍有待增加。

2.农民自筹模式

改革开放以来，国家财政为支持城市建设，对农村基础设施建设的支持不多，廊坊市建设所需资金主要由农村基层负责提供，乡及村范围内的相当一部分基础设施属于制度外公共产品，它的供给货币成本主要由农民通过“三提五统”的形式分摊。此外，农民要以义务工、积累工等活劳动的形式参与提供农村公共产品。随着市场化程度的提高，廊坊市有更多的农民以货币形式来提供义务工和积累工，也就是说，越来越多的农民开始用货币的直接方式来提供农村公共产品的供给成本。

3.民间资本投入模式

当前，廊坊市也有一定数量的民间资本投向农村公共基础设施，重点是盈利性的基础设施，但比重很小。这主要是由于农村基础设施投资风险大、报酬率低。在缺乏成熟的项目法人运行机制的情况下，资本的趋利性决定了民间资本不愿意将资金投向盈利少、风险性大的农村基础设施。

4.集体经济投入模式

随着市场经济的发展，廊坊市部分农村经济得到较快发展，这些农村集体经济组织在一定范围内组织参与了农村基础设施的建设，如廊坊市的大城县裴庄村，部分基础设施是集体经济投入建设的。但从廊坊市的总体农村基础设施供给模式来看，这类投入方式比重也不大，尤其是廊坊市各个区域经济发展不平衡，这种供给方式不具备普遍性。

（二）廊坊市农村基础设施供给现状

1.农村交通资源供给

廊坊市农村交通基础设施供给与规划责任主要是由廊坊市交通运输局承担，在全局范围内对全市交通资源供给进行筹划。当前全市共建设公路通车总里程10052公里，一级公路520公里，二级公路1058公里，三级公路984公里，四级公路7203公里。近些年随着市委、市政府在农村工作中的倾斜，廊坊市交通运输局也着重强调农村交通资源的供给。不仅乡村道路建设方面速度较快，公路质量方面也有所提升。根据廊坊市交通运输局2014年8月的数据显示，廊坊市现有农村公路9028公里，包括县道25条784.004公里，乡道282条1716.413公里，专用公路104条254.968公里，村道6273.047公里，路网密度156.36公里/百平方公里^[8]。农村的公路对外可以直接衔接京哈高速、京沪高速、荣乌高速、大广高速、廊涿高速、廊沧高速、密涿支线高速。整体来说，廊坊农村在道路建设方面的投入与供给较好，体现了市委、市政府在交通工作中的重视。特别是在2013年之后，交通运输局推出了《推进农村公路建设“七公开”工作方案》，强调廊坊农村交通资源供给着实到位，避免中间的“暗箱操作”，规定了“农村公路年度建设计划公开”“农村公路建设资金补助政策公开”“招标过程公开”“施工过程管理公开”“质量监督公开”“竣工验收公开”以及“资金使用公开”，推动廊坊农村交通设施建设^[9]。

2.农村通讯信息资源供给

以廊坊农村为例，廊坊新农村建设的主要内容可以概括为交通建设和信息建设，这两大建设内容直接决定了廊坊农村经济发展，并对整个廊坊市的经济发展产生影响。近年来，廊坊市政府加快新农村建设步伐，扩大农村信息覆盖率，并根据现代化农村发展要求，在农村大面积普及现代化科技与信息知识，帮助农村突破信息化鸿沟。特别是在霸州、固安等地，农村农业信息化建设效果十分显著，农村信息化普及率基本满足农村居民需求。具体来看，廊坊农村信息通讯资源的开展主要依靠各县委、县政府牵头，并与三大通讯运营商合作，推动农村信息化建设的发展，将助力新农村建设。

在廊坊农村信息通讯基础设施供给上，廊坊市农业局与移动公司建立合作关系，双方凭借通信技术优势和专业技术优势，建立廊坊乡镇农技站，建立无线通信覆盖技术，建立了遍布各乡镇的“农业科技信息服务站”。“农业科技信息服务站”利用其专业优势和在农村的广泛影响力，收集了农民的各种生产生活信息，然后与移动公司掌握的需求信息进行汇总、编辑、审核和过滤，经农业局专家答复之后通过“农信通”平台发布。经过多次过滤，农业信息针对性强、真实可靠，范围覆盖到村。在信息咨询提供过程中，各县市注重对农产品价格咨询方面的提供，包括了参照三河建兴、固安刘园、永清大辛阁、霸州益津、北京新发地和岳各庄、天津金钟市场的信息。通过详细而权威的信息参考，农民能够真正做到低买高卖，增加收入，节约成本。

3.能源水利资源供给

在水利资源供给方面，根据廊坊市水务局的资料显示，2012年廊坊农村农田水利基本建设工作包括农村饮水安全、节水灌溉、防洪除涝、小型抗旱水源和水土流失治理五项重点工程，并提出了明确要求，着力改善农业生产条件，提高全市粮食综合生产能力和农业抗御自然灾害的能力。通过廊坊水务局的努力，迄今为止已经完成节水灌溉面积30万亩，其中新增节水灌溉面积10万亩，改善灌溉面积20万亩，新增年节水能力1200万立方米；更新补打机井1000眼；清淤河道、渠道150公里，新增蓄水能力100万立方米；解决22万人的农村饮水不安全问题，建设联村集中供水工程10处；新建、维修闸桥涵30座，基本达到廊坊农村农业灌溉的基本要求^[10]。

在能源供给方面，廊坊市2010年开始实施农村新能源发展项目，大力倡导发动农村建设力量来保护环境，在改善农村环境的同时，为农村创造收益，廊坊市的农村新能源项目效果明显，村民保护环境的意识提高了，生活方式更为绿化、低碳化了^[11]。其中，永清县落实新能源开发项目所取得的成效最大，是当前廊坊市新能源项目中规模最大的，该县还在政府的引导下开发了新型的沼气池，工作效率得到很大的提高^[12]。此外，永清县还制定了下一步的工作计划，即拓宽新能源项目的普及范围，增设新能源开发项目，在政府的引导下，实现农村环境了改革，提高农村经济发展水平。

通过上文的论述和数据依据可以得知，廊坊农村的水利基础设施建设效果明显，有效改善了农村饮水、灌溉问题，提高了农民生活、生产质量。

4.教育卫生资源供给

农村教育与卫生资源一直以来都是农村比较薄弱的环节，近几年廊坊市委、市政府逐渐重视教育与卫生工作，取得了较大的成就，农村地区的教育卫生环境得到明显的改善。

在廊坊农村教育资源提供方面，市委、市政府与教育部门主要从两方面入手狠抓。一方面改善义务教育办学条件，给学生创造良好的环境；另一方面为学生上学提供便利条件，包括学费的减免和优惠。从义务教育资源投入角度来看，廊坊市在2014年发布了《关于做好2014年教育基建项目建设的通知》，要求各县（市、区）实施63个农村学校建设项目，总预算达到10.2亿元。并在基础之上推进农村学校标准化建设，预计2014年底建设标准化学校140所，包括中学和小学。另外廊坊市在农村学生补助投入方面，根据《进一步规范市区义务教育阶段招生工作的通知》规定，今年将全面取消农村义务教育阶段学校寄宿生住宿费、学杂费以及教科书费用，并且提供小学每生每年300元，初中每生每年500元的补助费用^[13]。

在卫生医疗资源提供方面，2010年之后，廊坊市下辖各乡镇开始农村医疗条件整改，各级卫生局在实现医疗资源城乡一体化的过程中注重改善村级卫生院的医疗环境。经过几年的努力，廊坊市各级财政以及中央转移支付资金共投入农村医疗资金2099万元，主要用于乡镇、村卫生院、卫生所设施的提升，改建和培训业务骨干，并对村卫生室进行提升改造，鼓励个人投资、集体资助与政府补助相结合，加快村级卫生室规范化建设^[14]。

（三）廊坊市农村基础设施供给中存在的问题与原因探讨

1.公共资源供给中存在的问题

（1）供给总量有缺口

近年来，廊坊市政府在农村基础设施建设方面的资金投入、政策保障等方面大力支持、尽职尽责，特别扩大对农村义务教育资源、交通与医疗的供给，在很大程度上改善了农村居民的生活水平，推动了廊坊经济水平的提高。但与廊坊市农村总人口以及农村资源需求相对比，还存在一定缺口。主要表现在廊坊市下辖的90个乡镇3222个行政村中，还有30%左右的道路不能满足产业发展需要；直至2010年底，还有65个行政村没有修建通村公路，这些行政村大多位于县西南部地区，道路交通状况很差；超过30%的行政村并未提供污水处理设备，水库已超过使用年限，加之缺乏维护已十分破旧，此外，少数农村教育、医疗站点匮乏^[15]。

（2）供给结构失衡

基础设施供给结构失衡问题在廊坊农村地区较为普遍。供给结构失衡很大程度上是由于农村地区本身现实的差异性大，同时，公共服务及基础设施跨度大也是导致供给结构失衡的主要原因之一c。其中供给失衡比较严重的是交通和水利资源供给。下辖各县（市、区）都强调缩短工期、提高建设效率，在如此仓促的准备中来不及对供给需求进行评估，因此基础设施建设质量差，不少项目甚至沦为形象工程。

（3）公共资源布局不合理

政府及金融机构在对廊坊农村的基础设施建设项目投入之前，并未进行详细的规划，随意性较大，因此，导致农村基础设施供给在空间分布上不均衡。尽管廊坊市的地域范围较小，但各农村的基础设施条件、自然条件有很大的不同。例如：廊坊市的农村数量较多的地方为三河市、永清县等县域地区，农村基础设施外溢性特征十分明显。因此，在农村设施资源供给前没有详细的规划，则容易重复建设问题，或是一些区域的资源利用率低，造成浪费。

2.基础设施资源供给问题产生的原因

（1）民间投入不足

因为国外发达国家的市场经济与公共事业融资体系十分完善，而我国在这方面还存在一定的缺陷，因此，和国外农村基础设施资源供给相比，我国比较侧重政府出资，而缺乏民间融资。实际上，我国政府对于市场与民间资金参与公共领域方面建设设置了许多的障碍，导致市场主体地位难以发挥。公共事业本身的性质决定了民间融资、企业融资的困难性，在一定程度上又限制了民间资金的进入。

（2）转移支付制度存在缺陷

税费改革之后形成转移支付的手段，用以平衡地方财力不足的问题。就当前的实际情况而言，在多次的调整改革后，虽然转移支付制度得到了部分改善，但中央在对地方财政转移支付中还面临一定阻力，致使对财政体系末端的支付额度还十分有限。廊坊农村的转移支付制度形式自上而下，可将此类转移支付大体分为两类，即专项财政支付和一般性转移支付。但两种转移支付制度都存在不同程度的利益色彩，并未完全做到公正、公平，致使中央转移支付资金在各地区不均衡^[16]。此外，从财政转移支付的结构组成分析，一般性财政转移的比例很低，其中大部分为专项转移支付，该支付模式存在一定的弊端。一是专项转移支付导致自主财力模糊，同时还要在专项资金的转移支付过程中投入相配套的设施和资金，最终镇财政面临两头堵问题；二是转移支付的规模具有很强的主观性，在转移支付过程中具有一定的操作空间，实施中缺乏公正性^[17]。

（3）受限于城乡二元体制

二元体制形成于建国初期，当时我国的人力、物力、财力匮乏，因此为推进国家的工业化建设，有必要将重点、优势资源投向城市，以期优先发展工业，再带动农村发展。这是由当时的国家形势所决定的，符合当时中国社会发展需求。1956年后，中国开始形成城乡居民隔离的户籍制度，即城市居民和农村居民资源供给差异。城市无论是在交通、水利，还是教育、医疗、通讯等方面，都得到很大的发展，资源供给十分丰富，经济发展迅速。但农村地区各方面的条件都不如城市，资源供给量也十分的少，两极分化越来越明显。二元经济结构的形成虽然已经过了几十年，但该体制中的资源分配形式依旧影响着21世纪的资源供给决策。

（四）廊坊市农村基础设施供给中创新实践做法与经验总结

1.廊坊市农村基础设施供给制度改革的背景和目标

（1）改革背景

农村基础设施建设是农村发展的基础。农业集体化时期，中国农村的基础设施建设，尤其是农田水利工程建设，取得了辉煌的成就。廊坊市的农村基础设施供给制度基本形成。然而，一般遵循新古典经济学理论的发展中国家的发展经验却表明，在单纯市场经济条件下片面追求工业化、城市化进程加速，都会客观上导致农村资金、土地和劳动力三要素大规模净流出，从而造成农村衰败。在同属于发展中国家的中国，这同样是农村市场化改革以来三农问题日益严峻、农村公共产品供给陷入困境的基本原因。廊坊市农村改革以来，农村基础设施建设一直存在投入不足、有效投资与管理缺失等问题，严重影响了该地区农业生产与农村的可持续发展。在此背景下廊坊市农村基础设施供给改革成为农村发展的必然趋势。

（2）改革目标

廊坊市农村设施供给制度的改革目标为：通过增加农村基础设施建设，提高农村生活水平和质量，推动城镇化的健康有序发展；提高农村基础设施密度、增加基础设施功能；稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障；自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化等。

2.创新实践内容

（1）能源及生态环境建设方面的创新

廊坊市农村地区以“清洁水源、清洁家园、清洁田园”作为农村能源与生态环境发展原则，积极开展农场环境污染治理，有效完成农村居民改厨、改厕、改圈设施建设，同时农村垃圾集中处理设施遍及廊坊市农村。此外，廊坊市农村基础设施建设过程中，将沼气建设与畜牧业发展相结合，构建以“种、养、加”和沼气为链条的循环经济模式，促进生态环境改善。

（2）推进农村信息化建设

政府及村组织干部引导电信运营商参与农村信息化网络基础设施和管理服务平台建设，解决农村移动通信基站建设问题，开通偏远小岛基站，逐步扩展移动通信网络在农场地区的覆盖范围。

（3）多元化的农村基础设施建设供给制度

政府秉持“谁投资、谁受益”的原则，创新农村基础设施建设的投融资体制，有效调动各级政府投资的导向作用，吸引工商、金融、民间资本和外资投入到农村基础设施建设，推动投资主体多元化。发挥广大农民的积极性和主动性，通过直接补助资金、补助原材料或“以奖代补”等方式给予鼓励，引导农民对直接受益的公益设施建设投资投劳。

3.经验总结

（1）注重市场化原则

市场化的基础设施供给优势在国内外多年实践中已经得以体现。近年来，廊坊市的新农村建设工作也强调发挥市场作用，让公共服务与市场调节相结合。同时，一元主体制度难以适应新农村发展需求。也就决定了在市场经济背景下，单靠政府投入去完成农村基础设施供给是难以实现的。廊坊市政府及相关部门在供给过程中，首要工作就是确立自身地位与责任，做好资源的规划。其次，采取各项鼓励政策，吸引金融机构和私人企业参与到农村基础设施建设工作中。就市场经济而言，市场将资本和资源调配到可以为资本所有者盈利的方面去是市场经济的一般规律。农村基础设施建设涉及多个地方、多项内容、多个投资以及多个利益方，因此，需要建立一个相对开放的市场来支持建设工作，在政府投资作为主要支持力量的同时，重视发展民间投资。这不仅能够缓解政府在基础设施建设上的压力，也会提高项目建设的灵活性。

（2）坚持循序渐进原则

首先，农村基础设施建设是一项大工程，所涉及的行业和领域是方方面面的，工程的完成需要各方面的通力合作，因此需要循序渐进，不可操之过急；其次，农村地区自身基础设施落后，加之农村地理环境、人文素质、经济条件等各方面因素的影响，工程开展前需要充分调查当地情况，注重各地区的差异，收集民意，以此作为依据从长远的角度进行规划；最后，农村基础设施建设中，公路建设、水利建设等大型项目的投入效果并不能立即显现，加之公共服务与设施建设任务的复杂性与艰巨性，因此必须一步一步来，不冒进，杜绝形象工程的产生。

三、促进我国农村基础设施供给制度有效完善的对策思考

（一）鼓励农村基础设施供给中的多元主体参与

1.农村基础设施的需求表达主体

首先关注农民与村组织需求表达。农村基础设施供给对象是广大农民，而村组织可以说是农民的代表。由于对自身成长环境的熟悉，因此“需要什么样的基础设施，所需数量”等情况在农民和村组织心里都有一个数。但由于我国多数农民的参政意识和积极性较差，又受到表述及传递渠道的影响，所以政府在进行供给决策中无法了解农民实际需求，影响供给结果，其供给的内容并不是村民真正需要的东西。在这一方面，可以按照林达尔均衡理论，判断个人偏好转成公共决策的程度，从而决定供给内容和详细方案。

其次体现为政府。现阶段，我国大部分地区农村基础设施供给均由政府提供，这是由政府公共服务职能所决定的。这种由上而下型的决策模式却忽视了农民的真实需要，对此，需要建立一套“自下而上”和“自上而下”相结合的决策机制。即农村基础设施建设供给需体现农村受益的地域性原则，由村组织根据“一事一议”的方式“自下而上”地选择所需基础设施内容与数量。具体而言，政府基于农民全体各种选择农村基础设施建设的信息、机会与条件，让农民有表达意愿的机会，并满足其多样化需求。政府将“自上而下”的目标与当地农民偏好、需求相结合，提高农村基础设施供给效率，减少供给过程中的阻力。

2.构建农村基础设施项目决策中的需求表达机制

为提高农村基础设施供给的准确性和合理性，应当积极采取措施来获得村民和相关部门的意见，建议采取一事一议形式，让广大的农民积极参与到项目决策过程中。首先，提出基础设施供给需求；其次，进行整体意见的整合；最后，对整合的结果进行表决，从而决定最后的建设方案。当然，这一方案还需要通过听证会、调研、新闻广播等形式征求各方面的意见。在此过程中，若农民或政府等提出不同意见，需要充分考虑，提高基础设施供给的合理性、科学性。

（二）完善农村基础设施供给的多元合作治理模式

1.政府主导：城乡一体化的基础设施供给制度

政府是对农村基础设施进行资金支持的主要主体，但与此同时，私人机构、投资单位等也能够参与到农村基础设施供给投资中，为避免投资所造成的供给混乱，就应当发挥政府的引导作用，采取政策、制度规定等办法来维护农村基础设施建设的公平性和有序性，积极发展城乡一体的基础设施供给制度。

2.市场优化：发挥市场主体引导作用

社会经济发展情况会对市场资源配置产生直接的影响，发挥市场引导作用是调整农村基础设施供给体系的重要手段，也是在供给体系中发挥市场作用的最佳选择。而市场主体是市场变化的主要决定者，因此，政府可以通过奖励、补贴、委托市场主体的办法来吸引市场主体投资，或者以其他方式参与到农村基础设施建设中来，从而建立一个比较有序、规范的供给有效机制。

3.社会协作：引导村民共同建设

农村基础设施的建设需要花费大量的人力资源和物力资源，调动村民的劳动力能够解决人力资源不足的问题，同时村组织的参与能够引导村民建设工作。此外，农村基础设施的建设应当结合农村当地地方特色、文化特点等这些个性化内容，如此一来，引导村民共同建设能够起到提高基础设施个性化的作用，也能充分反映村民的精神、文化、生活需求。值得注意的是，只有在良好的、和谐的氛围中才能充分发挥群体作用，所以要通过民间自发组织来参与建设，减少管理过程中不必要的麻烦。

4.农民参与：引导农民自主服务

农民是农村基础设施建设的需求者、受益者，也是主要建设者，所以在整个供给过程中离不开农民的建议与参与。当前，我国许多农村公共设施建设问题是由农民共同来解决的，这些设施也就成了农民的私有设施。所以，必须在农民群体中树立公共基础设施的概念，让其意识到公共基础设施的作用，从而积极参与到建设工作中。

（三）建设以农民满意为导向的基础设施运营的全过程服务管理

1.农村基础设施中以农民满意度为导向的绩效评估的重要性

绩效是指组织或个人在一定时期内的投入产出情况，投入指的是人力、物力、时间等物质资源，产出指的是工作任务在数量、质量及效率方面的完成情况。许多现行农村基础设施建设表明：由政府供给的农村公路维护问题和由私人供给的农村幼儿教育的师资质量、收费标准以及各种安全隐患问题都说明了即使规划的再合理，设想的再美好，也可能在实际执行中出现偏差，导致基础设施供给的绩效降低。因此有必要对农村基础设施的供给绩效进行评估。

2.构建全方位的农村基础设施供给绩效评价机制

农村基础设施供给绩效评估主体包括农民、政府、科研机构、智囊机构。这里的科研或智囊机构是指由一批学者、官员组成的提出并解决社会问题并向政府提出政策建设的组织。例如华中师范大学中国农村问题研究中心、兰州大学中国政府绩效研究中心等每年都会对政府的绩效作出评价。

全方位的农村基础设施供给绩效评价机制需要考虑关键的利益相关者，即农民。农民对绩效的评价依据的是农民所看到的、感受到的实际供给情况，因此评价相对形象与直观，虽然可能因文化知识等主观因素而影响判断，但可通过设计科学的评价指标和制度来规避因个人偏见而导致误判的问题。

科研或智囊机构这一评价主体是知识、视野较为全面的群体，其所做出的评价依据各方面的理论研究成果。但由于科研或智囊结构缺乏对农村基础设施建设工作的实践感受，其评价过于理论化与表面化，和实际情况存在一定的偏差。为了建立科学合理的评价机制，必须让多个主体参与评估。为此应该设计具体的机制来促使主体积极参与评估，可以参照如下步骤操作：

首先，确定农村基础设施供给绩效评价指标，包括数量上的指标和质量上的指标，并通过各种宣传形式让广大农民了解到绩效评价指标内容和具体标准。其次，疏通评价渠道，设立各主管部门热线电话及网络平台，工作内容主要是了解、咨询农民对基础设施供给的评价和看法。为避免热线形如虚设问题的发生，需相应的建立热线接线员工作规范，对于不在岗位、不真实反映农民评价意见的工作者追究其责任。最后，应用绩效评价技术确保评价机制的公平性、科学性、公开性。例如应用BSC（平衡计分卡）绩效管理模式，用以衡量农村基础设施供给的成本、收益。这样使农民大众评价和专家评估相结合，从而可以克服单个评估主体评估时的不足。

通过全方位的绩效评估，充分了解到农村基础设施供给中还有哪些不足，供给是否能够满足农民的实际需求等情况。对于评估结果较差、绩效不达标的问题，需要找出具体原因并进行针对性调整，使得农村基础设施供给机制能够供给充足、均衡、优质、符合农民需要和适应农村社会可持续发展的基础设施。

四、结论

我国新农村建设建设以来，农村生产、生活以及经济都发生了翻天覆地的变化，人民的生活水平得以提高，农村各项基础设施建设均取得很大成效。但在看到农村基础设施建设成效的同时，也应当看到农村基础设施建设中存在的问题，并了解问题的根源，从而提出有针对性地改进措施。本文围绕“提出问题——分析问题——解决问题”思路进行分析探讨，得出以下几点结论。

①在社会经济快速发展的背景下，农村生活水平有了很大的改善，人们对基础设施方面提出新的要求。虽然我国政府注重农村基础设施建设工作，但由于受到传统一元主体供给体制的影响，我国大部分农村地区的公共服务是由各级政府来提供的，并且政府是单一的供给主体，一元主体供给体制的弊端逐渐暴露出来，政府时常心有余而力不足。日积月累，基础设施供给总量不足、供给不均衡、供给效率低下的问题日益凸显。

②通过对问题的深入分析不难发现，导致我国农村基础设施建设问题的原因是多方面的：一元主体供给、农村基础设施性质、不畅通的基础设施项目决策需求表达机制、不对称的政府投融资机制、不规范的市场运作机制。正是这些方面的因素互相作用，导致农村基础设施供给问题发生。

③设计农村基础设施供给的具体方式。本文提出分三个阶段提供供给：供给起点阶段（需求表达充分的项目决策机制）、供给过程阶段（市场化导向的运作机制）、供给评价阶段（公众满意度导向的绩效评价机制）。

【注释】

[1]吴业苗：《农村公共服务的角色界定：政府责任与边界》，《改革》 2010年第6期。

[2]孙秀林：《村庄民主、村干部角色及其行为模式》，《社会》2011年第1期。

[3]贺雪峰：《乡村的去政治化及其后果——关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论》，《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2012年第1期。

[4]马晓河、刘振中：《“十二五”时期农业农村基础设施建设战略研究》，《农业经济问题》，2011年第7期。

[5]尹利民：《“在场”抑或“缺席”：农村公共服务中的乡镇政权——基于赣中地区A乡的调查与分析》，《甘肃行政学院学报》2011年第3期。

[6]左益洋：《 对建设乡镇服务型政府的几点思考》，《新西部》（下半月），2009年第12期。

[7]崔泽黔：《新时期服务型乡镇政府建设》，《中共铜仁地委党校学报》2009年第6期。

[8]《全国农村公路通达情况专项数据公报》，中国人民共和国交通部网站，http://www.moc. gov.cn/2006/moc2gov/zhengwugg2gov/200706/t20070618_277269.html。

[9]王建军：《关于推进乡镇行政体制创新的思考——建立精简、统一、效能的政府》，《中国发展观察》2014年第3期。

[10]贾康、孙洁：《农村公共产品与服务提供机制的研究》，《管理世界》2013年第2期。

[11]《廊坊市农村新能源建设稳步推进新建沼气6886户》，2010年11月29日，新能源网，http:// www.sxcoal.com/energy/1302679/articlenew.html。

[12]易承志：《 论回应机制的优化与服务型政府建设》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2012年第6期。

[13]《廊坊今年投入10.2亿元实施农村学校建设项目》，2014年5月20日，新浪网，http://hebei. sina.com.cn/city/gdyw/2014-05-20/76721.html。

[14]王萌硕、刘耀森：《浅论我国的农业支持与保护》，《 黔南民族师范学院学报》2011年第2期。

[15]钟宜：《新农村建设中的乡镇职能定位与服务型政府创建》，《重庆行政》2011年第3期。c张益丰、张少军：《中国农村公共产品供给架构建设——基于发展视角的分析》，《经济学家》2009年2月5日。

[16]王永莲：《我国农村公共产品供给机制研究》，《西北大学》2009年6月1日。

[17]李志军、刘海燕、刘继生：《中国农村基础设施建设投入不平衡性研究》，《地理科学》2010年12月15日。